2. Begründung von Rechtsakten ohne verbindliche Wirkung

Artikel 296

(ex-Artikel 253 EGV)

Wird die Art des zu erlassenden Rechtsakts von den Verträgen nicht vorgegeben, so entscheiden die Organe darüber von Fall zu Fall unter Einhaltung der geltenden Verfahren und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

Die Rechtsakte sind mit einer Begründung zu versehen und nehmen auf die in den Verträgen vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen Bezug.

Werden das Europäische Parlament und der Rat mit dem Entwurf eines Gesetzgebungsakts befasst, so nehmen sie keine Rechtsakte an, die gemäß dem für den betreffenden Bereich geltenden Gesetzgebungsverfahren nicht vorgesehen sind.

Ex-Artikel aus Vertrag von Nizza

ex-Artikel 253 EGV

2. Begründung von Rechtsakten ohne verbindliche Wirkung

13

Für nicht verbindliche Rechtsakte können die in st. Rspr. aufgestellten Grundsätze zur Begründungspflicht für verbindliche Rechtsakte nicht herangezogen werden. Mangels verbindlicher Wirkung von Empfehlungen und Stellungnahmen sind Ausmaß und Inhalt der Begründungspflicht nicht aus der Zielsetzung ableitbar, die gerichtliche Kontrolle zu erleichtern (s.o. Rn. 3). Stellungnahmen und Empfehlungen können aber rechtlich erheblich sein (vgl. Art. 288, Rn. 33). Insoweit wird man die Begründungspflicht an deren Zielsetzung und mittelbaren Rechtswirkungen ausrichten müssen.

a) Begründungspflicht für Stellungnahmen

14

Stellungnahmen verfolgen den Zweck, die Meinungsbildung anderer Organe zu beeinflussen. Regelmäßig ergehen sie im Rahmen der Anhörung von Organen oder Institutionen (vgl. z.B. Art. 304 für den WSA). Maßgeblich für die Konkretisierung der Begründungspflicht von Stellungnahmen müssen Zielsetzung und Funktion dieser Rechtshandlungsform sein. Jedwede Begründung ist der generellen Zielsetzung förderlich, mit der Stellungnahme Einfluss nehmen zu können. Eine umfassende und überzeugende Begründung liegt also im Interesse des erlassenden Organs selbst und erleichtert auch dessen Selbstkontrolle . Jedoch hat die Begründung von Stellungnahmen keine Schutzfunktion für die Adressaten oder außen stehende Dritte. Deshalb wird man ein weites Ermessen darüber zubilligen müssen, wie das erlassende Organ seine Stellungnahme begründet.

Ob man eine Klagemöglichkeit bei Verletzung der Begründungspflicht für Stellungnahmen zuerkennen sollte, erscheint fraglich. Klagebefugt könnte allein das adressierte Organ mit der Rüge nachteiliger Betroffenheit aufgrund unzureichender Begründung sein. Seinen Anspruch auf eine hinreichende Begründung kann es auf anderen Wegen aber einfacher und schneller verwirklichen. Nach Auffassung des Verfassers spricht deshalb vieles dafür, anders als bei unzureichender Begründung von verbindlichen Rechtsakten eine Klagemöglichkeit bei unzureichender Begründung von Stellungnahmen nicht anzuerkennen.

b) Begründungspflicht für Empfehlungen

15

Empfehlungen haben in den Verträgen unterschiedliche Funktionen. Verfahrenseinleitende Empfehlungen (vgl. z.B. Art. 121 Abs. 4, 129 Abs. 4, 219 Abs. 3) sind auf den Erlass anderer Rechtsakte gerichtet und insoweit den Vorschlägen der KOM ähnlich. Verfahrensabschließende Empfehlungen sind Rechtsakte wie VO, RL oder Beschluss, allerdings ohne verbindliche Wirkung. Daneben können Empfehlungen als Verfahrensvoraussetzung für nachfolgende Sanktionen ausgestaltet sein; dies ist allein in den WWU-Vorschriften (vgl. Art. 126 Abs. 7 und 8) und in Art. 7 EUV im Falle einer Verletzung von Verfassungsgrundsätzen i.S.v. Art. 2 EUV vorgesehen.

16

Bei verfahrenseinleitenden Empfehlungen ist wie bei Stellungnahmen eine Begründung primär im Interesse des erlassenden Organs selbst, um ein Rechtsetzungsverfahren erfolgreich durchführen und mit dem angestrebten Ziel abschließen zu können. Grundlegende Anforderung an die Begründung muss dabei sein, jedenfalls die tragenden Erwägungen für die Einleitung des Rechtsetzungsverfahrens sowie eine Erläuterung abzugeben, welche Überlegungen für Zuschnitt, Inhalt und Reichweite der Empfehlung maßgeblich sind. Weil die Begründung von verfahrenseinleitenden Empfehlungen keine Schutzwirkung für Dritte hat, erscheint im Falle einer Verletzung der Begründungspflicht eine Klagemöglichkeit nicht angezeigt (s.o. Rn. 14).

17

Verfahrensabschließende Empfehlungen sind Rechtsakte ähnlich wie VO, RL oder Beschluss. Sie dienen der Politikgestaltung, haben aber keine verbindliche Wirkung. Im AEUV ist die Ermächtigung zum Erlass solcher Empfehlungen für diejenigen Politikbereiche neu aufgenommen worden, in denen eine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften in den MS unzulässig ist (vgl. Art. 165 Abs. 4, 166 Abs. 4, 167 Abs. 5, 168 Abs. 6). Weil nach st. Rspr. solche Empfehlungen insoweit rechtlich erheblich sind, als sie die Auslegung anderer Vorschriften beeinflussen können (st. Rspr. vgl. EuGH, C‑207/01, Altair Chimica/ENEL, Slg. 2003, I‑8875, Rn. 41), wird man für die Begründung verlangen müssen, dass sie die Zielsetzung der Empfehlung sowie die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen erläutert, die zur Abgabe der Empfehlung motiviert haben. In der Praxis dürfte eine hinreichende Begründung darin zu sehen sein, dass solche Empfehlungen mit Erwägungsgründen versehen werden.

18

Anders ist die Sachlage bei Empfehlungen, die mittelbar Sanktionen nach sich ziehen können, sofern im Falle der Nichtbeachtung die dann möglichen weiteren Verfahrensschritte eingeleitet werden (vgl. Art. 121 Abs. 4, Art. 126 Abs. 7, 8; Art. 7 EUV). Solche Empfehlungen sind zwar auch ohne unmittelbare Rechtsbindungswirkung für die betroffenen MS. Gleichwohl schaffen sie aber die Voraussetzung für Maßnahmen von erheblicher Tragweite. Die Adressaten solcher Empfehlungen haben deshalb ein elementares Interesse daran, die möglicherweise drohenden Nachteile abzuwenden, die bis hin zum Ausschluss aus der EU reichen können. An die Begründung solcher Empfehlungen müssen deshalb hohe Anforderungen gestellt werden. Sie muss umfassend sämtliche tatsächlichen und rechtlichen Einzelaspekte darlegen und insbes. auch explizit aufzeigen, welche Gesichtspunkte in die Abwägung eingeflossen sind, die zur Abgabe der Empfehlung geführt haben. Nur dadurch wird den betroffenen MS die Möglichkeit gegeben, solchen Empfehlungen zur Vermeidung nachfolgender Sanktionen zielgerecht nachkommen zu können (vgl. EuGH, C‑27/04, KOM/Rat, Slg. 2004, I‑6649, Rn. 78 ff.).