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Heimaufenthaltsgesetz in der Praxis
Erste Erfahrungen der Bewohnervertreterinnen
Am trat das Heimaufenthaltsgesetz (HeimAufG) in Kraft. 60 Bewohnervertreterinnen (48 Vollzeitstellen) österreichweit sind seit für jene Bewohnerinnen zuständig, die in Einrichtungen des HeimAufG leben und in ihrer persönlichen Freiheit beschränkt werden. Im Folgenden wird - fast ein Jahr nach Inkrafttreten - eine erste Zwischenbilanz gezogen.
1. Wer sind die Bewohnervertreterinnen?
Die (überwiegend weiblichen) Bewohnervertreterinnen sind von der Grundausbildung her Sozialarbeiterinnen, diplomierte Gesundheits- und Krankenpflegerinnen, Psychologinnen, Sonder- und Heilpädagoginnen, Behindertenbetreuerinnen, Soziologinnen und Juristinnen und verfügen über facheinschlägige Berufserfahrung. Um die unterschiedlichen Zugangsweisen und Erfahrungen aus den diversen Ausbildungen und Vorberufen bestmöglich nutzen zu können, arbeiten sie in multiprofessionellen Teams.
Die Bewohnervertreterinnen sind im Auftrag des Bundesministeriums für Justiz tätig. Sie sind Mitarbeiterinnen der „Vereine für Sachwalterschaft und Bewohnervertretung“ und werden vom jeweils regional zuständigen Verein gestellt. Im Großteil Österreichs ist dies der „Verein für Sachwalterschaft, Patientenanwaltschaft und Bewohnervertretung“, in weiten Teilen Niederösterreichs der „Niederösterreichische Landesverein für Sachwalterschaft und Bewohnervertretung“, in Vorarlberg das „Institut für Soziale Dienste“ und in den südlichen Bezirken Salzburgs das „Salzburger Hilfswerk - Verein für Sachwalterschaft“. All diese Vereine kooperieren bezüglich des Ausbildungscurriculums und des Arbeitskonzepts der Bewohnervertreterinnen sowie des Meldeverfahrens für Freiheitsbeschränkungen.
In der Vorbereitungsphase, beginnend im Frühjahr 2005, hielten die Bewohnervertreterinnen zahlreiche Seminare und Informationsveranstaltungen für das Pflege- und Betreuungspersonal sowie die Fachöffentlichkeit.
2. Mehr als 1.650 Einrichtungen werden betreut
Eine zentrale Vorbereitungsaufgabe der Bewohnervertretung war die rechtzeitige Namhaftmachung der Bewohnervertreterinnen für die mehr als 1.650 Einrichtungen. Anders als die Regelungen im Sachwalter- und Unterbringungsrecht sieht das HeimAufG ex lege eine „Vereinsbestellung“ vor. Das HeimAufG legt fest, dass der Akt der Namhaftmachung der konkret zuständigen Bewohnervertreterin durch die Vereine für Bewohnervertretung zu erfolgen hat und nicht durch die Gerichte. Die Vereine müssen die Bewohnervertreterinnen einerseits gegenüber dem Gericht und andererseits gegenüber dem Einrichtungsträger namhaft machen. Darüber hinaus informieren die Bewohnervertretungsvereine auch die jeweilige Einrichtung, welche Bewohnervertreterin für diese Einrichtung zuständig ist. Um bei einer Bewohnervertreterin alle Namhaftmachungen durchzuführen, können das im Einzelfall bis zu 200 Schreiben sein.
Aufgrund der hohen Anzahl der Einrichtungen, der unterschiedlichen Zahl der Bewohnerinnen pro Einrichtung, der unterschiedlichen Einrichtungstypen und der unterschiedlichen Entfernungen zu den Einrichtungen verzeichnen die Vereine zur Erreichnung einer ausgewogenen Verteilung der Bewohnervertreterstellen hier einen beträchtlichen und komplexen Koordinationsaufwand.
3. Erschreckende Zahlen
In den ersten Monaten ihrer Tätigkeit haben die Bewohnervertreterinnen mit den Einrichtungen Kontakt aufgenommen und Meldungen von Freiheitsbeschränkungen überprüft. Wie erwartet, kamen im Juli 2005 - dem ersten Monat des HeimAufG - die meisten Meldungen: Mehr als 16.000 Freiheitsbeschränkungen und Freiheitseinschränkungen österreichweit wurden gemeldet. Inzwischen scheint sich die Zahl der Meldungen neuer Freiheitsbeschränkungen und Freiheitseinschränkungen auf ca. 2.400 pro Monat einzupendeln. Es ist durchaus denkbar, dass diese Zahl steigt. Bis gab es knapp 32.000 Meldungen. Das sind deutlich mehr, als die Begleitforschung erwartet hatte.
S. 23Wie bekannt, kann eine Meldung mehrere Freiheitsbeschränkungsmaßnahmen beinhalten. Daher muss man davon ausgehen, dass die Zahl der tatsächlich vorgenommenen Freiheitsbeschränkungen noch höher ist.
4. Sensibilität steigt
Im 2. Halbjahr 2005 lag der Schwerpunkt der Tätigkeit der Bewohnervertreterinnen im Kennenlernen der Einrichtung und des Umgangs des Personals mit freiheitsbeschränkenden Maßnahmen. So wurde versucht, das Bewusstsein für Freiheitsbeschränkungen zu schärfen und die Mitarbeiterinnen der Einrichtungen zu ermutigen, sorgsam mit den Freiheitsrechten der Bewohnerinnen umzugehen und kreative Alternativen zu Freiheitsbeschränkungen zu entwickeln. Jedes Alten- und Pflegeheim sowie die größeren Behinderteneinrichtungen wurden von der zuständigen Bewohnervertreterin aufgesucht; diese hat sich vorgestellt und Auskunft über die neuen gesetzlichen Vorschriften gegeben sowie in kooperativen Gesprächen mit den Einrichtungs- und Pflegedienstleitungen Vorgehensweisen entwickelt, die einen bestmöglichen Schutz der Freiheitsrechte der betroffenen Bewohnerinnen sicherstellen sollen.
Damit konnten im ersten Schritt bislang unhinterfragte Pflege- und Betreuungsmaßnahmen nun als Freiheitsbeschränkungen qualifiziert werden. Jene Einrichtungen, die sich vermehrt mit dem HeimAufG auseinandergesetzt haben, sind wesentlich aufgeschlossener, auch Alternativen zu Freiheitsbeschränkungen zu erproben.
5. Zurückhaltung bei gerichtlichen Überprüfungen?
Die vom Gesetzgeber intendierte Entwicklung, dass die Bewohnervertreterinnen zunächst im kooperativen Wege mit den Mitarbeiterinnen der Pflege- und Betreuungseinrichtungen in Kontakt treten, damit Lösungen und Alternativen zu freiheitsbeschränkenden Maßnahmen forciert werden, hat sich bislang bewährt.
Die Bewohnervertreterinnen fahren in die Einrichtung, besuchen die Bewohnerin, führen mit ihr Gespräche, ebenso mit dem Pflege- und Betreuungspersonal, allenfalls mit der anordnungsbefugten Person und nehmen Einsicht in die Pflegedokumentation bzw Krankengeschichte.
Die Bewohnervertreterinnen sind sich hier ihrer Filterwirkung für die Gerichte bewusst und stellten sehr zurückhaltend Anträge auf gerichtliche Überprüfung. In vielen Fällen wurden Vereinbarungen getroffen, die es dem Einrichtungspersonal ermöglichten, innerhalb bestimmter Fristen Alternativen zu Freiheitsbeschränkungen auszuprobieren und Beschränkungen dann aufzuheben, wenn diese gelinderen Maßnahmen Erfolge zeitigten. Dies führt dazu, dass sich die Überprüfung durch eine Bewohnervertreterin durchaus über einen längeren Zeitraum bzw mehrere Folgebesuche erstrecken kann. Das Instrument der gerichtlichen Überprüfung wurde bislang erst eingesetzt, wenn alle Vorgespräche und Verhandlungen scheiterten bzw wenn aus Gründen der Rechtssicherheit - ua auch im Einvernehmen mit der Einrichtung - Anträge zu wesentlichen Rechtsfragen des HeimAufG gestellt wurden.
Insgesamt gibt es mehr als 1.650 Einrichtungen, die unter den Anwendungsbereich des HeimAufG fallen. Bei den Einrichtungen handelt es sich um Alten- und Pflegeheime, Einrichtungen der Behindertenhilfe und ähnliche Einrichtungen, in denen mehr als drei psychisch kranke oder geistig behinderte Menschen ständig gepflegt oder betreut werden können. Weiters gilt das HeimAufG in Krankenanstalten für jene Personen, die psychisch krank oder geistig behindert sind, ständigen Pflege- und Betreuungsbedarf haben und dort deswegen in ihrer persönlichen Freiheit beschränkt werden. Fast 140.000 Personen werden in diesen Einrichtungen gepflegt und betreut.
Zukünftig werden aber wohl in zunehmendem Maß Gerichtsverfahren zur Klärung von Situationen beitragen, in denen fraglich ist, ob eine Freiheitsbeschränkung auch zulässig ist.
6. Fälle vor Gericht
Jene Fälle, mit denen die Gerichte bis dato befasst wurden, hatten vorrangig besonders massive, in Dauer und Intensität unverhältnismäßige sowie körpernahe Beschränkungen, zB Bauchgurt- und Mehrfachfixierungen, medikamentöse Beschränkungen, versperrte Türen oder den Einsatz von Netzbetten (Maschenbett), zum Inhalt.
Besonders erschüttert uns immer wieder, dass die Sicherheitsvorschriften der Hilfsmittelbedarfsfirmen, die solche Fixierungssysteme produzieren und vertreiben, von den Einrichtungen nicht berücksichtigt werden. Diese Sicherheitshinweise sollen va Strangulationen bei Beschränkungen mit Gurtensystemen verhindern. Auch die Überprüfung der fachgerechten Anwendung unterliegt der gerichtlichen Prüfungskompetenz. So wurde eine Beschränkung auch deswegen als unzulässig qualifiziert, weil sie nicht fachgerecht vorgenommen worden war.
S. 247. Fallweise komplexe Verfahren
Die Erfahrungen der Bewohnervertreterinnen mit gerichtlichen Überprüfungsverfahren sind zT sehr unterschiedlich. Auffallend ist, dass etwa, im Gegensatz zu den Verfahren nach dem UbG, die Verhandlungsdauer oftmals sehr lange ist. Als ein Minimum konnte bisher der Zeitraum von ca einer Stunde festgestellt werden, wobei auch eine Dauer von bis zu drei Stunden für eine mündliche Verhandlung keine Seltenheit war. Daran lässt sich die Komplexität der Erfassung aller entscheidungswesentlichen Umstände erkennen. Mit ein Grund dafür ist die mitunter große Anzahl der am Verfahren Beteiligten. Neben Bewohnerin, Einrichtungsleiterin, anordnungsbefugter Person, Auskunftsperson (wie insb Pflegedienst- oder Stationsleitung) erweitert sich der Kreis der zu ladenden Personen auch regelmäßig durch die vielen im HeimAufG vorgesehenen Vertreterinnen der Bewohnerin. In den meisten Fällen waren daher auch neben der ex lege zuständigen Bewohnervertreterin auch die Vertrauensperson nach dem Heimvertragsgesetz (§ 27e Abs 1 KSchG) sowie die Sachwalterin anwesend. Vertrauensperson und Sachwalter sind oft Angehörige. Dies führt immer wieder dazu, dass die Gerichtsverhandlungen „sehr emotional werden“, da Angehörige zumeist vehement Sicherheit und Schutz der Bewohnerinnen fordern, wohingegen Richterinnen und Bewohnervertreterinnen auf die sehr strengen Zulässigkeitsvoraussetzungen der §§ 4 ff Heim-AufG Bedacht nehmen müssen, wonach Freiheitsbeschränkungen ua nur bei Vorliegen einer ernstlichen und erheblichen Gefährdung erlaubt sind.
Schwierigkeiten bestehen dort, wo die geltende Gesetzeslage von der Einrichtung nicht anerkannt wird und sie daher keine Meldungen von tatsächlich durchgeführten Beschränkungen vornimmt. Da kann es durchaus dazu kommen, dass die Bewohnervertreterinnen über Anträge bei Gericht alle Möglichkeiten nutzen, um die Beschränkungen im Einzelfall und die strukturellen Mängel aufzuzeigen. Damit soll die Einrichtung dazu bewegt werden, Veränderungen vorzunehmen.
Ein strukturelles Problem im Bereich der Pflege kann zB so aussehen: Eine Einrichtung mit mehr als 30 - zum Teil in hohem Maße pflege- und betreuungsbedürftigen - Bewohnerinnen hat weniger als fünf Betreuungspersonen, die eine Rund-um-die-Uhr-Betreuung für alle sicher stellen müssen.
8. Spezielles Sachverständigenwissen gefordert
Hinzu kommt, dass insb bei mehreren zu überprüfenden Freiheitsbeschränkungen einer Bewohnerin auch mehrere Sachverständige notwendig sind. Neben medizinischen Fragestellungen musste bislang in solchen nahezu immer auch das Gutachten einer Sachverständigen aus der Gesundheits- und Krankenpflege eingeholt werden, und zwar insb zur Frage, ob die Gefahr nicht durch schonendere Betreuungs- oder Pflegemaßnahmen abgewendet werden kann. Hiezu kann festgehalten werden, dass die in den Verfahren erstatteten Gutachten in ihrer Qualität oftmals gravierende Unterschiede aufweisen, wobei die Gutachten der Pflegesachverständigen von den ärztlichen Gutachten zumeist doch recht deutlich sowohl in der Qualität als auch im Ergebnis abweichen. Generell lässt sich sagen, dass sich die Pflegesachverständigen viel mehr Zeit für die Befunderhebung nehmen und sich ihre Gutachten als wesentlich ausführlicher und fundierter darstellen.
Die spezielle Situation in Behinderteneinrichtungen erfordert die fachliche Kompetenz von Sachverständigen aus dem Bereich der Sonder- und Heilpädagogik. Insgesamt sind die Richterinnen also gefordert, ihren Gutachterpool zu erweitern.
9. Erste Rekursverfahren
In einigen Bundesländern kam es bereits zu Rekursverfahren. Diese waren sehr unterschiedlich gestaltet. In einzelnen Fällen gab es auch Rekursverhandlungen. Zwei haben vor Ort - in Pflegeheimen - stattgefunden. Der Senat hat in diesen Fällen das Beweisverfahren ergänzt bzw neu durchgeführt. Grund dafür war in einem Fall ua, dass in erster Instanz nur eine ärztliche Sachverständige bestellt worden war, während für die Rekursverhandlung eine Pflegesachverständige beigezogen wurde.
In einem Fall wurde dem Rekurs der Bewohnervertreterin Folge gegeben und die Freiheitsbeschränkungen „Seitenteile am Bett, Bauchgurt im Bett, Gurt am Rollstuhl, Sessel und Leibstuhl sowie medikamentöse Sedierung“ wegen des Vorhandenseins gelinderer Maßnahmen für unzulässig erklärt.
10. Behinderteneinrichtungen
Ein besonderes Anliegen der Bewohnervertreterinnen ist es, ausreichende Klarheit beim Anwendungsbereich in Behinderteneinrichtungen zu erzielen. Behinderteneinrichtungen, die eine Rund-um-die-Uhr-Betreuung anbieten, fallen unstrittig unter den Anwendungsbereich des HeimAufG. Erfreulicherweise wird diese Rund-um-die-Uhr-Betreuung gerade im Behindertenbereich nur selten in einem Gebäude (Heim) geboten. In vielen Fällen erfolgt sie - entsprechend dem modernen Normalisierungsprinzip - an verschiedenen Orten: Die betroffene Person lebt beispielsweise S. 25in einer intensiv betreuten Wohngruppe und fährt tagsüber in die Tagesbetreuungseinrichtung desselben oder eines anderen Einrichtungsträgers der Behindertenhilfe. Damit ist diese Person rund-um-die-Uhr professionell betreut und daher müsste - den Intentionen des Gesetzgebers entsprechend - auch das HeimAufG in der Tagesbetreuung, die eher zufällig nicht am gleichen Ort wie der Wohnbereich ist, zur Anwendung kommen.
11. Ärztehonorierung noch immer ungeklärt
Eine der größten Schwierigkeiten bereitet in der Praxis die ärztliche Anordnungsbefugnis von freiheitsbeschränkenden Maßnahmen. Bis April 2006 erfolgte keine Klärung hinsichtlich der Honorarforderungen der Ärzte. Dies führt dazu, dass die Einrichtungen sich zwar darum bemühen, Ärzte zwecks Anordnung einer Freiheitsbeschränkung zu erreichen, manche Ärzte aber unter Hinweis auf die offene Honorierungsfrage die Anordnung freiheitsbeschränkender Maßnahmen ablehnen. So erfolgten beispielsweise in den ersten drei Monaten des HeimAufG mehr als 10% der Freiheitsbeschränkungen ohne ärztliche Anordnung (wie aus den eingelangten Meldungen dokumentiert ist).
Eine Einigung zwischen Gesundheitsministerium, Justizministerium, Ärztekammer und Einrichtungsträgern steht noch aus.
12. Schutz der Persönlichkeitsrechte
Besonders wichtig ist es uns, darauf hinweisen, dass Freiheitsbeschränkungen nur dann zulässig sind, wenn alle materiellen und formellen Voraussetzungen des HeimAufG vorliegen. Insb organisatorische Gründe oder gar Defizite (zB Personalmangel, bauliche Mängel oder ungeeignete Räumlichkeiten) können eine Freiheitsbeschränkung unter keinen Umständen legitimieren. Eine Freiheitsbeschränkung kann nur zulässig sein, wenn neben den anderen Voraussetzungen in der konkreten Situation eine schwere Gesundheits- oder Lebensgefährdung im Zusammenhang mit einer psychischen Krankheit oder geistigen Behinderung besteht.