§ 43 Zivilrechtliche Vereinbarungen,

Zu § 34: EB

Zu Abs. 1:

Die Frage der Kostentragung im Zusammenhang mit der Ausarbeitung von Plänen im Rahmen der örtlichen Raumordnung ist ständig Anlass für Rechtsunsicherheiten und Meinungsverschiedenheiten. Bisher enthält das Steiermärkische Raumordnungsgesetz 1974 keine Regelung über die Kostentragung, weshalb die Kosten grundsätzlich von den Gemeinden von Amts wegen zu tragen sind.

Andererseits werden Flächenwidmungspläne auch aus nicht zwingenden Gründen, nämlich fakultativ im Interesse der jeweiligen Grundeigentümer geändert, die nicht zuletzt auch von der durch die entsprechende Widmung erfolgten Wertsteigerung profitieren.

Es bestehen daher neben dem öffentlichen Interesse auch erhebliche private Interessen von Eigentümerseite.

Die neue Bestimmung sieht daher vor, dass die Kosten der Ausarbeitung von angeregten Änderungen außerhalb der Revision jeweils bis maximal zur Hälfte von den Eigentümern der betreffenden Grundstücke bzw. von den Bauberechtigten zu tragen sind. Die Beitragsschuld entsteht im Fall der zwischenzeitigen Änderung des Flächenwidmungsplanes frühestens nach dem Inkrafttreten der Planänderung. Die Höchstgrenze der überwälzbaren Planungskosten von max. 50% begründet sich aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Letzteres verlangt ein angemessenes Verhältnis zwischen Leistung des Bürgers und der Gegenleistung der Gebietskörperschaft, nämlich die Erlassung genereller Normen (Äquivalenzprinzip).

Zu den zurechenbaren Planungskosten zählen insbesondere die Kosten der notwendigen Grundlagenforschung sowie die Erstellung des Text- und Planteils der Verordnung. Umfasst eine Änderung mehrere Grundstücke verschiedener Eigentümer so sind die Kosten anteilig nach dem Flächenausmaß zuzurechnen.

Zu Abs. 2:

Die Aufschließungskosten sind jene zurechenbaren Kosten, die für die Herstellung von Infrastruktureinrichtungen wie z.B. Zufahrtsstraße, Kanal oder Wasserversorgung, Lärmschutzeinrichtungen u.a., die nicht durch Gebühren- oder Interessentenbeiträge gedeckt sind anfallen. Umfasst eine Änderung mehrere Grundstücke verschiedener Eigentümer, so sind die Kosten anteilig nach dem Flächenausmaß zuzurechnen.

Planungskosten- und Aufschließungsverträge können ab Rechtskraft dieses Gesetzes auch für bestehendes Bauland ohne Änderung des Flächenwidmungsplanes abgeschlossen werden.

Zu § 43: AA 2022 (EZ 165/19)

Die Möglichkeit, Planungskostenverträge abzuschließen, wird auch auf die Erlassung oder Änderung von Bebauungsplänen ausgedehnt. Dabei handelt es sich um Verordnungen im Interesse der Grundeigentümer, die die Grundlage für die Bebauung bilden und einen wesentlichen Beitrag zur Wertsteigerung des Grundstückes bewirken. Da die Gemeinden und somit die öffentliche Hand stark mit diesen Planungskosten belastet werden, erscheint diese Ausweitung gerechtfertigt.

Weiters besteht nun die ausdrückliche Möglichkeit, neben den bereits im Gesetz verankerten Planungskosten- und Aufschließungskostenverträgen auch sonstige zivilrechtliche Vereinbarungen zu treffen, obgleich dies auch ohne entsprechende gesetzliche Regelung im Raumordnungsgesetz grundsätzlich möglich wäre. Solche zivilrechtlichen Vereinbarungen können zur Unterstützung der in den einzelnen Raumordnungsinstrumenten festgelegten Entwicklungsziele zusätzlich abgeschlossen werden. So könnte z.B. im Fall der Ausweisung einer Sondernutzung im Freiland für PV-Anlagen mit der zeitlich folgenden Nutzung Freiland (Eintrittszeitpunkt für die Folgenutzung stellt die Stilllegung der Anlage dar) vertraglich vereinbart werden, dass der Abbau einer PV-Anlage nach der Stilllegung zu erfolgen hat. Damit kann die im Flächenwidmungsplan verankerte Zielsetzung, dass das Grundstück nach Ablauf der Nutzung als Energieerzeugungsanlage wieder ins Freiland rückgeführt wird, besser unterstützt werden. Vergleichbares wäre auch bei anderen Nutzungen möglich (z. B. bei gewerblichen Nutzungen). Überdies können damit auch Maßnahmen auf Grundlage des Umweltberichtes (z. B. Ausgleichsmaßnahmen) Gegenstand einer zivilrechtlichen Vereinbarung sein.

Anmerkungen

0) § 43 neugefasst durch Nov 2022/45; gem § 68a Abs 13 in Kraft getreten mit 29.6.2022.

1) Grundsätzlich handelt es sich bei im Zusammenhang mit der Erlassung von Verordnungen resultierenden ortsplanerischen Kosten um Planungsaufwand der Gemeinde. Dies erscheint auch insofern konsequent und sachgerecht, als sämtliche Planungsinstrumente der örtlichen Raumordnung Aufgaben und Ziele iSd § 19 zum Gegenstand haben und damit primär auf die Wahrung öffentlicher Interessen abstellen.

2) Die sogenannte fakultative Vertragsraumordnung, mit der der Gesetzgeber die Gemeinden bloß zum Vertragsabschluss ermächtigt, ist verfassungsrechtlich zulässig. Verträge dürfen wohl Grundlage, aber keine zwingende Voraussetzung für die Erlassung oder Änderung von Raumordnungsplänen sein (3 Ob 241/15k Pkt 2; 7 Ob 125/16g Pkt 5.1; 5 Ob 66/17t Pkt 1.2. = EvBl 2018/2 [Jelinek]; VfGH G 77/99, V 29/99 VfSlg 15.625 [zum Salzburger ROG]; Kleewein, Instrumente der Raumordnung - Überblick und Ausblick, bbl 2014, 89 [101] mwN).

Andere Bundesländer gehen doch beträchtlich über die hier vorgesehenen Möglichkeiten hinaus. So kann sich zB in NÖ der Widmungswerber nicht nur zur Finanzierung, sondern auch unmittelbar zur Errichtung der angeführten Infrastruktur verpflichten (Pallitsch/Pallitsch/Kleewein, Niederösterreichisches Baurecht¹⁰ [2017] § 17 ROG Anm 7, Kleewein, Infrastrukturverträge im Bau- und Raumordnungsrecht, bbl 2017, 117 [124]).

Auch in der Literatur ist anerkannt, dass - zumal die Herstellung von Einrichtungen der Daseinsvorsorge wie Straßen, Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen zur nichthoheitlichen Verwaltung gehört - Verträge zur Erreichung oder Verbesserung der Baulandqualität, die den sogenannten „Aufschließungsverträgen“ zugeordnet werden, eine Verpflichtung des Widmungswerbers vorsehen können, selbst die notwendigen Voraussetzungen für die Umwidmung in Bauland zu schaffen, zB auf eigene Kosten Erschließungsstraßen oder Lawinenschutzbauten zu errichten oder errichten zu lassen (Kleewein, bbl 2014, 103 mwH).

Der OGH (E v 26.2.2019, 8 Ob 7/19s) beurteilt solche Regelungen sehr großzügig: „Die demonstrative Aufzählung (im OÖ ROG) und die den Gemeinden verfassungsgesetzlich garantierte umfassende Privatrechtsfähigkeit (Art 116 Abs 2 B-VG) sprechen für die Befugnis von Gemeinden, über die gesetzlich vorgegebenen Inhalte hinaus Verträge abzuschließen (6 Ob 311/01f; Kleewein, bbl 2014, 102). Es steht jedem Grundeigentümer frei, vom Abschluss eines Vertrags, mit dem er sich gegenüber der Gemeinde zur Herstellung von Infrastruktur verpflichtet, Abstand zu nehmen. Nicht verfassungskonform wäre eine Interpretation des § 16 Abs 1 Oö ROG dahingehend, dass dieser auch einen Vertrag ermöglichte, der eine zwingende Verknüpfung zwischen der Errichtung der Infrastruktur mit der - hoheitlichen - Maßnahme der Erlassung des Raumordnungsplans vorsieht.“

Ob und inwieweit sich das auf § 43 übertragen lässt (insb auf Abs 3), ist allerdings offen.

3) Zur Vertragsraumordnung und deren verfassungsrechtliche Grenzen s Anm und Jud bei § 35.

4) Man könnte davon ausgehen, dass die Möglichkeit, Planungskosten und Aufschließungskosten vorzuschreiben, bei jeder angeregten Änderung denkbar ist. Durch die Wortfolge „im Rahmen der Vertragsraumordnung“ wird allerdings der Eindruck erweckt, dass eine Kostenbeteiligung nur dann möglich sein soll, wenn die Gemeinde auch tatsächlich eine Maßnahme nach § 35 setzt, also auch eine Vereinbarung über die Verwendung schließt.

5) Das Gesetz sieht Kostenbeteiligungen nun auch bei Bebauungsplänen vor, nach den Erl insb, wenn diese im Interesse von Grundeigentümern liegen (solche Interessen liegen allerdings selten vor, beschränken doch Bebauungspläne den Bauwerber; somit liegen sie primär im öffentlichen Interesse, denn damit kann die Gemeinde eine Bebauung im Sinne ihrer Interessen steuern). Bebauungspläne werden somit selten von Bauwerbern angeregt, dies ist auch nicht erforderlich: Durch die Bebauungsplanzonierung bzw die in § 40 Abs 4 Z 2-5 festgelegte Verpflichtung zur Erlassung von Bebauungsplänen hat die Gemeinde eine Handlungspflicht; dabei besteht weniger Spielraum im Rahmen zivilrechtlicher Verhandlungen. Zu beachten ist nämlich, dass die Gemeinde die Erlassung von Bebauungsplänen nicht hinauszögern kann, wenn solche Verträge nicht zustande kommen: Nach der Jud zu § 40 Abs 8 (s dort) ist die Gemeinde verpflichtet, Bebauungspläne im Anlassfall zu erlassen; tut sie das nicht, wird der Flächenwidmungsplan (bzw die Zonierung) gesetzwidrig und ist von der Aufhebung bedroht (und eine Bebauung wäre ohne Bebauungsplan zulässig). Dies bedeutet, dass die Gemeinde Verträge betreffend Bebauungspläne vernünftigerweise nur abschließen soll, bevor sie eine Bebauungsplanzonierung erlässt (was aber heißt: vor Erlassung des Flächenwidmungsplans).

6) Wenn die EB ausführen, Planungskosten- und Aufschließungsverträge können ab Rechtskraft dieses Gesetzes auch für bestehendes Bauland ohne Änderung des Flächenwidmungsplanes abgeschlossen werden, so ist dies aus dem Wortlaut des Gesetzes (insb iVm § 35) nicht ableitbar. Nach § 35 können Vereinbarungen nur für „beabsichtigte“ Flächenwidmungen abgeschlossen werden. Auch aus der Wortfolge „für Flächenwidmungsplanänderungen, die diese außerhalb der Revision angeregt haben“ ist eher zu schließen, dass es sich um zukünftige und nicht bereits durchgeführte Änderungen handelt (die Gemeinde würde auch erheblichen Verhandlungsspielraum verlieren).

7) Da die örtliche Raumplanung zu den von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu besorgenden behördlichen Aufgaben zählt (Art 118 Abs 3 Z 9 B-VG), dürfen die Raumplanungskosten nicht ohne gesetzliche Grundlage auf private Grundeigentümer überwälzt werden. Der OGH (2 Ob 511/95 = RdW 1995, 216) hat einen Vertrag, mit dem ein Eigentümer quasi als Gegenleistung für die Baulandwidmung ua die Umwidmungskosten hätte übernehmen sollen, mangels gesetzlicher Grundlage für nichtig erklärt (§ 879 Abs 1 ABGB).

Da der Gemeinderat die im Privatinteresse gelegene Baulandwidmung nicht beschlossen hat, durften die Raumplanungskosten nicht auf den Eigentümer überwälzt werden (Kastner/Kleewein, Missstände bei der Vollziehung des Baurechts. Aktuelle Fälle aus der Volksanwaltschaft 2014/1 — bbl Heft 5, 199).

8) Es handelt sich um ein sog Public-Private-Partnership-Modell, wie es in verschiedenen Raumordnungsgesetzen der Länder bereits vorgesehen ist. Aufschließungsverträge, mit denen sich der Widmungswerber zur Finanzierung der infrastrukturellen Erschließung des künftigen Baulandes verpflichtet, sind ein häufiger Anwendungsfall. Die Tragung von Aufschließungskosten soll sowohl eine gewisse Abgeltung der der öffentlichen Hand aus der Baureifmachung erwachsenen Kosten als auch einen wirtschaftlichen Druck zur baulichen Nutzung gewidmeten Baulands („Baulandmobilisierung“) bewirken. Durch bestimmte Planungsmaßnahmen der Gemeinde kann die Ausnutzbarkeit von Grundflächen erhöht werden (zB Erhöhung der max möglichen Gebäudehöhe) und damit der Wert des Grundstücks steigen; insofern ist eine Beteiligung des Grundeigentümers auch in seinem Interesse. Für die Aufschließungskosten ist allerdings nicht geregelt, wann sie vereinbart werden können.

9) Aus zivilrechtlicher Sicht scheinen die Bestimmungen problematisch. Denn zum Zeitpunkt der FWP-Änderung können weder die Höhe der Planungs- noch der Aufschließungskosten angegeben werden. Eine hinreichende Konkretisierung der vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung ist aber für den Abschluss eines Vertrages erforderlich, damit dieser überhaupt rechtmäßig zustande kommt. Ein Überwälzen der künftig anfallenden Kosten ohne diese Konkretisierung könnte als sittenwidrig angesehen werden.