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Strafrechtliche Herausforderungen für die Versicherungswirtschaft durch die Russland-Sanktionen
Dieser Beitrag thematisiert die wesentlichen Gefahren und Aufgaben, die sich für die Versicherungswirtschaft durch die restriktiven Maßnahmen gegen Russland und deren strafrechtliche Absicherung sowie durch die aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen ergeben.
1. Rechtsgrundlage und Absicherung der restriktiven Maßnahmen gegen Russland
Die Sanktionen gegen Russland - in den unionsrechtlichen Rechtsakten als „restriktive Maßnahmen“ bezeichnet - beruhen im Wesentlichen auf drei Verordnungen der EU, von denen zwei einen Zusammenhang mit der Ukraine aufweisen: Die bereits bei der russischen Annexion der Krim 2014 geschaffenen und seit dem Ausbruch des Ukraine-Kriegs im Jahr 2022 kontinuierlich ausgeweiteten Verordnungen 833/2014 und 269/2014. 2024 wurde anlässlich des Todes des Kreml-Kritikers Nawalny mit der Verordnung 2024/1485 ein ähnlicher (und mittlerweile ebenfalls bereits novellierter) Rechtsakt erlassen, der die Unterdrückung der politischen Opposition in Russland bekämpfen soll.
Zusammengefasst cum grano salis enthält die Verordnung 833/2014 Wirtschaftssanktionen (ua Import- und Exportbeschränkungen, Verbote verschiedener Dienstleistungen oder etwa Verkehrseinschränkungen für Schiffe und Flugzeuge), während die Verordnung 269/2014 das Vermögen bestimmter natürlicher und juristischer Personen für eingefroren erklärt, die im umfangreichen Anhang der Verordnung genannt werden. Die Verordnung 2024/1485 enthält beides, sowohl Wirtschaftssanktionen als auch die Vermögenseinfrierung für einen (anderen) Personenkreis.
Auch wenn diese drei Unionsrechtsakte somit eine Vielzahl von Verboten enthalten, ist ihnen dennoch keine Strafbestimmung zur Absicherung der Einhaltung dieser Verbote zu entnehmen. Es ist vielmehr an den Mitgliedstaaten, die Effektivität der restriktiven Maßnahmen durch innerstaatliche Strafnormen sicherzustellen, wobei es auch insoweit mittlerweile eine unionsrechtliche Vorgabe in Form der Richtlinie 2024/1226 gibt, deren Umsetzungsfrist bereits verstrichen ist, ohne dass Österreich ihren Maßgaben bisher vollständig nachgekommen wäre.
Die wesentlichen Strafbestimmungen, mit denen Österreich derzeit die Einhaltung der restriktiven Maßnahmen gegen Russland (und weitere Sanktionen, etwa gegen den Iran oder Nordkorea) strafbewehrt, sind der Kriminalstraftatbestand nach § 16 Sanktionengesetz 2024 (SanktG 2024) und der Verwaltungsstraftatbestand nach § 17 SanktG 2024 sowie der Kriminalstraftatbestand nach § 79 Außenwirtschaftsgesetz (AußWG). Diese Bestimmungen sind Blankettstrafnormen, die mit ihren Tatbeständen auf die konkreten Ge- und Verbote verweisen, die sich in Bezug auf Russland aus den genannten Verordnungen ergeben.
2. Welche Verbote sind für die Versicherungswirtschaft besonders relevant?
Die restriktiven Maßnahmen gegen Russland sind in den meisten Fällen so formuliert, dass sich ihre Verhaltensnormen grundsätzlich an jedermann richten; es ist also klar, dass in solchen Fällen auch grundsätzlich jedermann den Tatbestand der daran anknüpfenden Blankettstrafbestimmungen in unmittelbarer Täterschaft erfüllen kann. Ebenso versteht es sich, dass eine (kriminalstrafrechtliche) Verantwortlichkeit juristischer Personen - ob nun in der Versicherungswirtschaft oder außerhalb - nur an entsprechend tatbestandsmäßigem Verhalten natürlicher Personen, nämlich Entscheidungsträgern oder Mitarbeitern (§ 3 Abs 2 und 3 VbVG) anknüpfen kann.
Umgekehrt erhellt es aber auch, dass nicht alle restriktiven Maßnahmen für die Versicherungswirtschaft von gleich hoher Relevanz sind, weil nicht alle die berufstypische Praxis der in der Versicherungswirtschaft tätigen natürlichen Personen betreffen. Bei näherer Betrachtung der S. 208 die berufstypischen Tätigkeiten in der Versicherungswirtschaft betreffenden Verbote lassen sich drei Typen unterscheiden:
Verbote, die (bloß) die Ausbezahlung einer Versicherungssumme betreffen;
Verbote, die bereits den Versicherungsschutz betreffen; sowie schließlich
Verbote, die überhaupt das Kontrahieren mit bestimmten Geschäftspartnern betreffen.
2.1. Verbot der Ausbezahlung der Versicherungssumme
In diese Kategorie fällt das Verbot der Umgehung von Einfrierungsmaßnahmen. Nach Art 2 Verordnung 269/2014 bzw Art 6 Verordnung 2024/1485 wird das Vermögen bestimmter, in Anhängen zur Verordnung 269/2014 bzw Verordnung 2024/1485 namentlich genannter Personen eingefroren. Einfrieren von Geldern bedeutet nach Art 1 lit f Verordnung 269/2014 bzw nach Art 1 lit h Verordnung 2024/1485 die Verhinderung jeglicher Form der Bewegung, des Transfers, der Veränderung und der Verwendung von Geldern sowie des Zugangs zu ihnen oder ihres Einsatzes, wodurch das Volumen, die Höhe, die Belegenheit, das Eigentum, der Besitz, die Eigenschaften oder die Zweckbestimmung der Gelder verändert oder sonstige Veränderungen bewirkt werden, die eine Nutzung der Gelder einschließlich der Vermögensverwaltung ermöglichen.
Den von den Einfrierungsmaßnahmen betroffenen Personen dürfen nach Art 2 Abs 2 Verordnung 269/2014 bzw Art 6 Abs 2 Verordnung 2024/1485 auch weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen. Dieses Verbot reicht nach Art 2 Abs 2 Verordnung 269/2014 (im Unterschied zum Verbot nach Art 6 Abs 2 Verordnung 2024/1485) auch über die im Anhang aufgelisteten Personen hinaus und erfasst mit diesen in Verbindung stehende natürliche oder juristische Personen, Einrichtungen oder Organisationen, wobei das EuG in diesem Zusammenhang klargestellt hat, dass die Anwendung der Sanktion auf natürliche Personen allein aufgrund ihrer familiären Verbindung zu Personen, die restriktiven Maßnahmen unterliegen, unzulässig ist.
Jede vorsätzliche Teilnahme an einer Handlung, die die Umgehung einer Einfrierungsmaßnahme bezweckt oder bewirkt, ist nach Art 9 Abs 1 Verordnung 269/2014 bzw Art 13 Abs 1 Verordnung 2024/1485 verboten. Für Versicherungsunternehmen bedeutet das zunächst, dass sie - abgesehen von den in den Verordnungen ausdrücklich genannten Ausnahmefällen - einer den Einfrierungsmaßnahmen unterliegenden Person und - soweit es sich dabei um eine in der Verordnung 269/2014 gelistete Person handelt - auch den mit ihr in Verbindung stehenden Personen keine (über das bloße Bestehen eines Versicherungsschutzes hinausgehenden) Leistungen aus der Versicherung zukommen lassen, also insbesondere keine Versicherungssumme ausbezahlen dürfen (sondern gutschreiben müssen), auch wenn der Versicherungsfall eintritt. Da das Einfrieren des Vermögens der Verwendung von Geldern entgegensteht, dürfen Versicherungsunternehmen aber auch umgekehrt keine eingefrorenen Gelder zur Bezahlung von Versicherungsprämien annehmen.
Die Einhaltung dieser Regelungen mag in Bezug auf die in den Anhängen zu Verordnung 269/2014 bzw Verordnung 2024/1485 namentlich genannten Personen noch einigermaßen überschaubar sein; hinsichtlich der mit den nach Verordnung 269/2014 gelisteten Personen in Verbindung stehenden Personen erfordert ein gesetzeskonformes Verhalten hingegen größeren Präventionsaufwand, der allenfalls vergleichbar ist mit dem in § 11 Abs 1 iVm 4 FM-GwG geforderten Risikomanagementsystem zur Feststellung der Eigenschaft des Kunden oder wirtschaftlichen Eigentümers als Person, die einer politisch exponierten Person bekanntermaßen nahesteht.
2.2. Verbot der Gewährung Versicherungsschutzes
Versicherungsleistungen gelten nach Art 1 lit o Verordnung 833/2014 bzw Art 1 lit f Verordnung 2024/185 als „Bereitstellung von Finanzmitteln oder Finanzhilfen“. Dieser Begriff taucht im Zusammenhang mit vielen Verboten nach der Verordnung 833/2014 (etwa nach Art 2, 2a, 2aa, 3b f, 3f, 3h f, 12f etc) und einem Verbot nach Art 2 Verordnung 2024/1485 auf. So ist die Bereitstellung von Finanzmitteln oder Finanzhilfen etwa bezüglich jeglichen Verkaufs, jeglicher Lieferung, Verbringung oder Ausfuhr von Luxusgütern iSd Anhang XVIII Verordnung 833/2014 an Personen in Russland oder zur Verwendung in Russland (Art 3h Abs 2 lit b iVm Art 3h Abs 1 Verordnung 833/2014) verboten. S. 209 Dies würde also etwa eine Versicherung gegen Diebstahl, Verlust oder Beschädigung eines solchen Luxusguts umfassen, das nach Russland geliefert werden soll, ebenso wie eine Ausfuhrkreditversicherung.
Ausgangspunkt dieser Verbote ist also der versicherte Gegenstand bzw Vorgang. Die Einhaltung dieser Verbote kann daher nicht mithilfe von KYC-Maßnahmen sichergestellt werden, sondern nur durch genaue Beobachtung der Reichweite des eigenen Versicherungsschutzes (vergleichbar mit den Sorgfaltspflichten nach § 6 Abs 1 Z 3 [Bewertung und Einholung von Informationen über den Zweck und die angestrebte Art der Geschäftsbeziehung] und § 6 Abs 1 Z 7 FM-GwG [kontinuierliche Überwachung der Geschäftsbeziehung]), und zwar rechtzeitig: Verboten ist nicht die Bezahlung einer Versicherungssumme, sondern das Gewähren des Versicherungsschutzes an sich; ein entsprechender Vertrag sollte also überhaupt nicht abgeschlossen bzw rechtzeitig gekündigt werden bzw darf - auch wenn ein Vertrag besteht - die Versicherungsleistung (also der Versicherungsschutz als solcher) nicht gewährt werden.
2.3. Kontrahierungsverbote
Schließlich enthalten mehrere Bestimmungen der Verordnung 833/2014 sogenannte Geschäftsverbote (Art 5aa Verordnung 833/2014) bzw Transaktionsverbote (Art 5ab-5ag, 5h Verordnung 833/2014): Das Verbot, mit bestimmten Geschäftspartnern überhaupt zu kontrahieren, wobei auch schon das mittelbare Teilnehmen dieser Personen an einem Geschäft verboten ist. So verbietet Art 5aa Verordnung 833/2014 etwa den Abschluss jeden Geschäfts (also auch weit über Versicherungsverträge hinaus) mit bestimmten, staatsnahen Unternehmen aus Russland, die in Anhang XIX Verordnung 833/2014 gelistet sind, einschließlich ihrer Tochtergesellschaften und juristischer Personen, die in ihrem Namen oder auf ihre Anweisung handeln. Ähnliche Verbote („Transaktionen zu tätigen“) treffen weitere Unternehmen, die sich aus anderen Anhängen der Verordnung 833/2014 ergeben. Hier geht es also nicht um die Erfüllung eines Vertrags, sondern schon um seinen Abschluss. Die Einhaltung dieser Verbote kann nur durch penible KYC-Maßnahmen sichergestellt werden.
3. Strafdrohungen
Die Umgehung der Einfrierungsmaßnahmen, die Durchführung von Rechtsgeschäften und die Erbringung von Dienstleistungen unterfallen bei Überschreiten der Wertgrenze von 100.000 € dem Kriminalstraftatbestand nach § 16 SanktG 2024 und sind somit mit Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis fünf Jahren bedroht. Verbänden droht eine Verbandsgeldbuße von bis zu 100 Tagessätzen. Wird die Wertgrenze von 100.000 € nicht überschritten, kommt grundsätzlich der Verwaltungsstraftatbestand nach § 17 SanktG 2024 zur Anwendung, der mit einer Geldstrafe von bis zu 150.000 € bedroht ist.
Der Kriminalstraftatbestand nach § 79 AußWG erfasst Vorgänge im Zusammenhang mit der nach restriktiven Maßnahmen verbotenen Ein-, Aus- und Durchfuhr von Gütern (also etwa auch darauf bezogene Versicherungsleistungen), tritt hingegen aufgrund seiner Strafdrohung wohl materiell subsidiär hinter § 16 SanktG 2024 zurück und wird demnach nur zur Anwendung kommen, wenn der Wertbetrag von 100.000 € nicht erfüllt ist; er ist mit Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren (§ 79 Abs 1 AußWG; Verbandsgeldbuße von bis zu 85 Tagessätzen) bzw bei Gewerbsmäßigkeit mit Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis fünf Jahren bedroht (§ 79 Abs 2 Z 1 AußWG; Verbandsgeldbuße von bis zu 100 Tagessätzen).
4. Aufsicht
Das FATF-Prüfungsanpassungsgesetz 2024, mit dem das SanktG 2024 entgegen seinem insoweit irreführenden Titel erst 2025 eingeführt wurde, enthält in seinem Art 2 auch gleich eine Änderung des SanktG 2024, die mit Wirkung ab eine Zuständigkeit der FMA als Aufsichts- und Verwaltungsstrafbehörde für den Bereich der Sanktionen schafft (§§ 12 Abs 2, 17 Abs 1 und 2 SanktG 2024 nF). Zur Überwachung und Durchsetzung der Einhaltung stehen der FMA in gleicher Art und im gleichen Umfang die Aufsichtsbefugnisse und -maßnahmen des 7. Abschnitts des FM-GwG zur Verfügung, derer sie sich bei der Einhaltung und Durchsetzung der Pflichten nach dem FM-GwG bedienen kann (§ 12 Abs 2 SanktG 2024 nF). Das wird insbesondere für jene Versicherungsunternehmen eine Neuheit, die keine Lebensversicherung betreiben und deshalb nicht schon bisher im Bereich der Geldwäscheprävention diesen Befugnissen unterliegen (vgl § 2 Z 2 lit b FM-GwG). Die FMA wird Verwaltungsübertretungen nach § 17 SanktG 2024 auch auf ihrer Homepage veröffentlichen (zukünftiger § 18a SanktG 2024).
Für die Versicherungswirtschaft bestehen im Bereich der restriktiven Maßnahmen gegen Russland mannigfache Herausforderungen und kriminal- bzw verwaltungsstrafrechtliche Gefahren, die nicht nur die Ausbezahlung von Versicherungssummen oder die Entgegennahme von Prämien betreffen, sondern auch das Gewähren von Versicherungsschutz an sich und das Kontrahieren mit bestimmten Personen. Die Strafdrohungen sind streng, und die FMA wird in ihrer neuen Funktion als zuständige Aufsichts- und Verwaltungsstrafbehörde ab S. 210 Jänner 2026 die gleichen Aufsichtsmaßnahmen im Bereich Sanktionen ergreifen können, wie sie ihr schon jetzt - bislang nur beim Betrieb einer Lebensversicherung - im Bereich der Geldwäscheprävention zustehen. Die Anordnung des § 7 SanktG 2024, Strategien, Kontrollen und Verfahren zur wirksamen Einhaltung von unmittelbar anwendbaren Sanktionsmaßnahmen festzulegen, erlangt so über die Stellung als bloße verwaltungsrechtliche Vorschrift hinaus eine Bedeutung für alle verpflichteten Unternehmen, die eigene Strafbarkeit durch planvolle Geschäftstätigkeit möglichst zu vermeiden.
