Kommentar EU-Verträge
6. Aufl. 2013
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V. Vorrang des EU-Rechts
Artikel 288
(ex-Artikel 249 EGV)
Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an.
Die Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.
Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.
Beschlüsse sind in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich.
Die Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich.
Ex-Artikel aus Vertrag von Nizza
ex-Artikel 249 EGV
V. Vorrang des EU-Rechts
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Aus ex-Art. 249 EG (jetzt Art. 288) hat der EuGH in st. Rspr. grundlegende Aussagen über den Vorrang des EU-Rechts vor dem nationalen Recht abgeleitet. Wenn VOen in jedem MS „unmittelbar“ gelten, können entgegenstehende nationale Vorschriften keine Wirksamkeit entfalten. Der EuGH geht deshalb in st. Rspr. vom Vorrang des EU-Rechts aus und begründet dies mit einem Verweis auf ex-Art. 249 EG (jetzt Art. 288) und mit der Erwägung, dass dem EU-Recht „keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen können, wenn ihm nicht sein Charakter als Gemeinschaftsrecht aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll“ (EuGH, Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 1964, 1270). Mit der Erklärung Nr. 17 hat die Konferenz zum Erlass des AEUV diese Rspr. ausdrücklich bestätigt und festgehalten, dass „die Verträge und das von der Union …gesetzte Recht“ im Einklang mit der st. Rspr. des EuGH „unter den von dieser Rechtsprechung festgelegten Bedingungen Vorrang vor dem Recht der MS haben“ (vgl. Schlussakte; 17. Erklärung zum Vorrang mit Verweis auf Gutachten des JD des Rates). Aus dem Vorrang des EU-Rechts folgert der EuGH die Pflicht aller zuständigen Stellen der MS, den Normen des EU-Rechts volle Wirksamkeit zu verschaffen und evtl. entgegenstehende nationale Vorschriften nicht anzuwenden (vgl. EuGH, C‑118/00, KOM/Italien, Slg. 2001, I‑5063, Rn. 52; EuGH, C‑416/00, Morellato, Slg. 2003, I‑9343, Rn. 43ff.).
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In Deutschland ist der Vorrang des EU-Rechts vor den einfachgesetzlichen Normen allgemein anerkannt (BVerfG, Beschluss v. – 2 BvR 1210/98). Das kann allerdings nicht aus dem EU-Recht selbst abgeleitet werden. Nur soweit der Bund gem. Art. 23 Abs. 1 GG durch Gesetz Souveränitätsrechte auf die EU überträgt, sind die Hoheitsakte der EU-Organe vom Bund als ursprünglich ausschließlichem Hoheitsträger anzuerkennen (BVerfGE 31, 174). Im Grundsatz gilt dieser Vorrang auch gegenüber einzelnen verfassungsrechtlichen Vorschriften. Dagegen sind die Grundrechte unaufgebbarer Bestandteil des Verfassungsgefüges und dürfen nicht durch Hoheitsrechtsübertragungen angetastet werden (BVerfGE 58, 1); Art. 23 Abs. 1 GG stellt dies unter Verweis auf Art. 79 Abs. 2 u. 3 GG ausdrücklich klar. Zwar ist unter Berufung auf den „Solange II“-Beschluss des BVerfG (E 73, 339) verbreitet die Auffassung vertreten worden, das sekundäre EU-Recht genieße auch gegenüber den Grundrechten Vorrang (statt vieler Grabitz, Art. 189 EG Rn. 28; differenzierend Nettesheim, in Grabitz/Hilf, Art. 249 EG Rn. 46 ff.). Das BVerfG hat (nach anfänglichem Zögern; s. BVerfGE 37, 271 „Solange I“; E 52, 187) jedoch lediglich ausgeführt, dass es das sekundäre EU-Recht nicht mehr selbst am Maßstab der Grundrechte prüfen werde, „solange die Europäischen Gemeinschaften, insbes. die Rspr. des Europäischen Gerichtshofs, einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt“ (BVerfGE 73, 387). Mit dem Maastricht-Urteil hat das BVerfG abweichend vom Solange II-Beschluss klargestellt, dass es – in Kooperation mit dem EuGH – seine Prüfungskompetenz jedenfalls insoweit wieder ausüben will, als es um die „generelle Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtstandards“ geht (BVerfGE 89, 175).
Mit dem Urteil zum Europäischen Haftbefehl hat das BVerfG von dieser Prüfungskompetenz Gebrauch gemacht (BVerfGE 113, 273). Die vom BVerfG festgestellte Verfassungswidrigkeit resultiert allerdings aus der Art der Umsetzung in das nationale Recht. Inzident kommt damit zum Ausdruck, dass der Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl verfassungsgemäß ist, weil er eine grundrechtskonforme Umsetzung ermöglicht (BVerfG, a.a.O., Rn. 95 f.). Mit dem Urteil zum Lissabon-Vertrag hat das BVerfG den grundsätzlichen Vorrang des Unionsrechts bestätigt (vgl. Rn. 331), allerdings weit reichende Schlussfolgerungen aus der Bindung der Unionskompetenzen an den Akt der Übertragung hoheitlicher Befugnisse durch die MS gezogen und sich insbesondere die Prüfungskompetenz vorbehalten, ob Rechtsakte der Unionsorgane die nationale Verfassungsidentität verletzen könnten (vgl. Ls. 4 und Rn. 340: „verfassungsrechtlich gebotene Reservekompetenz des BVerfG“; zur Begründung des Vorrangs in anderen MS vgl. Ehlers in Schulze/Zuleeg/Kadelbach, § 11, Rn. 29).
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Grenzen für den Vorrang des EU-Rechts ergeben sich, wenn der Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU verfassungsrechtliche Schranken gesetzt sind. Nach Auffassung des BVerfG begrenzen grundlegende Verfassungsprinzipien die Übertragungskompetenz aus Art. 23 Abs. 1 GG. Aus dem Demokratieprinzip hat das BVerfG im Jahr 1993 abgeleitet, dass im gegenwärtigen Stadium der Integration dem Bundestag Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben müssen, also nicht auf die EU übertragen werden können (BVerfGE 89, 155). Sekundärrecht, das die Grenzen der durch Zustimmungsgesetz legitimierten Hoheitsrechtübertragung überschreitet, ist von daher unzulässig und kann in Deutschland keine Bindungswirkung entfalten (BVerfGE 89, 155, Ls. 6; „ausbrechende Rechtsakte“). Allerdings ist nach Inkrafttreten der Verträge (EUV und AEUV) Anfang 2009 die GRCh unmittelbar geltendes Primärrecht der EU in Deutschland. Zudem sind die Mitentscheidungsbefugnisse des EP im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch die Verträge nochmals erheblich ausgeweitet worden. Im BVerfG-Urteil zum Lissabon-Vertrag(BVerfGE 123, 267 ff.) wird jedoch festgehalten, dass die maßgebliche demokratische Legitimation über die nationalen Parlamente gewährleistet werden müsse und eine Legitimation über die Unionsorgane insoweit lediglich eine Ergänzungsfunktion habe (vgl. BVerfG a.a.O., Rn. 282 ff.; insbes. Rn. 289, 294; kritisch dazu Biervert in Schwarze, Art. 288, Rn. 10 m.w.N.).
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Das OVG Münster hat den Vorrang des EU-Rechts für den Fall in Frage gestellt, dass durch den Vorrang eine „inakzeptable Gesetzeslücke“ entstehen würde und gefolgert, dieser Vorrang könne dann temporär nicht gelten (OVG Münster, EuR 2006, 821, 826). Indessen liegt diese Schlussfolgerung neben der Sache. Eine fallbezogene temporäre Aussetzung des Vorrangs des EU-Rechts kann jedenfalls nicht von nationalen Gerichten postuliert werden (so jetzt ausdrücklich , Winner Wetten, Slg. 2010, I-0000, Rn. 67). Allerdings ist es nach gefestigter Rspr. möglich, dass der EU-Richter die Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung zeitweise aufrecht erhält, wenn dies durch zwingende Gründe der Rechtssicherheit geboten ist (vgl. EuGH, C-333/07, Regie Networks, Slg. 2008, I-10807, Rn. 121 m.w.N.) Eine analoge Anwendung dieser Rechtsprechungsgrundsätze ist nach Auffassung des Verfassers für den Fall zu befürworten, dass der Vorrang des EU-Rechts zu nicht hinnehmbaren Regelungslücken führt (im Ergebnis wohl auch SA Kokott v. , C-41/11, ASBL, Rn. 48, wenn die schlichte Nichtanwendung des nationalen Rechts wegen Verstoß gegen EU-Recht zu einem ungünstigeren Ergebnis führen würde). Der EuGH hat diese Frage offen gelassen, weil im entschiedenen Fall selbst das nationale Recht nicht die Schutzwirkung entfaltete, die mit einer zeitweisen Nichtanwendung des EU-Rechts erreicht werden sollte (, ASBL, Slg. 2012, I-0000, Rn. 68; grds. gegen Übergangsregeln zur Vermeidung von Gesetzeslücken SA Bot v. , C-409/06, Winner Wetten, Rn. 85 ff., 94, 120).