Kommentar EU-Verträge
6. Aufl. 2013
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GRCh Kommentar Artikel 44 – Petitionsrecht
Artikel 44
Petitionsrecht
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht, eine Petition an das Europäische Parlament zu richten.
Artikel 44
1
Das Petitionsrecht zum EP gehört zu den demokratischen Grundrechten und ist damit ein wesentlicher Baustein der Bürgernähe der EU. Es ist allerdings mehr als ein Bürgerrecht im engeren Sinn, da es nicht lediglich Bürgern i.S.v. Art. 20 Abs. 1 S. 2 AEUV gewährleistet ist. Soweit Unionsbürger berechtigt sind, spiegelt das Grundrecht die Grundsatzregelungen des Art. 20 Abs. 2 lit. d sowie des subjektiv-öffentlichen Rechts in Art. 24 Abs. 2 AEUV. Für alle Petitionsberechtigten (also einschließlich der Drittstaatsangehörigen und juristischen Personen mit Sitz in der EU) besteht zudem die (im Gegensatz zu der den Bürgerbeauftragten betreffenden Regelung in Art. 228 AEUV) ebenfalls als Individualrecht formulierte Vorschrift des Art. 227 AEUV, die zugleich die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Petition enthält.
1. Schutzbereich
b) In persönlicher und räumlicher Hinsicht
2
Das Petitionsrecht erstreckt sich auf Unionsbürger und natürliche oder juristische Personen mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem MS (vgl. hierzu im Einzelnen Art. 42, Rn. 2). Dies entspricht den persönlichen Zulassungsgrundvoraussetzungen in Art. 226 AEUV, wobei letztere Vorschrift das Petitionsrecht flexibilisiert, als eine Petition auch von mehreren Personen gemeinsam vorgelegt werden kann, von denen – insoweit freilich in grundrechtlich nicht abgesicherter Weise – nur mindestens ein Beteiligter die Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllen muss („oder zusammen mit anderen Bürgern oder Personen“). Dies öffnet das Petitionsrecht grds. insbes. auch für Unternehmen in Drittstaaten, die über rechtlich selbstständige Filialen mit Sitz in einem der MS das EP förmlich und (auch) im eigenen Namen mit ihren Wünschen und Beschwerden befassen wollen.
b) In sachlicher Hinsicht
3
Geschützt ist mittels Art. 44 das Recht, eine Petition an das EP zu richten. Der Begriff der Petition ist auch im AEUV nicht definiert, betrifft aber auf Grund der Verknüpfung mit den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der MS nach Art. 52 Abs. 4 konkrete Vorbringen – sei es in Form von Beschwerden Wünschen oder Anregungen – in Bezug auf den politischen Wirkungskreis der Körperschaft, dem das betreffende Parlament als Organ angehört, mit dem Ziel, dass sich dieses damit in der Sache auseinandersetzt. Eine „Petition“ in Bezug auf einen der EU schlechthin unzugänglichen Politik- oder Lebensbereich (z.B. Innenpolitik eines Drittstaates, innerstaatlicher Zivilrechtsstreit) dürfte somit grds. schon nicht dem Schutzbereich zuzuordnen sein, es sei denn die EU entfaltet diesbezüglich bereits (z.B. außen- oder rechtspolitischen) Einfluss. Im Übrigen aber ist der Schutzbereich im Hinblick auf den demokratischen Schutzzweck weit zu ziehen, insbes. weiter als die in Art. 227 enthaltenen Voraussetzungen, die über Art. 52 Abs. 2 erst auf (rechtfertigungspflichtiger und wesensgehaltsbegrenzter) Schrankenebene zum Zuge kommen.
2. Grundrechtsadressaten
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Das Petitionsrecht richtet sich in erster Linie an das EP, das Petitionen entgegennehmen, prüfen und bei Zulässigkeit inhaltlich behandeln muss. Art. 44 verlangt aber auf Grund von Art. 51 Abs. 1 S. 1 mit unmittelbarer Wirkung zugunsten der Grundrechtsträger (also ohne Bedarf oder Möglichkeit eines Rückgriffs auf den engeren und lediglich institutionenrechtlichen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 13 Abs. 2 Satz 2 EUV, a.M. Magiera in: Meyer, Charta der Grundrechte der EU, 3. Aufl. 2011, Art. 44, Rn. 14) auch von den anderen Unionsorganen, Einrichtungen und sonstigen Stellen sowie MS bei der Durchführung des EU-Rechts, dass sie sich im Hinblick auf die Ausübung dieses Grundrechts konstruktiv verhalten und insbes. dessen Wirksamkeit nicht vereiteln. Dies bedeutet etwa, dass ER, Rat und KOM, EU-Agenturen und Behörden der MS, bei auf Petitionen beruhenden Fragen des EP – vorbehaltlich sachlich gerechtfertigter Geheimschutzgründe oder vergleichbaren, etwa analog zu Art. 4 der VO (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang zu Dokumenten (ABl. L 145/43) zu entwickelnden und am Grundrecht zu messenden Gründen – zügig und wahrheitsgemäß antworten und vom EP übernommene Wünsche des Petenten im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch ernsthaft prüfen müssen. Einige Ausführungsvorschriften hierzu finden sich in der Interinstitutionellen Vereinbarung zur Stärkung des Petitionsrechts vom (im Sitzungsprotokoll des EP vom , ABl. C 120/91) die allerdings nur EP, Rat und KOM im Verhältnis untereinander und ohne grundrechtsbeschränkende Außenwirkung bindet.
3. Inhalt und Schranken
5
Das Petitionsrecht gewährt einen Anspruch auf Prüfung der Petition durch das EP als politisches Organ. Das EP muss hierzu eine Zulässigkeits- und ggf. eine politische Opportunitätsentscheidung treffen, ob es etwa gesetzgeberische oder andere Maßnahmen anderer Organe zu treffen anregt (KOM-Vorschläge, Rats- oder KOM-Beschlüsse usw.) oder eigene gesetzgeberische oder innerorganisatorische Aktivität zu entfalten beabsichtigt (Änderungsanträge, Änderung der GO-EP usw.) und den Petenten hierüber verbescheiden (s. zum Verfahren im Einzelnen die Kommentierung zu Art. 227 AEUV). Eine etwaige Unzulässigkeitsentscheidung ist unter Berücksichtigung des konkreten Vorbringens des Petenten zu begründen, ggf. insbes. hinsichtlich der Gründe, die eine Ablage ohne weitere Bearbeitung rechtfertigen. (EuG, T 308/07, Tegebauer, nicht in der Slg. veröffentlicht, Rn. 24, 28). Eine Unzulässigkeitsentscheidung des Petitionsausschusses kann folglich vom Petenten mit dieser Rüge nach Art. 263 Abs. 4 angefochten werden. Im Falle der Zulässigkeit ist der inhaltliche Ausgang des Petitionsverfahrens, hinsichtlich dessen das EP ein unbeschränktes Ermessen verfügt, hingegen der gerichtlichen Überprüfung entzogen (vgl. EuG, T 186/11, Schönberger/EP, Slg. 2013, II-0000, Rn. 19). Um dem demokratischen Wesen des Grundrechts Geltung zu verschaffen, müssen sowohl die Zulässigkeits- als auch die politische Folgeentscheidung betreffend zulässiger Petitionen zumindest vom zuständigen EP-Ausschuss getroffen werden (unter Ausschluss insbes. des Ausschusssekretariats als lediglich unterstützender Verwaltungseinheit) und daher mindestens einmal auf dessen Tagesordnung stehen. Die Petition sowie weitere auf dessen Grundlage eingeholte Unterlagen müssen den Ausschussmitgliedern bei dieser Gelegenheit zumindest auf Anfrage vorgelegt werden. In der Praxis ist es allerdings üblich und grundrechtlich im Hinblick auf die Neutralitätspflicht der vorbereitenden Beamten auch nicht zu beanstanden, dass die Petitionen in anderen als der Originalsprache den Mitgliedern des EP nur in Gestalt einer Zusammenfassung des Ausschussekretariats zur Verfügung stehen.
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Das Grundrecht findet seine Schranken in von EP und Rat zu regelnden Grundsätzen und Grenzen gem. Art. 52 Abs. 2 GRCh i.V.m. Art. 227 AEUV. Diese betreffen v.a. die in Art. 44 nicht angesprochenen Zulässigkeitsbeschränkungen des Tätigkeitsbereichs der EU i.S.v. Rechtszuständigkeit nach Art. 5 Abs. 2 EUV (also enger als der politische, z.B. auch außenpolitische Wirkungskreis der EU) sowie der unmittelbaren Betroffenheit des oder der Petenten. Immanente Schranken gelten ferner hinsichtlich der Verfügbarmachung persönlicher Daten Dritter.