Kommentar EU-Verträge
6. Aufl. 2013
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I. Normzweck und systematische Stellung
Artikel 28
(ex-Artikel 23 EGV)
(1)
Die Union umfasst eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch erstreckt; sie umfasst das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Ein- und Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben, sowie die Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs gegenüber dritten Ländern.
(2)
Artikel 30 und Kapitel 3 dieses Titels gelten für die aus den Mitgliedstaaten stammenden Waren sowie für diejenigen Waren aus dritten Ländern, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden.
Ex-Artikel aus Vertrag von Nizza
ex-Artikel 23 EGV
I. Normzweck und systematische Stellung
1
Art. 28 leitet den Titel II (Der freie Warenverkehr) des Dritten Teils (Die internen Politiken und Maßnahmen der Union) ein (Titel I lautet: „Der Binnenmarkt“). Der Titel II setzt die Zielsetzungen des Art. 3 EUV (Schaffung eines Binnenmarktes, freier und gerechter Handel in den Beziehungen zur übrigen Welt) in konkrete Vorschriften um. Ergänzend hierzu gilt Art. 3, der die Zollunion und die gemeinsame Handelspolitik der ausschließlichen Zuständigkeit der EU zuordnet, während der Binnenmarkt im Übrigen gem. Art. 4 in den Bereich der geteilten Zuständigkeit fällt. Art. 28 fasst den wesentlichen Inhalt dieses Titels zusammen und klärt dessen Tragweite:
Die EU ist eine Zollunion, und zwar für den gesamten Warenaustausch unabhängig davon, ob es sich z. B. um Agrar-, Euratom- oder Rüstungsgüter handelt (einschließlich der Durchfuhr durch einen MS).
Nach Innen erfordert das System der Zollunion, dass zwischen den MS weder Zölle noch Abgaben gleicher Wirkung erhoben werden (s. hierzu Art. 30), und zwar unabhängig davon, ob die Waren aus einem MS stammen oder aus einem Drittland, sofern die eingeführten Waren sich im freien Verkehr eines MS befinden (s. hierzu Art. 29).
Über den Wortlaut von Abs. 1 hinaus sind im Warenverkehr zwischen den MS auch mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung verboten (s. hierzu Art. 34–37); Abs. 2 stellt klar, dass dieses Verbot gleichermaßen für aus einem MS stammende Waren wie für Drittlandswaren gilt, die sich im freien Verkehr eines MS befinden (s. Art. 29).
Nach Außen (d. h. gegenüber dritten Ländern) regelt die EU ihre Zölle einheitlich im Rahmen des Gemeinsamen Zolltarifs – „GZT“ (s. Art. 31 u. 207). Abs. 1 erwähnt nicht die Vereinheitlichung der mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung gegenüber Drittländern, die gleichfalls für das Funktionieren der Zollunion von wesentlicher Bedeutung ist; insoweit gilt – vorbehaltlich von Sonderregeln im Rahmen bestimmter Politiken wie z. B. Gesundheits- und Umweltschutz – Art. 207 (gemeinsame Handelspolitik).
Die territoriale Anwendbarkeit der Regeln für den Handel innerhalb der EU und der gemeinsamen Außenhandelsregelungen ergibt sich grds. aus Art. 349 (s. hierzu EuGH, C‑293/02, Jersey Produce Marketing Organisation/States of Jersey u. Jersey Potato Export Marketing Board, Slg. 2005, I‑9543), wobei allerdings für den GZT und das Zollrecht sowie die aus wirtschaftspolitischen Gründen erlassenen handelspolitischen Maßnahmen (z.B. Einfuhrkontingente) die Sonderregelung über die Definition des Zollgebiets (Art. 3 Zollkodex – ZK) vorgeht. Die Art der Verteilung der Zolleinnahmen zwischen den MS untereinander oder zwischen der EU und ihren MS ist für die Definition einer Zollunion ohne Bedeutung (a.A. Kamann in Streinz, Art. 28 AEUV Rn. 5; Hermann in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 28 AUEV Rn. 34). In der EU-Zollunion gehören die auf dem GZT beruhenden Zölle zu den Eigenmitteln der EU (Art. 311), wobei der Beschluss 2007/436/EG, Euratom (ABl. 2007 L 130/1) allerdings vorsieht, dass die MS 25 % zum Ausgleich der Erhebungskosten einbehalten. Im Falle der zentralen Zollabwicklung teilen sich der MS, der die Zollanmeldung angenommen hat, und der MS, bei dem die Waren gestellt wurden, diesen Betrag (Übereinkommen über die zentrale Zollabwicklung, ABl. 2009 C 92/1). Soweit die EU Übereinkommen über eine Zollunion abgeschlossen hat (Andorra, Türkei), behält dagegen diejenige Vertragspartei die Zolleinnahmen, auf deren Gebiet die nicht von der Zollunionsregelung erfassten Waren in den freien Verkehr übergeführt worden sind. Im Falle San Marinos erhebt die italienische Zollverwaltung etwaige Zölle für Waren, die für San Marino bestimmt sind (vgl. Anhang III Beschluss 1/2010, ABl. 2010 L 156/13).
2
Abgesehen von den Art. 31 u. 32, die sich mit der Handhabung des gegenüber Drittländern anwendbaren GZT befassen (und die systematisch eigentlich zum Fünften Teil „Das auswärtige Handeln der Union“ und dort zum Titel II „Gemeinsame Handelspolitik“ gehören), haben die Art. 28–37 vor allem zum Ziel, die Schranken im Warenverkehr zwischen den MS zu beseitigen, und zwar unabhängig davon, in welcher Form sie auftreten (z.B. als Zölle, mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung). Für die Verwirklichung des Binnenmarktes im Bereich des Warenverkehrs sind allerdings neben den Art. 28–37 noch weitere Vorschriften des AEUV von Bedeutung, insbes.
Art. 43 (gemeinsame Agrarpolitik),
Art. 101 u. 102 (Verbot von Wettbewerbsbeschränkungen und missbräuchlicher Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung),
Art. 107 u. 108 (Verbot wettbewerbsverfälschender Beihilfen),
Art. 110–112 (Verbot diskriminierender inländischer Abgaben, überhöhter Rückvergütungen und Abgabenentlastungen im Verhältnis zu anderen MS),
Art. 113 (Harmonisierung der indirekten Steuern),
Art. 114 – 116 (Angleichung der mitgliedstaatlichen Vorschriften zur Verwirklichung des Binnenmarktes oder zur Beseitigung von Wettbewerbsverfälschungen),
Art. 169 (Maßnahmen zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus),
Art. 173 (Maßnahmen zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie in der EU),
Art. 192 (Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit) und
Art. 194 (energiepolitische Maßnahmen).
3
In Bezug auf den Warenverkehr mit Drittländern geht Art. 28 – ebenso wie der Titel II insgesamt – lediglich auf den GZT ein. Was gegenüber Drittländern mit etwaigen Abgaben zollgleicher Wirkung zu geschehen hat, ist weder hier noch an anderer Stelle des AEUV ausdrücklich geregelt. Die Harmonisierung der mengenmäßigen Beschränkungen gegenüber Drittländern ist in Art. 207 vorgesehen (Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen); für Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen fehlt gleichfalls eine ausdrückliche Regelung. Die Verwirklichung des Binnenmarktes erfordert indessen einheitliche Regeln an den Außengrenzen der EU: strengere nationale Einfuhrbeschränkungen können nämlich leicht durch Einfuhren über andere MS unterlaufen werden, weil die Waren nach ihrer Überführung in den freien Verkehr im Rahmen des Binnenmarktes ungehindert von einem MS zum anderen verbracht werden können. Das Gleiche gilt bei Unterschieden in den Ausfuhrbeschränkungen, die durch eine Ausfuhr über einen anderen MS leicht umgangen werden können. Voneinander abweichende Außenhandelsregelungen beschwören außerdem die Gefahr herauf, dass die MS zur Vermeidung von Umgehungen ihrer nationalen Vorschriften auch bestimmte Warenbewegungen innerhalb der EU kontrollieren (z. B. auf der Grundlage von Art. 36 oder 346). Soweit keine spezielleren Ermächtigungsgrundlagen eingreifen, ermöglicht es Art. 114, die für das Funktionieren des Binnenmarktes erforderlichen Regelungen nach Innen und Art. 207, solche Reglelungen (autonomer oder vertragsmäßiger Art) nach Außen festzulegen.