Art 25 Verpflichtung zur Zusammenarbeit

Übersicht der Kommentierung

I. Einleitung

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Art 25 enthält eine umfassende Zusammenarbeitsverpflichtung (bzw Amtshilfeverpflichtung) für die Aufsichtszwecke der MAR, welche den Informationsaustausch und sonstige Formen der Zusammenarbeit (Vorortprüfungen, Untersuchungen, Befragungen, Einzug finanzieller Sanktionen) beinhaltet. V der Zusammenarbeitspflicht sind die zuständigen Aufsichtsbehörden und bestimmte Unionsbehörden (ESMA, ACER, Komm) sowie weitere bezeichnete nat Behörden und Stellen umfasst. Korrespondierend dazu sind eng umgrenzte Ausnahmen, unter denen Aufsichtsbehörden eine Zusammenarbeit verweigern dürfen, normiert. Eine entspr – aber in einigen Punkten noch nicht so weitgehende – Zusammenarbeitsverpflichtung war in Art 16 MM-RL 2003 enthalten.

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Dementspr ist eine verpflichtende Zusammenarbeit

• zw zuständigen Aufsichtsbehörden untereinander (Abs 1, 2, 4, 6)

• zw den zuständigen Aufsichtsbehörden und ESMA (Abs 1 UAbs 3), ACER (samt nationalen Energieregulierungsbehörden) (Abs 3), der Komm (Abs 1 UAbs 2), den Regulatoren v Spotmärkten (Abs 8), und mit iR des Emissionszertifikathandels zuständigen Behörden und Stellen (Abs 8 UA 2) sowie

• zw ESMA und ACER (samt den nat Energieregulierungsbehörden) (Abs 3) vorgesehen.

Die Zusammenarbeit kann auch Aufsichtsbehörden und Regulatoren v Spotmärkten in Drittstaaten umfassen.

II. Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden

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Art 25 sieht zunächst eine Pflicht zur Zusammenarbeit unter den zuständigen Aufsichtsbehörden und zw den zuständigen Aufsichtsbehörden und der ESMA vor, wobei sich die Zusammenarbeitsverpflichtung auf alle Aufsichtszwecke der MAR iwS erstreckt. Dies umfasst nicht nur einen umfassenden Informationsaustausch gem Abs 1 (der die Übermittlung aller für die Aufsichtszwecke der MAR erforderlichen Informationen beinhält), sondern auch Amtshilfe, die gem Abs 6 Vorortprüfungen, Untersuchungen, Befragungen sowie die Einziehung v Zwangsgeldern umfassen kann.

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IR der Zusammenarbeit haben sich die Aufsichtsbehörden der vorgesehenen Formblätter (welche für den Informationsaustausch die Anfrage, die Bestätigung des Eingang der Anfrage sowie die Beantwortung der Anfrage standardisieren) zu bedienen.

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Die Zusammenarbeit darf nur unter den in Abs 2 genannten Ablehnungsgründen v der ersuchten Behörde verweigert werden. Abs 2 sieht abschließend vier Gründe vor, die eine Verweigerung rechtfertigen, wenn

• die Weitergabe v Informationen, die die Sicherheit des ersuchten MS beeinträchtigen könnte, insb die Bekämpfung v Terrorismus und anderen schwerwiegenden Straftaten;

• ein Stattgeben dazu geeignet wäre, die eigenen Untersuchungen, Durchsetzungsmaßnahmen oder strafrechtl Ermittlungen des ersuchten MS zu beeinträchtigen;

• aufgrund ders Tat und gegen dies Personen bereits ein Verf vor einem Gericht des ersuchten MS anhängig ist; oder

• gegen diese Personen aufgrund ders Tat bereits ein rechtskräftiges Urteil in dem ersuchten MS ergangen ist.

Eine solche Verweigerung muss der ersuchenden Behörde innerhalb angemessener Zeit anhand der vorgesehenen Formblätter, samt der entspr Begründung, angezeigt werden. Wird die Amtshilfe zu Unrecht verweigert (insb, wenn kein in Abs 2 normierter Verweigerungsgrund vorliegt), so kann die ersuchende Behörde sich an die ESMA wenden (dazu Rz 16).

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Die ersuchte Aufsichtsbehörde hat gem Abs 4 Informationen unverzüglich zu übermitteln. Hinsichtl des Zeitausmaßes der Unverzüglichkeit gibt die MAR keine Aufschlüsse, weswegen entspr dem einschlägigen Schrifttum regelmäßig eine Beantwortung ohne schuldhafte Verzögerung als Regelmaßstab heranzuziehen sein wird.

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Abs 6 enthält Bestimmungen für die Durchführung v Amtshilfeersuchen (Ersuchen um Vorortprüfung, um Untersuchung, Personenbefragung). Hierbei werden der ersuchten Behörde hinsichtl der Vorgehensweise folgende Wahlmöglichkeiten eingeräumt:

• sie kann die Vorortprüfung oder Untersuchung selbst vornehmen;

• sie kann die ersuchende Behörde an ihrer Vorortprüfung/Untersuchung teilnehmen lassen;

• sie kann der ersuchenden Behörde erlauben, die Durchführung der Vorortprüfung/Untersuchung selbst durchzuführen;

• sie kann Experten beauftragen, die Vorortprüfung/Untersuchung vorzunehmen;

• und letztl kann sie bestimmte Aufgaben, die mit der Wahrnehmung der Aufsichtstätigkeiten zusammenhängen, mit der ersuchenden Behörde teilen.

Gem Art 8 DVO 2018/292 sollen sich dazu die ersuchende und die ersuchte Behörde abstimmen und anhand der in der DVO aufgelisteten weiteren Kriterien festlegen, welche der oben angegebenen Vorgehensweisen die zielführendste ist.

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Eine Zusammenarbeit kann gem Abs 6 letzter S auch die Einziehung finanzieller Leistungen beinhalten. Während die ErwGr hierzu schweigen, sieht DVO 2018/292 hierfür vor, dass sich die ersuchende und die ersuchte Behörde hinsichtl der am besten geeigneten Vorgehensweise abstimmen. Dabei sind die Maßnahmen, die die ersuchende Behörde in ihrem Hoheitsgebiet bereits ergriffen hat, sowie die RVorschriften, die im Hoheitsgebiet der ersuchten Behörde für die Einziehung v Sanktionen anwendbar sind, zu beachten. Die ersuchte Behörde hat im Einklang mit den einschlägigen nat RVorschriften vorzugehen. Kann die erbetene Amtshilfe nicht erbracht werden, so kann die ersuchende Behörde an eine andere Behörde verwiesen werden.

III. Zusammenarbeit mit ESMA

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Abs 1 und 4 sehen neben Art 24 eine Zusammenarbeit der zuständigen Aufsichtsbehörden (Informationsübermittlung) mit ESMA vor. Hierbei sind dies Bedingungen wie für die Zusammenarbeit zw den Aufsichtsbehörden iR des Informationsaustausches sowie hinsichtl der Verweigerung einer Beauskunftung (Rz 5 f) sinngem anwendbar. Abs 1 UAbs 3 ist redundant, zumal die Informationszusammenarbeit bereits in Art 24 eigens geregelt ist.

IV. Zusammenarbeit mit ACER

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VO (EU) 1227/2011 (REMIT), welche die Integrität und Transparenz des Marktes in Energiegroßhandelsprodukten regelt, enthält in Art 3 bis 5 ein Marktmissbrauchsverbot iR des Handels mit Energiezertifikaten, das v ACER (Agentur für die Zusammenarbeit der Energieaufsichtsbehörden) und den nat Energieregulatoren gem Art 7 REMIT überwacht wird. Art 10 REMIT sieht eine Zusammenarbeit v ACER ua mit ESMA und den zuständigen Aufsichtsbehörden vor.

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Gem Abs 3 sollen die zuständigen Aufsichtsbehörden und ESMA mit ACER hinsichtl der Überwachung des Marktmissbrauchsverbots zusammenarbeiten. Die Zusammenarbeit umfasst neben dem Informationsaustausch auch spezifische sonstige Agenden. Die v ESMA veröffentlichten Durchführungsstandards sehen dazu in Art 9 zunächst einen Informationsaustausch zw ESMA, den zuständigen Aufsichtsbehörden und ACER vor, wobei sich gem Art 16 REMIT die zuständigen Aufsichtsbehörden, die nat Energieregulatoren, ACER und ESMA gegenseitig über Verstöße gegen die Marktmanipulationsverbote nach MAR und REMIT unterrichten. Weiters ist eine (mögl) Beteiligung der zuständigen Aufsichtsbehörden in einer cross-border-investigatory group gem Art 16 Abs 4c REMIT vorgesehen. Eine solche Untersuchungsgruppe prüft, ob gegen die REMIT verstoßen wurde und in welchem MS dieser Verstoß begangen wurde. Daneben ist in Art 9 Abs 4 der Durchführungsstandards auch eine regelmäßige Aussprache zw ACER und ESMA vorgesehen.

V. Zusammenarbeit mit der Kommission

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Abs 1 UAbs 2 sieht auch eine Zusammenarbeit mit der Komm vor, wobei sich diese explizit nur auf den Informationsaustausch erstreckt. Hierbei sind die zuständigen Aufsichtsbehörden verpflichtet, mit der Komm Informationen über Waren, bei denen es sich um landwirtschaftl Produkte nach Anh I AEUV handelt, zu übermitteln. Entspr Abs 4 haben die zuständigen Aufsichtsbehörden diese Informationen unverzügl zu übermitteln; zudem können die zuständigen Aufsichtsbehörden gem Abs 2 aus den dort geregelten Gründen die Übermittlung verweigern.

VI. Zusammenarbeit betreffend Spotmärkte und Emissionszertifikathandel

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Abs 8 sieht eine Zusammenarbeit durch Informationsaustausch zw zuständigen Aufsichtsbehörden und den Regulierungsbehörden über Spotmärkte vor und daneben auch mit weiteren in Abs 8a und 8b aufgezählten Einrichtungen iR v Versteigerungen v Emissionszertifikaten. Diese Zusammenarbeit soll beim Verdacht eines Verstoßes gegen die MAR nicht nur mit zuständigen Behörden, sondern auch mit Drittlandsbehörden erfolgen, wodurch ua auch entspr Sanktionen ermöglicht werden sollen.

Entspr dem Wortlaut des Abs 8 letzter UAbs kann ein Informationsaustausch mit Drittlandsbehörden und ‑einrichtungen auch ohne Abschluss eines MoU (Kooperationsvereinbarung) erfolgen, jedoch legt Abs 8 fest, dass zuständigen Behörden – soweit möglich entspr MoU abschließen sollen. ESMA soll die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden und der Drittlandsbehörden bzw Drittlandseinrichtungen koordinieren und unterstützen.

VII. Informationserlangung v Justizbehörden

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Abs 1 UAbs 4 sieht vor, dass die MS, in denen gem Art 30 strafrechtliche Sanktionen für Verstöße gegen die MAR eingeführt wurden, dafür Sorge tragen sollen, dass die zuständigen Aufsichtsbehörden auch mit den Justizbehörden entspr kooperieren können. Die jeweils zuständigen Aufsichtsbehörden sollen im Stande sein, v den zuständigen Strafverfolgungsbehörden entspr und notwendige Informationen über eingeleitete Strafverfolgungshandlungen und Strafverf erlangen und diese Informationen mit den zuständigen Aufsichtsbehörden in den MS und mit ESMA austauschen können, damit diese ihren Verpflichtungen aus der MAR nachkommen können.

VIII. Benachrichtigungen bei MAR-Verstößen

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Abs 5 S 1 sieht eine besondere Art v Benachrichtigung und Zusammenarbeitsverpflichtung zw zuständigen Aufsichtsbehörden, ESMA und ACER vor. Wenn eine zuständige Aufsichtsbehörde davon überzeugt ist bzw dieser entspr Informationen dahingehend vorliegen, dass in einem anderen MS gegen die MAR verstoßen wird oder wurde, so soll sie die jeweilige Schwesterbehörde, ESMA und ACER (soweit jeweils relevant und erforderlich) davon in Kenntnis setzen und alle dazu verfügbaren Informationen übermitteln. Die v ESMA verabschiedeten Durchführungsstandards sehen dafür entsprechende Formblätter vor.

Abs 5 S 2 und 3 sehen –im Anschluss an die Regelung der Benachrichtigung – Regelungen zur Zusammenarbeit der zuständigen Aufsichtsbehörden iR v grenzüberschreitenden Verfahren zur Verfolgung v Marktmissbrauchsfällen (und zur Verhängung v verwaltungsrechtl Maßnahmen und Sanktionen) vor. IR der durchzuführenden Verf sollen sich die jeweils betroffenen zuständigen Aufsichtsbehörden über die erforderlichen Schritte (wohl auch über den Fortgang der jeweiligen Verf) gegenseitig informieren, diese koordinieren und einander Amtshilfe leisten. Damit wird auch auf die Zusammenarbeitsverpflichtung in Abs 1 und 4 (Informationsaustauschpflicht) und Abs 6 (Vorortprüfungen) verwiesen. Der Zweck dieser Koordination besteht darin, dass bei Verf in grenzüberschreitenden Fällen, die auf die Verhängung v verwaltungsrechtl Sanktionen und Maßnahmen gerichtet sind, etwaige Doppelarbeit, die bei den zuständigen Behörden bei nicht koordinierten Untersuchungen entstehen könnte, und Überschneidungen v verwaltungsrechtl Sanktionen und anderen verwaltungsrechtl Maßnahmen möglichst vermieden werden sollen.

IX. Schlichtungsverfahren

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ESMA kann v einer anfragenden Aufsichtsbehörde angerufen werden, wenn deren Ersuchen um Informationsübermittlung oder Amtshilfe nicht rechtzeitig beantwortet bzw zurückgewiesen wurde. Aufgrund eines solchen Ansuchens kann ESMA ein Schlichtungsverfahren gem Art 19 ESMA-VO einleiten. Während Abs 7 nur auf Amtshilfe- und Informationsersuchen gem Abs 1, 3, 4 und 5 verweist, ist aus dem Regelungszusammenhang zu folgern, dass auch Amtshilfeersuchen gem Abs 6 erfasst sein müssen. Dies insb deswegen, da Abs 1 neben Informationsersuchen (näher geregelt in Abs 3, 4 und 5) auch Amtshilfeersuchen (näher geregelt in Abs 6) explizit erwähnt, weswegen in der Nichterwähnung v Abs 6 in der Aufzählung in Abs 7 ein Redaktionsversehen liegen dürfte. Hingegen können sich andere Behörden wie Komm und ACER nicht an ESMA wenden, da Art 19 ESMA-VO nur eine Antragsberechtigung für Aufsichtsbehörden vorsieht.

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IR des Schlichtungsverf gem Art 19 ESMA-VO kann ESMA Fristen zur Schlichtung der Meinungsverschiedenheiten zw den betroffenen zuständigen Aufsichtsbehörden setzen, die sich ua auch nach der Dringlichkeit und der Komplexität der Angelegenheit richten (Schlichtungsphase). Kommt es zu keiner Einigung der betroffenen Behörden, kann ESMA einen Beschluss mit verbindlicher Wirkung fassen, mit dem die zuständigen Behörden verpflichtet werden, bestimmte Maßnahmen zu treffen oder zu unterlassen, um die Einhaltung des UnionsR (und hier der MAR) zu gewährleisten.

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Unabhängig v der Durchführung eines Schlichtungsverf kann ESMA parallel auch ein Verf gem Art 17 ESMA-VO zur Feststellung einer Nichtanwendung oder Verletzung v EU-Recht durchführen. Hierbei wird nach einer Prüfungsphase v ESMA eine Empfehlung an die zuständige Aufsichtsbehörde erlassen, mit der die Maßnahmen festgelegt werden, wodurch dem EU-Recht wieder entsprochen wird. Wenn die betr Aufsichtsbehörde nicht innerhalb eines Monats dieser Empfehlung nachkommt, so hat ESMA die Kommission zu unterrichten, die dann eine entspr formale Stellungnahme erlässt. Im Fall der weitergehenden Nichtbefolgung durch die betroffene Aufsichtsbehörde kann ESMA verbindliche Beschlüsse fassen, mit denen einzelne Aufsichtssubjekte zu bestimmten Handlungen oder Unterlassungen verpflichtet werden, um das UnionsR entsprechend der Kommissionsempfehlung durchzusetzen.

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Neben der Abhilfe gem Abs 7 iVm Art 17 und 19 ESMA-VO kann auch ein Vertragsverletzungsverfahren gem Art 258 AEUV durch die Komm eingeleitet werden.

X. Kooperationsvereinbarungen (MoU)

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In Abs 8 letzter UAbs wird zudem geregelt, dass „nach Möglichkeit“ Kooperationsvereinbarungen (MoUs) mit Drittstaatsbehörden, die für betr Spotmärkte zuständig sind, abgeschlossen werden können. Sowohl Wortlaut als auch systematischer Zusammenhang sprechen dafür, dass der Abschluss v MoUs nicht Vorauss einer Zusammenarbeit mit Drittstaatsbehörden ist, zumal dem Wortlaut des Abs 8 S 1 zufolge ein Informationsaustausch mit Drittlandsbehörden offensichtl ohne Abschluss eines MoU erfolgen kann und gem Abs 8 letzter UAbs ESMA zudem verpflichtet ist, die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden und der Drittstaatsbehörden schlechthin zu fördern.

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Der Abschluss v MoU soll unter den Bedingungen des Art 26 erfolgen: Vorauss für den Abschluss eines MoU ist ein äquivalentes Berufsgeheimnisregime im Kooperationsstaat (vgl dazu Art 26 und 27).

XI. Durchführungsermächtigungen

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Abs 9 ermächtigt ESMA, entspr Durchführungsstandards samt Formblättern für den Informationsaustausch für die in Art 25 genannten Kooperationsformen zu erstellen sowie die Komm, diese als Durchführungsverordnung zu erlassen. ESMA hat in einem ersten Endreport im Mai 2017 die Durchführungsstandards hinsichtl der Zusammenarbeitsverpflichtung der zuständigen Aufsichtsbehörden untereinander veröffentlicht und der Komm zur Genehmigung vorgelegt. Die Komm hat im Februar 2018 die entsprechende DVO 292/2018 erlassen. Durchführungsstandards für die anderen in Art 25 bezeichneten Kooperationsformen hat die ESMA im Februar 2018 in einem zweiten Report veröffentlicht und der Komm zur Beschlussfassung vorgelegt.