I. Allgemeines

Artikel 189

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Zur Förderung des wissenschaftlichen und technischen Fortschritts, der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und der Durchführung ihrer Politik arbeitet die Union eine europäische Raumfahrtpolitik aus. Sie kann zu diesem Zweck gemeinsame Initiativen fördern, die Forschung und technologische Entwicklung unterstützen und die Anstrengungen zur Erforschung und Nutzung des Weltraums koordinieren.

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Als Beitrag zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 werden vom Europäischen Parlament und vom Rat unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die notwendigen Maßnahmen erlassen, was in Form eines europäischen Raumfahrtprogramms geschehen kann.

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Die Union stellt die zweckdienlichen Verbindungen zur Europäischen Weltraumorganisation her.

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Dieser Artikel gilt unbeschadet der sonstigen Bestimmungen dieses Titels.

I. Allgemeines

1. Gründe für eine Raumfahrtkompetenz der EU

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Die Erforschung und Nutzung des Weltraums erfordern höchste technologische Anstrengungen und den Einsatz erheblicher personeller und finanzieller Ressourcen. Ohne ein beträchtliches Engagement des Staates für den Aufbau der Raumfahrtinfrastruktur am Boden, die Trägersysteme und die Grundlagenforschung ist eine kommerzielle Nutzung des Weltraums nicht möglich. Raumfahrtpolitik vollzieht sich im Rahmen langfristiger Technologieprogramme, die nur von wenigen großen Hochtechnologieländern aufgelegt werden können. Einzelne Missionen und Projekte sind dabei so groß und risikobehaftet, dass sie in der Regel in internationaler Zusammenarbeit geplant und durchgeführt werden (z.B. internationale Weltraumstation, europäisches Raumfahrtzentrum für den Start von Weltraumraketen in Kourou; Entwicklung der europäischen Trägerrakete ARIANE). Die internationale Zusammenarbeit ermöglicht es dann auch kleineren Ländern, sich an einzelnen Komponenten der Raumfahrtprogramme zu beteiligen.

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Raumfahrtpolitik hat neben wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Aspekten auch eine sicherheitspolitisch-strategische Komponente, insbes. wegen der durch Satelliten verbesserten Fähigkeiten zur Aufklärung und Navigation und der Raketentechnologie, die die militärischen Optionen der Länder, die über diese Technologie verfügen, stark erweitern. Die strategischen Aspekte der Raumfahrt begründen eine Geheimhaltungspolitik, die in den meisten anderen Technologiefeldern nicht bekannt ist. Sicherheitspolitische Überlegungen spielen eine wichtige Rolle, wenn es um die Formen der internationalen Zusammenarbeit und um Fragen der Kompetenzverteilung geht.

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Für die Raumfahrtpolitik ist die nationale Verfügbarkeit über relevante Technologien von größerer Bedeutung als in den meisten anderen Forschungs- und Technologiefeldern. Nationale Raumfahrtprogramme bilden die Grundlage, auf der internationale Zusammenarbeit eingegangen wird. Für die zivile Raumfahrt in Europa werden seit 1975 wissenschaftliche Programme und technologische Entwicklungen in der Europäischen Weltraumorganisation ESA geplant und durchgeführt. Darüber hinaus findet eine gewisse Koordinierung der nationalen Raumfahrtaktivitäten im Rahmen von ESA statt. Es gibt obligatorische Programme, an denen alle ESA-MS teilnehmen und fakultative Programme, an denen nur einzelne Staaten mit frei verhandelbaren Anteilen beteiligt sind. Bei der ESA sind die wissenschaftlich-technologischen Ziele eng mit industriepolitischen Zielen der teilnehmenden Staaten verwoben, was insbes. in einer ausgefeilten Rückflusspolitik zu Ausdruck kommt. Die Industriepolitik der ESA soll gewährleisten, dass die Industrie der an den Programmen beteiligten Staaten entsprechend dem Finanzierungsschlüssel an den Aufträgen der ESA beteiligt ist. Die zwischenstaatlich organisierte europäische Zusammenarbeit im Rahmen der ESA, die den einzelnen Staaten einen weiten Entscheidungsspielraum lässt, bot daher lange Zeit die besten Voraussetzungen für eine Koordinierung der Raumfahrtaktivitäten.

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Die EU hat sich mit der Förderung einzelner wissenschaftlicher Projekte aus den Forschungsrahmenprogrammen punktuell und in unterstützender Weise an Raumfahrtaktivitäten beteiligt. Mit dem raschen Wachstum der kommerziellen Nutzung des Weltraums für Informations- und Kommunikationszwecke, für Navigation und für Erdbeobachtung wurde die EU auf der Grundlage sektorieller Kompetenzen tätigt. Die transeuropäischen Netze (Art. 171) boten die rechtliche Grundlage, dass die EU sich auch finanziell am Aufbau von weltraumgestützten Infrastrukturen beteiligen konnte. Als wichtigste Projekte sind in diesem Zusammenhang das satellitengestützte Navigationssystem Galileo und das Erdbeobachtungssystem GMES (System der globalen Umwelt- und Sicherheitsüberwachung, Global Monitoring for Environment and Security) zu nennen. Die Schwierigkeiten, das Projekt Galileo in öffentlich-privater Partnerschaft von EU, ESA und Wirtschaft zu konzipieren, aufzubauen und zu betreiben, zeigten deutlich die Schwächen einer umfassenden europäischen Koordinierung von Großprojekten der Raumfahrt. Hinzu kam Ende der 90er Jahre eine kritische Situation auf dem globalen Markt für Raketendienstleistungen, die die nationalen Budgets der an ESA beteiligten Staaten unter starken Druck setzte. In dieser Situation begannen einige Staaten, vor allem Frankreich und Deutschland, über eine neue Kompetenzverteilung in der europäischen Raumfahrtpolitik nachzudenken. Als Ziele spielten eine Sicherung des autonomen Zugangs zum Weltraum für Europa, eine faire Verteilung der finanziellen Lasten im Verhältnis zu den Stimmengewichten bei europäischen Gemeinschaftsprogrammen, eine stabile Grundlage für die Planung und Kostenverteilung beim Aufbau weltraumbezogener Infrastruktur sowie die Einbeziehung der sicherheitspolitischen Dimension des Weltraums eine zentrale Rolle. Nach entsprechenden Beschlüssen des ESA-Ministerrates im September 1999 und des EU-Ministerrates (Forschung) im Dezember 1999 griffen die KOM und die ESA diese Überlegungen auf und legten im September 2000 ein erstes Konzeptpapier vor („Gemeinsames Grundsatzpapier der Kommission und der ESA zur europäischen Strategie für die Raumfahrt“, KOM (2000) 597 endg.). Eine gemeinsame Task Force wurde eingesetzt, die ein Jahr später eine Bestandsaufnahme und Empfehlungen für eine europäische Raumfahrtstrategie machte (Mitteilung der KOM v. 7.12.2001 „Hin zu einer europäischen Raumfahrtpolitik“, KOM (2001) 718 endg.). In diesem Strategiepapier wird der Wettbewerbsdruck aus anderen Weltregionen als ein Hauptgrund dafür angeführt, die disparaten und fragmentierten Aktivitäten in Europa zusammenzuführen. Es wird eine verstärkte Zusammenarbeit von EU und ESA empfohlen, die zu gemeinsamen Programmen und Projekten führen soll. Die Task Force wies auf die Fortschritte in der Raumfahrttechnologie und in der Nutzung des Weltraums hin, die die Raumfahrtaktivitäten zu einem Instrument zur Durchsetzung der Politik der EU gemacht haben. Sie stellte die Frage, ob es nun nicht an der Zeit sei, die Raumfahrtpolitik als eine eigene Politik der EU zu etablieren.

2. Zusammenarbeit EU – ESA

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Ein Rahmenabkommen, das die Zusammenarbeit von EU und ESA regeln soll, wurde von der Task Force vorgeschlagen und erhielt dann im Kontext der Beratungen des Konvents für eine Europäische Verfassung zusätzliche Bedeutung, als absehbar war, dass die EU eine eigene Raumfahrtkompetenz bekommen sollte. Es wurde am 25.11.2003 unterzeichnet und legte Ziele, Handlungsfelder und Form der Zusammenarbeit fest (ABl. 2004 L 261/64). 2008 wurde es verlängert. Als oberstes Koordinierungsgremium für die europäische Raumfahrtpolitik wurde durch das Rahmenabkommen ein „Weltraumrat“ geschaffen, der am 25.11.2003 erstmals zusammentrat (Art. 8 Abs. 1, ABl. 2005 L 261/66). Im Weltraumrat kommen die Regierungen der MS von EU und ESA auf Ministerebene zusammen und vereinbaren Leitlinien und Empfehlungen zur europäischen Raumfahrtpolitik. Der Weltraumrat ist als ein konsultatives Gremium einzustufen, das keine rechtlich bindenden Entscheidungen treffen kann. Zur Arbeitsweise wurde deshalb vereinbart, dass seine Sitzungen „begleitend“ zu den ESA-Räten und den EU-Ministerräten stattfinden. Verabredungen des Weltraumrates werden in unmittelbar darauf stattfindenden Sitzungen der beschlussfähigen Räte von EU (Wettbewerbsfähigkeitsrat) und ESA formal angenommen. Der „Weltraumrat“ hat nach jeweils langwierigen Vorbereitungen in gemeinsamen Arbeitsgruppen die Meilensteine auf dem Weg zu einer kohärenten europäischen Weltraumstrategie festgelegt. (Arbeitsdokument der KOM v. 11.9.2008, Europäische Raumfahrtpolitik – Fortschrittsbericht (KOM (2008) 561 endg.).

3. Grünbuchprozess

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Die inhaltliche Ausgestaltung einer europäischen Raumfahrtstrategie wurde maßgeblich durch ein Grünbuch der KOM bestimmt (Grünbuch „Europäische Raumfahrtpolitik“, Mitteilung der KOM vom 21.1.2003, KOM (2003) 17 endg.), das einen breiten und gut strukturierten Konsultationsprozess zu den Hauptthemen wissenschaftliche Forschung, Nutzungsaspekte, Industriepolitik, internationale Kooperation und institutionelle Rahmenbedingungen auslöste. Ende 2003 folgte dann auf der Grundlage des Grünbuchs und den Ergebnissen des Konsultationsprozesses ein Weißbuch, mit dem wesentliche Handlungsvorschläge bzw. der Grundriss für ein europäisches Raumfahrtprogramm (Mitteilung der KOM v. 11.11.2003, Weißbuch – Die Raumfahrt: Europäische Horizonte einer erweiterten Union – Aktionsplan für die Durchführung der europäischen Raumfahrtpolitik, KOM (2003) 673 endg.) vorgelegt wurden. Im Weißbuch werden die Ambitionen in der Raumfahrtpolitik klar ausgesprochen: Eine Steigerung der Gesamtausgaben für die Entwicklung und Inbetriebnahme von Anwendungen und zur Unterstützung von Forschung, Technologie und Infrastruktur sei erforderlich. Ohne den vorgeschlagenen Ansatz würde Europa als „Raumfahrtmacht“ zurückfallen, denn ohne eigenständige Technologieentwicklung werde Europas Wettbewerbsfähigkeit insgesamt ernsthaft beeinträchtigt (vgl. KOM (2003) 673 endg., S. 4). Die KOM schlägt zwei Phasen der Realisierung vor, zunächst (2004–2007) die Durchführung der Maßnahmen der Rahmenvereinbarung EU–ESA und dann ab 2007 eine zweite Phase, in der die Raumfahrt in gemeinsamer Zuständigkeit von EU und MS betrieben werden soll. Die Ablehnung des EVV und die Verzögerungen infolge der neu aufzunehmenden Verhandlungen über den EUV/AEUV haben indirekt auch die Zeitpläne für die Entwicklung einer Europäischen Raumfahrtstrategie beeinflusst. In ihrer Mitteilung vom 26.4.2007 zur Europäischen Raumfahrtpolitik (KOM (2007) 212 endg.) nennt die KOM drei strategische Zielsetzungen:

1. ein Europäisches Raumfahrtprogramm und die Koordination der nationalen und europäischen Raumfahrtaktivitäten auf den Weg zu bringen, wobei die Bedürfnisse der Nutzer im Vordergrund stehen;

2. unter Berücksichtigung der institutionellen Kompetenzen die Synergie zwischen militärischen und zivilen Raumfahrtprogrammen und ‑technologien zu erhöhen und

3. eine gemeinsame Strategie für die Gestaltung der internationalen Beziehungen im Raumfahrtbereich zu entwickeln.

Mit Blick auf die Kompetenzverteilung und mögliche Veränderungen im institutionellen Gefüge der europäischen Raumfahrtpolitik wird in dieser Mitteilung und insbesondere im Anhang, der die wichtigsten Maßnahmen für die kommenden Jahre auflistet, bereits deutlich, dass grundlegende Veränderungen nicht zu erwarten waren. Dies gilt sowohl hinsichtlich einer denkbaren und von verschiedener Seite geforderten Integration der ESA in die EU als auch hinsichtlich einer größeren Zuständigkeit der EU im Verhältnis zu den MS.

4. Umfang der EU-Kompetenz

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Die ESA legte von Anfang an Wert darauf, dass ihre umfangreiche Kompetenz und anerkannte Effektivität bei der Planung und Verwirklichung der Beteiligung Europas an der Raumfahrt in Abstimmung mit den nationalen Zentren und Agenturen voll genutzt werden. Hiermit wurden Grenzen für die Kompetenzausweitung der EU markiert, die nicht nur von dem institutionellen Eigeninteresse der ESA bestimmt waren, sondern auch der Interessanlage zahlreicher MS entsprachen, die eine Koordinierung der Raumfahrtpolitik über die zwischenstaatlich organisierte ESA nicht vollständig aufgeben wollten. Auch die KOM empfahl in ihren Beiträgen zum Verfassungskonvent lediglich eine unterstützende Zuständigkeit der EU in der Raumfahrtpolitik. Diese hat die EU im Ergebnis mit dem AEUV erhalten, auch wenn auf den ersten Blick Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 189 AEUV die Raumfahrtpolitik dem Bereich der geteilten Zuständigkeit zuordnen. Art. 4 Abs. 3 qualifiziert die Raumfahrt in gleicher Weise wie FTE als einen Bereich der geteilten Zuständigkeit, bei dem ein Handeln der EU keine Sperrwirkung für gleichartige Maßnahmen der MS entfaltet. Im Unterschied zu den Bereichen FTE, in denen Art. 182 Abs. 5 eine Ermächtigungsgrundlage zur Verwirklichung des Europäischen Raums der Forschung liefert, fehlt es in Art. 189 an einer geeigneten Einzelermächtigung zu gesetzgeberischem Handeln. Das für unterstützende Maßnahmen typische Harmonisierungsverbot von Rechtsvorschriften der MS (Art. 2 Abs. 5 S. 2) findet sich für die Raumfahrt in Art. 189 Abs. 2. Damit kann der Raumfahrtartikel nur Grundlage für unterstützende, koordinierende oder ergänzende Maßnahmen sein. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die EU keine regulatorischen Maßnahmen treffen kann, die unter den Begriff der Raumfahrtpolitik fallen. So können weiterhin gestützt auf andere Kapitel des AEUV, insbes. auf Art. 114 AEUV, weltraumbezogene Harmonisierungsvorschriften erlassen werden. Da der AEUV in keiner Weise fordert, alle raumfahrtbezogenen Maßnahmen primärrechtlich auf Art. 189 zu stützen, sind auch weiterhin die anderen Artikel des Titels XIX für die Raumfahrt relevant. Dies bedeutet, dass in einem zukünftigen Forschungsrahmenprogramm auch Maßnahmen zur Förderung von Raumfahrtprojekten und von Forschern, die sich wissenschaftlich mit Weltraumthemen beschäftigen, möglich sind, ebenso wie gesetzgeberische Maßnahmen zur Verwirklichung des EFR auch raumfahrtbezogene Aspekte mit abdecken können. Tatsächlich hat die KOM für das Rahmenprogramm Forschung und Innovation („Horizont 2020“) im Teil „Führende Rolle der Industrie“ für die Programmperiode 2014-2020 eine Reihe von raumfahrtbezogenen Forschungs- und Innovationsmaßnamen vorgeschlagen.