Kommentar EU-Verträge
6. Aufl. 2013
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III. Multilaterale Überwachung
Artikel 148
(ex-Artikel 128 EGV)
(1)
Anhand eines gemeinsamen Jahresberichts des Rates und der Kommission prüft der Europäische Rat jährlich die Beschäftigungslage in der Union und nimmt hierzu Schlussfolgerungen an.
(2)
Anhand der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates legt der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen und des in Artikel 150 genannten Beschäftigungsausschusses jährlich Leitlinien fest, welche die Mitgliedstaaten in ihrer Beschäftigungspolitik berücksichtigen. Diese Leitlinien müssen mit den nach Artikel 121 Absatz 2 verabschiedeten Grundzügen in Einklang stehen.
(3)
Jeder Mitgliedstaat übermittelt dem Rat und der Kommission jährlich einen Bericht über die wichtigsten Maßnahmen, die er zur Durchführung seiner Beschäftigungspolitik im Lichte der beschäftigungspolitischen Leitlinien nach Absatz 2 getroffen hat.
(4)
Anhand der in Absatz 3 genannten Berichte und nach Stellungnahme des Beschäftigungsausschusses unterzieht der Rat die Durchführung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten im Lichte der beschäftigungspolitischen Leitlinien jährlich einer Prüfung. Der Rat kann dabei auf Empfehlung der Kommission Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten, wenn er dies aufgrund der Ergebnisse dieser Prüfung für angebracht hält.
(5)
Auf der Grundlage der Ergebnisse der genannten Prüfung erstellen der Rat und die Kommission einen gemeinsamen Jahresbericht für den Europäischen Rat über die Beschäftigungslage in der Union und über die Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien.
Ex-Artikel aus Vertrag von Nizza
ex-Artikel 128 EGV
III. Multilaterale Überwachung
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Die multilaterale Überwachung der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien ist ein wesentlicher Bestandteil des auf der Grundlage des Beschäftigungskapitels eingeleiteten Luxemburger Prozesses. Dazu ist ein Bewertungsmaßstab notwendig. Der ER von Wien (1999) hat deshalb die KOM und die MS ersucht, sich auf eine Definition aller dazu einschlägigen Leistungs- und Politikindikatoren zu einigen (vgl. dazu auch den Bericht der KOM über Möglichkeiten zur Verbesserung der Vergleichbarkeit der Statistiken für die Überwachung und Bewertung der Fortschritte bei der Europäischen Beschäftigungsstrategie, KOM (1998) 698 endg.). Die vom Beschäftigungsausschuss jährlich beschlossenen Indikatoren (zu den Indikatoren 2002 vgl. Hemmann, BArbBl. 11/2002, 18) werden bei der Auswertung der Beschäftigungspolitiken der MS genutzt, um die Umsetzung zu bewerten und die Transparenz der Ergebnisse zu vergrößern.
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Die MS übermitteln dem Rat und der KOM jährlich einen Bericht über die wichtigsten Maßnahmen zur Durchführung ihrer Beschäftigungspolitik im Lichte der beschäftigungspolitischen Leitlinien (Abs. 3). Dieser Bericht hatte auf der Grundlage der Schlussfolgerungen der Sondertagung des ER über Beschäftigungsfragen in Luxemburg (1998) zunächst die Form eines nationalen beschäftigungspolitischen Aktionsplan , der bis 2003 in der ersten Jahreshälfte zunächst von der KOM mit dem Entwurf des Gemeinsamen Beschäftigungsberichts und dann von verschiedenen Ausschüssen des Rates, wie dem Beschäftigungsausschuss, dem wirtschaftspolitischen Ausschuss, dem Ausschuss für Bildungsfragen des Rates und dem Ständigen Ausschuss für Beschäftigungsfragen, nach Maßgabe der einzelnen Leitlinien bewertet wurde. In diesen Prozess der multilateralen Überwachung ist das EP anders als bei der multilateralen Überwachung nach Art. 121 Abs. 4 UAbs. 2 nicht einbezogen. Auf dieser Grundlage prüfte der Rat jeweils in der zweiten Jahreshälfte, in welcher Weise die MS die Leitlinien in ihrer einzelstaatlichen Politik umgesetzt hatten, und übermittelte zusammen mit der KOM einen gemeinsamen Jahresbericht in der Form des Gemeinsamen Beschäftigungsberichts (Abs. 5) an den ER, der auch die Zielvorstellungen für die Festlegung der Leitlinien für das Folgejahr enthielt.
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Mit der Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie, die der ER auf seiner Tagung in Brüssel v. 22./ vorgenommen hat, wurde dieses Verfahren gestrafft und die „multilaterale Überwachung“ in ihrer zeitlichen Ausrichtung auf den ER im Frühling umgestellt. Danach erstellen die MS auf der Grundlage integrierter Leitlinien, die die Grundzüge der Wirtschaftspolitik und die beschäftigungspolitischen Leitlinien vereinen, nationale Reformprogramme, die erstmals im Herbst 2005 einzureichen waren. Darin werden konkrete Maßnahmen genannt, die die MS treffen, um Wachstum und Beschäftigung auf nationaler Ebene im Zeitraum 2005–2008 zu unterstützen. Die Leitlinien werden in Zukunft nur alle drei Jahre einer vollständigen Überprüfung unterzogen. In der Zwischenzeit sollen Änderungen auf Neuerungen beschränkt werden, die sich aus wirtschaftlichen Entwicklungen und Fortschritten bei der Umsetzung ergeben. Die KOM wird diese Berichte analysieren und sie jeweils im Januar in einem Fortschrittsbericht für den ER zusammenfassen.
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Mit der Strategie „Europa 2020“ und dem vom ER am gleichzeitig beschlossenen Konzept des „Europäischen Semesters“ wurden diese Verfahrensabläufe erneut verändert. Bei dem „Europäischen Semester“ handelt es sich um ein Instrument, mit dem in einem mit dem Jahresbeginn 2011 einsetzenden Sechsmonatszyklus die Koordinierungsprozesse im Rahmen des Stabilitäts – und Wachstumspaktes und der Strategie „Europa 2020“ aufeinander abgestimmt werden und die MS im Vorfeld ihrer nationalen Haushaltsverfahren politische Leitlinien und Empfehlungen erhalten (zum Abschluss des Ersten Europäischen Semesters 2011 vgl. KOM (2011) 400 v. ). Die Koordinierung mit Hilfe des „Europäischen Semesters“, die vom ER und KOM zunächst als rein politische Koordinierung gedacht war, wurde auf Verlangen des EP in den Rechtsakten des „six pack“ mit den dort geregelten Handlungsmöglichkeiten verbunden. Art. 2a der VO (EU) Nr. 1175/2011 des EP und des Rates v. zur Änderung der VO (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl. 2011 L 306/12) verankert das „Europäische Semester“ in Art. 2a der VO (EG) Nr. 1466/97 im Unionsrecht und legt die Verfahrensschritte verbindlich fest. Erstmals bestimmt das Unionsrecht in diesem Zusammenhang, dass die nationalen Parlamente in das Europäische Semester und die Erstellung der Stabilitätsprogramme, der Konvergenzprogramme und der nationalen Reformprogramme eingebunden werden soll (Erwägungsgrund 16).
Im Rahmen des neuen Verfahrens zur Politikoordinierung benennt die KOM im „Jahreswachstumsbericht“ am Ende des Jahres die wichtigsten wirtschaftlichen Herausforderungen der EU und empfiehlt vorrangige Maßnahmen zu deren Bewältigung (vgl. Jahreswachstumsbericht 2012 KOM (2011) 815 v. ). Der „Entwurf des Gemeinsamen Beschäftigungsberichts“, der die zentralen Aussagen zur Beschäftigung und den Stand der Umsetzung der Beschäftigungspolitischen Leitlinien enthält ist in einem Anhang Teil des Jahreswachstumsberichts. Gestützt auf den Jahreswachstumsbericht formuliert der ER auf seiner Frühjahrestagung Leitlinien zu den wesentlichen künftigen Herausforderungen, die die MS bei der Ausarbeitung ihrer mittelfristigen Haushaltsstrategien und nationalen Reformprogramme berücksichtigen. Auf dieser Grundlage legt die KOM bis Ende Mai nach Abs. 4 S. 2 Vorschläge für Empfehlungen an die MS vor, die der Rat nach politischer Billigung durch den ER, im Juli beschließt. Die Umsetzung der Empfehlungen des Rates durch die MS wird im Jahreswachstumsbericht Ende des Jahres überprüft, mit dem das Europäische Semester in der ersten Hälfte des folgenden Jahres (deshalb Semester) eingeleitet wird, dem sich dann wiederum das „nationale Semester“ der MS zur Umsetzung der Europäischen Beschäftigungspolitik in der zweiten Jahreshälfte anschließt.
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Sanktionen für den Fall von Verstößen gegen die beschäftigungspolitischen Leitlinien sind anders als im Stabilitätspakt nicht vorgesehen, könnten aber im Rahmen der Überwachung makroökonomischer Ungleichgewichte nach der VO (EU) Nr. 1176/2011 (ABl. 2011 L 306/25) im Einzellfall eine Rolle spielen, wenn sie zu Ungleichgewichten nach Art. 3 und der VO beitragen (vgl. Vorbemerkung Art. 145 – 150 Rn. 16). Um der Überprüfung der nationalen Beschäftigungspolitiken jedoch zusätzliches Gewicht zu verleihen, kann der Rat nach Art. 148 Abs. 4 auf Empfehlung der KOM mit qualifizierter Mehrheit Empfehlungen an die MS richten. Über den möglichen Inhalt der Empfehlungen sagt der AEUV ebenso wie zu den Leitlinien nichts. Als Instrument der europäischen Beschäftigungsstrategie müssen sie sich daher wie die Leitlinien im Rahmen des Art. 145 bewegen (vgl. Rn. 23 f.). Eine Anhörung oder Information des EP ist dazu nicht vorgesehen. Gestützt auf Empfehlungen der KOM hat der Rat bis 2004 regelmäßig umfangreiche Empfehlungen zur Durchführung der Beschäftigungspolitik der MS angenommen (vgl. Empfehlung des Rates v. , ABl. 2004 L 326/47), die die wesentlichsten Defizite der Beschäftigungsleistung der MS und Maßnahmen zu deren Behebung benennen. Diese Praxis hat der Rat erst vor dem Hintergrund der Wirtschafts– und Finanzkrise 2011 wieder aufgenommen und mit der Empfehlung zu den nationalen Reformprogrammen der MS 2011 und zur Stellungnahme des Rates zu den aktualisierten Stabilitätsprogrammen der MS für die Jahre 2011 bis 2014 verbunden (zum Reform und Stabilitätsprogramm Deutschlands vgl. Empfehlung des Rates v. , ABl. C 212/9 und die Empfehlung der KOM für eine Empfehlung des Rates zum Nationalen Reformprogramm Deutschlands 2012 und Stellungnahme zum Stabilitätsprogramm Deutschlands für die Jahre 2012-2016 KOM (2012) v. und die Mitteilung der KOM „Maßnahmen für Stabilität, Wachstum und Beschäftigung“ KOM (2012) 299 endg. v. ). Danach sind die Herausforderungen in den MS sehr verschieden und deshalb auf die jeweiligen Erfordernisse abgestimmt. Sie empfehlen Maßnahmen zur Reform des Rentensystems, wie die Anpassung des gesetzlichen Renteneintrittsalter an die Lebenserwartung, die Steigerung der Erwerbsquote, die Schaffung von Lösungsansätzen für die strukturelle Arbeitslosigkeit, die Verringerung der Segmentierung des Arbeitsmarktes, die Abschaffung von Lohnindexierungsmechanismen und die Anpassung der Löhne an die Produktivitätsentwicklung. Vor dem Hintergrund der hohen Jugendarbeitslosigkeit werden bildungsbezogene Empfehlungen vorgeschlagen, die sich auf die Kernbereiche wie Investitionen im Bildungsbereich, Verbesserung von Fertigkeiten und Fähigkeiten, Verbesserung des Bildungserfolgs benachteiligter Gruppen sowie die Bildungsziele der Europa-2020-Strategie beziehen. Mit den Empfehlungen 2012 greift der Rat verstärkt in die Lohnsetzungsmechanismen der MS ein und gibt allein 17 MS Empfehlungen zur Lohnpolitik. Wie die KOM sieht er Löhne als wesentlichen Faktor zur Anpassung der Wettbewerbsfähigkeit in der WWU. Er versucht, den Anstieg der Mindestlöhne wie z. B. in Frankreich zu stoppen oder verlangt eine Senkung der Löhne in Programmstaaten wie Griechenland. Zudem fordert der Rat die Dezentralisierung von Lohnverhandlungen. Da der Rat hier anders als bei den Leitlinien nicht auf Vorschlag, sondern nur auf Empfehlung der KOM tätig wird, kann er Abänderungen von der Empfehlung der KOM nicht nur mit Einstimmigkeit wie bei den Leitlinien und Art. 293 Abs. 1 vorgesehen, sondern bereits mit qualifizierter Mehrheit beschließen (vgl. Art. 16 Abs. 3 EUV). Von dieser Möglichkeit hat der Rat erstmals im Juni 2012 Gebrauch gemacht. In der Praxis des Europäischen Semesters wird vom Rat und damit den MS nach der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes bei den länderspezifischen Empfehlungen erwartet, dass er den von der KOM angenommenen länderspezifischen Empfehlungen folgt oder seine Haltung öffentlich erläutert („comply or explain“) vgl. Art. 2 ab Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1466/97 des Rates v. über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl. L 209/19 geändert durch VO (EU) Nr. 1175/2011 des EP und des Rates v. zur Änderung der VO (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl. 2011 L 306/12). Diese Empfehlungen sind nach Art. 288 Abs. 5 allerdings nicht verbindlich. Dies heißt jedoch nicht, dass sie ohne rechtliche Bedeutung sind, denn der nationale Richter ist verpflichtet, sie bei der Entscheidung von Streitigkeiten heranzuziehen (EuGH, Rs. 322/88, Grimaldi/Fonds des maladies, Slg. 1989, 4407, Rn. 18). Anders als im Konvergenzverfahren für die Wirtschaftspolitik in Art. 121 Abs. 4 S. 2 ist nicht vorgesehen, dass die Empfehlungen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. In der Praxis werden die Empfehlungen jedoch als nicht veröffentlichungsbedürftige Rechtsakte im ABl. L veröffentlicht.
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Weigert sich ein MS grds. die Leitlinien in seiner Beschäftigungspolitik zu berücksichtigen, bzw. macht er gar, wie z.B. bei der Erhöhung der Lohnnebenkosten, das Gegenteil des nach den Leitlinien Gebotenen, kann die Umsetzung mit dem Vertragsverletzungsverfahren der Art. 258 u. 259 verfolgt werden (ebenso Thun-Hohenstein , Der Vertrag von Amsterdam, 1997, S. 83), obwohl der Konvergenzprozess zur Beschäftigungspolitik eher als politischer Prozess konzipiert und deshalb weniger verrechtlicht ist.
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Darüber hinaus sehen die Strukturfonds positive Sanktionen in dem Sinne vor, dass finanzielle Unterstützungen vornehmlich im Rahmen der von den MS zur Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien nach Art. 148 Abs. 2 verabschiedeten beschäftigungspolitischen Mehrjahresaktionspläne gewährt werden, denn die Hauptaufgabe der Strukturpolitik besteht darin, die Reform der Arbeitsmarktstrategien und -praktiken zu unterstützen, die zur Umsetzung der Beschäftigungsstrategie i.S.d. Art. 145 notwendig sind (vgl. dazu Art. 16 Rn. 3 ff.). In diesem Zusammenhang kommt deshalb Art. 12 der VO (EG) 1260/1999 (ABl. 1999 L 161/1), wonach die Operationen, die Gegenstand einer Finanzierung durch die Fonds sind, dem AEUV und den aufgrund des AEUV erlassenen Rechtsakten entsprechen müssen, eine besondere Bedeutung zu, weil die Leitlinien und Empfehlungen zu diesen Rechtsakten gehören. Die Reform der Strukturfonds 2013 wird die Sanktionsmöglichkeiten der KOM verstärken, denn die Vorschläge der KOM sehen in Art. 17 und Anhang IV der VO mit gemeinsamen sowie allgemeinen Bestimmungen über die Fonds (KOM (2011) 615 endg. v. ) eine umfangreiche Liste von Konditionalitäten vor und zur Unterstützung der MS bei der Verfolgung der Prioritäten und Kernziele der Strategie Europa 2020 werden die MS in Art. 2 Abs. 2 des VO Vorschlags über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der VO (EG) Nr. 1081/2006 (KOM (2011) 607 endg. v. ) erstmals ausdrücklich auf die „Berücksichtigung der integrierten Leitlinien für die Wirtschafts– und Beschäftigungspolitik der MS und die Empfehlungen des Rates zu den nationalen Reformprogrammen“ verpflichtet.