Kommentar EU-Verträge
6. Aufl. 2013
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GRCh Kommentar Artikel 46 – Diplomatischer und konsularischer Schutz
Artikel 46
Diplomatischer und konsularischer Schutz
Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger genießen im Hoheitsgebiet eines Drittlands, in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, nicht vertreten ist, den Schutz durch die diplomatischen und konsularischen Behörden eines jeden Mitgliedstaats unter denselben Bedingungen wie Staatsangehörige dieses Staates.
Artikel 46
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Das als Gleichbehandlungsgebot ausgestaltete Grundrecht auf den Schutz der diplomatischen und konsularischen Behörden anderer MS in Drittstaaten steht unter dem Vorbehalt des Fehlens eigener Behörden im entsprechenden Land. Art. 46 übernimmt in die GRCh die in Art. 20 Abs. 2 lit. c und Art. 23 Abs. 1 S. 1 AEUV enthaltenen, entsprechenden Regelungen.
1. Schutzbereich
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Das Grundrecht des Art. 46 betrifft nur Unionsbürger auf dem Gebiet eines Drittstaates, in dem keine Auslandsvertretung ihres Heimatstaates vorhanden ist. Bereits vom Schutzbereich ausgenommen ist damit der Fall eines Unionsbürger, für den der Rückgriff auf die zwar vorhandene Vertretung des eigenen Heimatstaates lediglich inopportun oder gar gänzlich unpraktikabel ist. Schutzlücken sind insoweit auf Grund des klaren Wortlauts und des völkerrechtlichen Bezugs hinzunehmen, können vom Unionsgesetzgeber mittels der Rechtsgrundlage des Art. 23 Abs. 2 AEUV aber überbrückt werden. Die Formulierung schließt damit überdies Fälle vom Grundrechtsschutz aus, in denen sich der Unionsbürger noch nicht oder bereits nicht mehr auf dem Gebiet des betreffenden Drittstaates aufhält. Damit dürfte sich der Schutzbereich im Wesentlichen auf Nothilfefälle beschränken (s. auch die Kommentierung zu Art. 23 AEUV). Für die Praxis von Bedeutung ist, dass die Verhaltensanweisungen aus Art. 46 Drittstaaten nur bedingt entgegen gehalten werden können, da die GRCh aus deren Sicht res inter alios acta darstellt und im Völkerrechtsverkehr im Übrigen grds. nur der objektiv bestimmbare Heimatstaat eines Ausländers zur Wahrnehmung von dessen an die Person geknüpften Interessen im Ausland berechtigt ist (vgl. insoweit IGH, Nottebohm (Liechtenstein/Guatemala), Second Phase, Urt. v. , Slg. 1955, S. 4; Barcelona Traction (Belgien/Spanien), Urt. v. , Second Phase, Slg. 1970, S. 3 sowie die Einspruchslösung in Art. 8 des Wiener Übereinkommens vom über konsularische Beziehungen, nicht-authentische deutsche Sprachfassung in BGBl. 1969 II, S. 1587). Insbes. kann der Entsendestaat einer Auslandsvertretung dem Gaststaat daher nicht einseitig unter Berufung auf Art. 46 den Verkehr mit Staatsangehörigen anderer MS abverlangen (vgl. a contrario Art. 36 Abs. 1 lit. a des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen). Die objektiv-rechtliche Regelung des Art. 23 Abs. 1 S. 2 AEUV erkennt dies und fordert die MS zur Einleitung von Verhandlungen auf, was der Grundrechtsadressat allerdings weder steuern noch durchsetzen kann.
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Der in Art. 46 angesprochene Schutz der diplomatischen und konsularischen Behörden ist nicht zu verwechseln mit diplomatischem Schutz. Letzteren auszuüben steht im nicht erzwingbaren Ermessen des Heimatstaates des Betroffenen (vgl. etwa Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band I/2, 2. Aufl. 2002, S. 135 m.w.N.) und ist als Ausübungsform eines völkerrechtlichen Anspruchs des Heimatstaates auch unabhängig von dem Bestehen einer Auslandsvertretung im Gaststaat. Dies zu ändern und damit einen unbedingten Anspruch auf Ausübung von Rechten und/oder Durchführung von démarches durch andere MS gegenüber dem Gaststaat zu schaffen, war nicht Absicht des Textes, wie die vorsichtige Formulierung „genießen“ in Art. 46 bestätigt, während in anderen Grundrechten „haben das Recht“ gewählt wurde.
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Der sachliche Schutzbereich von Art. 46 beschränkt sich vielmehr auf den Schutz durch die vorhandenen diplomatischen und konsularischen Behörden, also durch die Auslandsvertretungen (Konsulate bzw. Botschaften) anderer MS im Hinblick auf mögliche Unterstützung und Hilfe vor Ort (vgl. die Mitteilung der KOM v. , KOM (2011) 149/2, S. 2, Fn. 1; a.M. Magiera in Meyer (Hrsg.), Charta der Grundrechte der EU, Art. 46, Rn. 7). Dies betrifft insbes. die Hilfe im Falle der individuellen Notlage oder einer Katastrophe (vgl. z.B. §§ 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 des deutschen Konsulargesetzes, BGBl. 1974 I, S. 2317) oder, vorbehaltlich der Einwilligung des Gaststaates, die konsularische Betreuung bei Freiheitsentziehung (vgl. Art. 36 Abs. 1 lit. c des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen). Der Schutzbegriff umfasst hingegen nicht die unmittelbar an die Staatsangehörigkeit geknüpften konsularischen Verwaltungsdienstleistungen und -aufgaben, die nicht auf Grund einer besonderen Hilfsbedürftigkeit notwendig werden (Notariat, Melde- und Wehrersatzwesen usw.).
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Ferner ist der Schutzbereich durch die Formulierung von Art. 46 als Gleichbehandlungsgebot begrenzt, sodass der Schutzanspruch des Unionsbürgers nicht weiter geht als der der eigenen Staatsangehörigen des MS, deren Auslandsvertretung zur Schutzgewährung in Betracht kommt. Die Regelung verweist insoweit also auf innerstaatliche Regelungen (wie dem deutschen Konsulargesetz) und Rspr. der MS zum Konsularrecht (vgl. etwa zur Kostentragung bei Befreiung aus Geiselhaft nach deutschem Recht BVerwG, 7 C 13.08, Urt. v. ).
2. Grundrechtsadressaten
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Das Grundrecht wendet sich ggf. an die Union als Gesetzgeber auf Grund von Art. 23 Abs. 2 AEUV, aber im Wesentlichen an die MS. Die Anwendbarkeit der GRCh nach Art. 51 Abs. 1 betreffend die MS ist insofern gewährleistet, als jede Kenntnisnahme einer Situation der Schutzbedürftigkeit Angehöriger anderer MS in Ländern, in denen diese keine eigene Auslandsvertretung haben, bereits eine Durchführung von Art. 23 Abs. 1 S. 1 AEUV impliziert.
3. Inhalt und Schranken
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Art. 46 trifft selbst keine Anordnung zur genauen Art des zu gewährenden Schutzes, zumal die Vorschrift als Gleichbehandlungsgebot gestaltet ist. Sie wird über Art. 52 Abs. 2 mit den Bedingungen und Grenzen anderer Vertragsvorschriften verbunden. Vertragsunmittelbar ist insoweit die Pflicht der MS zum Treffen notwendiger Vorkehrungen (Logistik, Dienstanweisungen usw.) und ggf. die Einleitung erforderlicher Verhandlungen angelegt (Art. 23 Abs. 1 S. 2 AEUV). Die außerdem bisher bestehenden Ausgestaltungen im Beschluss 95/553/EG der im Rat vereinigten Vertreter der MS (ABl. L 314/73) sowie weiterer Einzelregelungen und Leitlinien (s. dazu im Einzelnen die Kommentierung in Art. 23 AEUV), die insbes. über das von Art. 46 Verlangte hinaus den Schutz auch auf Fälle der Nichterreichbarkeit vorhandener eigener Auslandsvertretungen ausweiten, sollen nach dem Willen der KOM von einer RL mit Mindestvorschriften über den konsularischen Schutz von Unionsbürgern im Ausland abgelöst werden (Vorschlag vom , KOM (2011) 881 endg.), die etwa die Frage der Erreichbarkeit einer Auslandsvertretung (Art. 3 Abs. 2 RL-E), die Art der mindestens zu gewährenden Hilfe (Art. 6ff. RL-E), Kostenfragen (Art. 12 ff. RL-E) und die Zusammenarbeit mehrerer MS (Art. 14 ff. RL-E) umfassender regeln soll.
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Soweit vertragsunmittelbare und sekundärrechtliche Regelungen keine Festlegungen treffen, bleibt es auf Grund der unmittelbaren Anwendbarkeit von Art. 46 (in Analogie zur Rspr. zur Freizügigkeit, EuGH, C-413/99, Baumbast, Slg. 2002, I-7091, Rn. 84 ff.) aber jedenfalls bei dem dort umrissenen Schutzgehalt. Auch bestehende sekundärrechtliche Regelungen müssen auf Grund der Wesensgehaltsgarantie an diesem gemessen werden (Art. 52 Abs. 1 S. 1).