Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit - Stand und Entwicklungsperspektiven

1. Einleitung

Der zehnte Geburtstag der Verwaltungsgerichte, der zum Ende des Festjahres mit der diesjährigen Ausgabe des „Holoubek/Lang-Symposions“ einmal mehr gefeiert wird, gibt Anlass, sich mit der Frage zu befassen, wie sich die Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit im Lichte des Art 47 GRC darstellt. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass es ein Antrieb für die Reform des Rechtsschutzes im öffentlichen Recht war, den Anforderungen der EMRK und des Unionsrechts zu genügen. Art 47 Grundrechtecharta (GRC) bildet die Schlüsselbestimmung des Primärrechts, die herangezogen wird, um die Anforderungen des Unionsrechts an den Rechtsschutz auch im öffentlichen Recht auf den Punkt zu bringen. So führen die Erläuterungen zu den Zielsetzungen der mehr als 20 Jahre dauernden intensiven Bemühungen, in Österreich eine zweistufige Verwaltungsgerichtsbarkeit einzuführen, aus:

S. 14Art 47 GRC stand also Pate an der Wiege der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Im Übrigen hat auch der Pate Geburtstag: die Grundrechtecharta, im Dezember 2000 in Nizza vom Europäischen Parlament, vom Rat der Europäischen Union und von der Kommission förmlich proklamiert. Im Dezember 2009 wurde der Charta mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon die gleiche Rechtsverbindlichkeit verliehen wie den EU-Verträgen. Sie feiert also im Jahr 2025 ihren 25. Geburtstag .

Im Folgenden soll zunächst kurz auf den Anwendungsbereich und den Gewährleistungsumfang von Art 47 GRC eingegangen werden (siehe unten 2.). Anschließend werden die Organisation der Verwaltungsgerichte (unten 3.), der Zugang zu den Verwaltungsgerichten (unten 4.) und das Verfahren vor den Verwaltungsgerichten (unten 5.) jeweils im Lichte des Art 47 GRC beleuchtet. Dabei spielt zum einen die Judikatur des EuGH eine maßgebliche Rolle. Der EuGH ist zuständig für die verbindliche Auslegung des Unionsrechts und damit natürlich auch der Charta und des Art 47 GRC. Zum anderen wenden aber auch die österreichischen Gerichte Art 47 GRC als unmittelbar geltendes Recht an und tragen zur Durchsetzung dieses Grundrechts in Österreich bei.

2. Art 47 GRC als zentrale Rechtsschutz- und Verfahrensgarantie der Charta

Art 47 GRC gewährleistet jeder Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte und Freiheiten verletzt worden sind, das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen. Nach Abs 2 hat jede Person ein Recht darauf, dass ihre Sache von einem unabhängigen, unparteiischen und zuvor durch Gesetz errichteten Gericht in einem fairen Verfahren öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Satz 2 leg cit gewährleistet jeder Person das Recht, sich beraten, verteidigen und vertreten zu lassen. Abs 3 sieht einen Anspruch auf Prozesskostenhilfe für Personen vor, die nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, und bildet ein wesentliches Element, um dem Recht auf Zugang zu Gericht Wirksamkeit zu gewährleisten.

Seinem Inhalt nach garantiert Art 47 GRC einen Justizgewährleistungsanspruch, und zwar einen Justizgewährleistungsanspruch mit „Qualitätsanforderungen“: Jede Person hat Anspruch auf Zugang zu Gericht, wobei das Gericht bestimmte Anforderungen erfüllen muss; insbesondere muss es auf einem Gesetz beruhen, und seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit müssen gewährleistet sein. Die aus Art 6 EMRK bekannte Tribunalqualität der als Gericht entscheidenden Einrichtung findet sich also auch hier. Und hier wie dort werden Anforderungen an die vom Gericht geführten Verfahren festgeschrieben.

S. 15Der Anwendungsbereich des Art 47 GRC ist im Vergleich zu jenem des Art 6 EMRK weiter. Die Verfahrensgarantien der GRC sind eben nicht nur auf zivil- und strafrechtliche Verfahren beschränkt, sondern betreffen dem Inhalt nach sämtliche Verfahren, die von Verwaltungsgerichten entschieden werden. Allerdings ist Art 47 GRC - wie alle anderen Grundrechte der Charta auch - nur dann anwendbar, wenn die Charta überhaupt anwendbar ist. Handelt es sich also um einen Sachverhalt, der als „Durchführung des Unionsrechts“ zu qualifizieren ist (Art 51 GRC), findet Art 47 GRC Anwendung. Was unter „Durchführung des Unionsrechts“ zu verstehen ist, muss durch Interpretation ermittelt werden und ist im Einzelnen umstritten. Die Rechtsprechung des EuGH zeigt auf, dass jedenfalls im Anwendungsbereich der Grundfreiheiten, bei der Umsetzung von Richtlinien und im durch Unionsrecht determinierten Verwaltungshandeln die Grundrechte der Charta Anwendung finden. Damit erfolgen viele Materien des besonderen Verwaltungsrechts, über die die Verwaltungsgerichte entscheiden, „in Durchführung des Unionsrechts“. Umgekehrt betreffen nur wenige Materien, die in die Zuständigkeit der LVwG bzw des BVwG fallen, nicht die „Durchführung des Unionsrechts“, so etwa Verfahren über die Wehrpflicht bzw den Ersatzdienst, weite Teile des Staatsangehörigkeitsrechts oder Verfahren im Zusammenhang mit der Veranstaltungspolizei.

In einigen Bereichen ist Art 47 GRC auch auf Verfahren im Steuer- und Abgabenrecht anwendbar, also auf Verfahren, die regelmäßig in die Zuständigkeit des BFG fallen. So ist vor allem das Umsatzsteuerrecht weitgehend durch Richtlinien geprägt; das Zollrecht ist ebenfalls unionsrechtlich determiniert. Finanzstrafrechtliche Vorschriften zum Schutz der finanziellen Interessen der Union iSd Art 325 Abs 1 AEUV, die in Umsetzung der Richtlinie (EU) 2017/1371 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug ergangen sind, werden teilweise von Verwaltungsbehörden vollzogen. Wird aufgrund dieser Vorschriften eine Verwaltungsstrafe verhängt, kann dagegen mittels Bescheidbeschwerde an das BFG vorgegangen werden (§ 63 Abs 1 FinStrG). Entsprechende Verwaltungsstrafverfahren stellen eine Durchführung von Unionsrecht dar, sodass auch auf diese Verfahren Art 47 GRC anwendbar ist. Darüber hinaus gelten unionsrechtliche Diskriminierungsverbote sowie die Grundrechte des Binnenmarktes für direkte Steuern, sodass in bestimmten Konstellationen entsprechende Verfahren in den Anwendungsbereich der Charta und damit auch des Art 47 GRC fallen können. Steuern oder Abgaben, die im Widerspruch zu Art 110 AEUV Waren aus anderen Mitgliedstaaten in höherem Maße treffen als gleichartige inländische S. 16Waren, können zurückgefordert werden. Entsprechende Rückerstattungsverfahren, die regelmäßig mit einer Bescheidbeschwerde beim BFG eingeleitet werden, erfolgen in Durchführung des Unionsrechts und unterliegen Art 47 GRC.

Unabhängig von der Frage, ob für ein bestimmtes Verfahren die Grundrechtecharta nach Art 51 GRC anwendbar ist, spielt Art 47 GRC auch für jene Verfahren vor dem EuGH eine maßgebliche Rolle, in denen dieser die Unabhängigkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte überprüft (Rechtsstaatlichkeitskontrolle). Die verschiedenen Verfahren, in denen es um die Unabhängigkeit insbesondere polnischer Gerichte und damit den Stand der Rechtsstaatlichkeit ging, bezogen sich auf die Pflicht der Mitgliedstaaten, effektiven Rechtsbehelfe für die Schaffung eines effektiven Rechtsschutzes in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu schaffen (Art 19 EUV). Die Wirksamkeit der gerichtlichen Kontrolle verlangt die Einrichtung von Gerichten, die Art 47 GRC entsprechen.

3. Organisation der Verwaltungsgerichte im Lichte des Art 47 GRC

Nach Art 47 GRC muss ein Gericht, das dem Grundrecht adäquaten Rechtsschutz gewährleisten soll, auf Gesetz beruhen und bestimmte Organisationsvoraussetzungen erfüllen, insbesondere die Unabhängigkeit. Nach der Rechtsprechung des EuGH, die wiederum auf die Straßburger Rechtsprechung des EGMR Bezug nimmt, verlangt die Unabhängigkeit zwei Aspekte, die einerseits das Innenverhältnis, andererseits das Außenverhältnis betreffen. Im Außenverhältnis geht es um die Sicherstellung der vollständigen Weisungsfreiheit. Die Richter sollen vor äußeren Interventionen oder Druck geschützt werden und ihre Entscheidungen unabhängig von externer Beeinflussung ergehen. Um die Unabhängigkeit im Außenverhältnis sicherzustellen, sind verschiedene institutionelle Maßnahmen zu setzen. So sind Richter etwa unabsetzbar und ihnen muss eine angemessene Besoldung zukommen. Im Innenverhältnis soll vor allem sichergestellt werden, dass die Richter unparteiisch sind, also den Parteien des Rechtsstreits und ihren jeweiligen Interessen am Streitgegenstand mit gleicher Distanz begegnen. Die Richter dürfen keinerlei Interesse am Ausgang des Rechtsstreits haben. Zur Sicherung dieser Anforderungen bedarf es spezifischer Regelungen, insbesondere hinsichtlich der Zusammensetzung der Gerichte, der Ernennung der Richter, ihrer Amtsdauer sowie der Voraussetzungen für Enthaltung, Ablehnung oder Abberufung. Diese Regelungen sollen gewährleisten, dass bei den Rechtssuchenden jeglicher Zweifel an der UnempfänglichS. 17keit des Gerichts für äußere Einflüsse und an seiner Neutralität im Hinblick auf die widerstreitenden Interessen ausgeschlossen wird.

Wie bereits die UVS sind auch die VwG mit richterlicher Unabhängigkeit iSd Judikatur des EuGH ausgestattet und daher als Tribunale zu qualifizieren. Die Verwaltungsgerichte sind nun nicht nur funktionell, sondern auch staatsorganisatorisch der Gerichtsbarkeit zuzuordnen. Da bereits die Unabhängigkeit der UVS gesetzlich umfassend abgesichert war, mag das zwar nur einen geringen rechtlichen Unterschied machen. Mit der Einordnung in die Staatsfunktion der Gerichtsbarkeit geht jedoch eine verstärkte Außenwahrnehmung der VwG als eigenständige Gerichte einher, was zugleich das Selbstverständnis und das Rollenbewusstsein der Verwaltungsrichter stärkt. Durch die Amtsführung der einzelnen Verwaltungsrichter:innen kommt die richterliche Unabhängigkeit erst wirklich zum Tragen. Daher spielt auch ihre Qualifikation eine wesentliche Rolle.

Ein Detail der richterlichen Unabhängigkeit im Zusammenhang mit dem Verwaltungsstrafverfahren hatte der EuGH in einem Vorabentscheidungsverfahren zu klären, das vom OÖ LVwG eingeleitet wurde. Konkret ging es um die Frage, ob ein Verwaltungsrichter im Verwaltungsstrafverfahren unabhängig sein kann, wenn er den Sachverhalt amtswegig ermitteln muss und somit in gewisser Weise die Anklage unterstützt. Der EuGH beantwortete diese Frage dahingehend, dass der Richter die Sachverhaltsermittlung nicht nur im Interesse der Anklage durchführt. Vielmehr dient diese der Wahrheitsfindung hinsichtlich eines möglicherweise strafbaren Sachverhalts und damit Allgemeininteressen der Gesellschaft. Der Grundsatz der Amtsermittlung ist somit mit der richterlichen Unabhängigkeit vereinbar. Dieses Ergebnis ist überzeugend; ob man rechtspolitisch gerade in umfangreichen Verfahren, in denen es um die Verhängung von hohen Strafen geht, organisatorische oder verfahrensrechtliche Änderungen vornehmen sollte, betrifft mögliche Reformen des Verwaltungsstrafverfahrens, die hier nicht Gegenstand sein sollen.

Auch der Einsatz von Rechtspflegern wird im Zusammenhang mit der richterlichen Unabhängigkeit diskutiert. Der VfGH hatte sich in einer Reihe von Verfahren zum Wr LVwG mit der Frage zu befassen, welche Aufgaben des VwG auch durch Rechtspfleger besorgt werden können, die nicht die richterlichen Garantien genießen. Der Sache nach geht es hier im Anwendungsbereich der Charta um die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes iSd Art 47 GRC, wobei der VfGH Art 6 EMRK als Prüfungsmaßstab herangezogen hat. Grundsätzlich steht diese Gewährleistung der Übertragung von Verfahren an Rechtspfleger zur selbständigen Wahrnehmung nicht entgegen, solange gegen sämtliche Entscheidungen der Rechtspfleger das Rechtsmittel der Vorstellung bei S. 18dem zuständigen Mitglied des VwG erhoben werden kann und die Rechtspfleger bei der Durchführung des Verfahrens an die Weisungen des Mitglieds des VwG gebunden sind, das sich die Durchführung des Verfahrens stets vorbehalten oder es an sich ziehen kann. Das ist für die grundrechtliche Bewertung entscheidend. Die weiteren verfassungsrechtlichen Grenzen, die der VfGH für die Übertragung von Verfahren an Rechtspfleger zieht, folgen aus Art 135a B-VG. So muss etwa die Art der Geschäfte für die Besorgung durch Rechtspfleger geeignet sein. Das ist nicht der Fall, wenn ganze Verwaltungsstrafverfahren, bei denen idR eine mündliche Verhandlung mit Beweisaufnahme erfolgt und über die Schuld entschieden werden muss, oder alle Entziehungen von Gewerbeberechtigungen an Rechtspfleger übertragen werden. Im Lichte des Art 47 GRC ist die Beteiligung von Rechtspflegern in der Ausgestaltung des Wr LVwG unproblematisch.

4. Zugang zu den Verwaltungsgerichten im Lichte des Art 47 GRC

Das zweite Schlaglicht richtet sich auf den Zugang zu den Verwaltungsgerichten. Effektiver Rechtsschutz iSd Art 47 GRC wird nur dann gewährt, wenn der Gang zu Gericht für den/die Betroffenen überhaupt besteht. Nach der österreichischen Ausgestaltung der Rechtsmittel an die VwG ist Voraussetzung für die Erhebung einer Beschwerde an das VwG - schon von Verfassungs wegen - ein tauglicher Beschwerdegegenstand.

4.1. Beschwerdegegenstand

Art 130 Abs 1 B-VG sieht den „klassischen“ typengebundener Rechtsschutz vor. Rechtsschutz besteht verfassungsrechtlich gegen Bescheide, gegen Maßnahmen und wegen Säumnis bei der Erlassung eines Bescheides; außerhalb dieser Rechtssatztypen ist der Rechtsschutz durch die VwG nicht schon durch die Verfassung eingeräumt, sondern muss aufgrund entsprechender verfassungsgesetzlicher Ermächtigungen durch den einfachen Gesetzgeber geschaffen werden. Dieses Modell der Zuständigkeitsbegründung kann im Hinblick auf Art 47 GRC dann Probleme aufwerfen, wenn unionsrechtlich bestimmte „Akte“ vorgesehen sind, die nicht den österreichischen Typen des Verwaltungshandelns entsprechen, und gegen diese Akte Rechtsschutz gegeben sein muss.

So sehen das Bankwesengesetz (§ 4 Abs 7 BWG), das Börsegesetz (§ 157 Abs 2 Z 3 BörseG) und das Zahlungsdienstegesetz (§ 94 ZaDiG) unter bestimmten Voraussetzungen sog Investorenwarnungen vor. Die Finanzmarktaufsicht (FMA) hat die Befugnis, die Öffentlichkeit mittels der Investorenwarnung zu informieren, dass ein bestimmter Anbieter zu S. 19bestimmten Finanzdienstleistungen nicht berechtigt ist. Solche Investorenwarnungen werden auf der Startseite der FMA veröffentlicht und sind in der elektronischen Verlautbarungs- und Informationsplattform (EVI) einsehbar. Investorenwarnungen sind weder Bescheide noch Maßnahmen, sodass die entsprechenden Rechtsmittel an die VwG nicht zur Verfügung stehen. Die genannten Materien - Bankrecht, Börserecht, Zahlungsdiensterecht - beruhen in großem Umfang auf Sekundärrecht der Union; ihr Vollzug durch mitgliedstaatliche Behörden ist daher eine „Durchführung von Unionsrecht“, sodass die GRC Anwendung findet.

Das gilt auch für Produktwarnungen im Gesundheitsrecht, wie sie etwa das Arzneimittelgesetz (§ 75q Abs 7 Satz 1 AMG) oder das Medizinproduktegesetz (§ 44 Abs 1 MPG) durch das Bundesamt für die Sicherheit im Gesundheitswesen vorsehen. Und schließlich finden sich auch im Lebensmittelrecht (§ 43 Abs 1 und 3 LMSVG) Rechtsgrundlagen für die Warnung vor gesundheitsschädlichen Produkten durch den Gesundheitsminister. Solche Produktwarnungen stellen wie die Investorenwarnungen innerstaatlich schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln dar; in die genannten Typen des Verwaltungshandelns fallen sie nicht.

Rechtsschutz gegen diese Warnungen ist nach Art 47 GRC grundrechtlich geboten, weil durch rechtswidrige Warnungen Rechte der Betroffenen, insbesondere ihre Eigentums- und Erwerbsfreiheit, verletzt werden können. Grundrechtlich gebietet das Unionsrecht somit einen Rechtsschutz gegen die Warnungen, auch wenn dieser nicht explizit sekundärrechtlich vorgesehen ist.

Art 130 Abs 2 Z 1 B-VG ermächtigt den einfachen Gesetzgeber, die Zuständigkeit des VwG für Beschwerden wegen des Verhaltens einer Verwaltungsbehörde vorzusehen, wobei unter dem „Verhalten“ einer Verwaltungsbehörde insbesondere schlicht-hoheitliches Handeln verstanden wird. Art 130 Abs 2 Z 4 B-VG ermächtigt den einfachen Gesetzgeber, die Zuständigkeit des VwG für Beschwerden, Streitigkeiten oder Anträge in sonstigen Angelegenheiten festzulegen, was laut den Erläuterungen als eine generelle Ermächtigung für die Begründung von Zuständigkeiten der VwG zu verstehen ist. Angesichts dessen ist die Typengebundenheit des verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes im Verfassungsrecht zwar nicht aufgehoben, aber durch den einfachen Gesetzgeber auflösbar, indem er in entsprechenden Fällen Zuständigkeiten der VwG begründet.

Der einfache Gesetzgeber kann Rechtsschutzlücken und somit Verletzungen von Art 47 GRC in den zuvor genannten Beispielen der Investoren- oder Produktwarnung vermeiden. Er kann erstens die Erlassung eines Bescheides über die Information/Warnung anordnen (so etwa nach § 4 BWG oder § 75c Abs 2 AMG) mit der Folge, dass dagegen Bescheidbeschwerde erhoben werden kann. Dieser Rechtsschutz wird nur dann effektiv S. 20sein, wenn auch die Erhebung des Rechtsmittels bzw die allfällige Berichtigung in gleicher Weise wie die Warnung veröffentlicht wird, was etwa im MPG nicht der Fall ist. Der Gesetzgeber hätte zweitens die Möglichkeit, eine Verhaltensbeschwerde nach Art 130 Abs 2 Z 1 B-VG vorzusehen.

Von der dritten Möglichkeit, effektiven Rechtsschutz vorzusehen, hat der Gesetzgeber in § 3 des Gesetzes über die Europäische Ermittlungsanordnung in Verwaltungsstrafsachen (EEA-VStG-G) Gebrauch gemacht, nämlich von der Grundlage des Art 130 Abs 2 Z 4 B-VG (Begründung der Zuständigkeit der VwG in sonstigen Angelegenheiten): Europäische Ermittlungsanordnungen, durch welche die Durchführung von Ermittlungshandlungen in Verwaltungsstrafsachen in einem anderen Mitgliedstaat der EU aufgetragen werden kann, müssen entweder gleich vom VwG angeordnet werden oder von der Behörde angeordnet und durch das VwG bestätigt. Mittels einer solchen Bestätigung stellt das VwG insbesondere fest, dass die Ermittlungsanordnung verhältnismäßig ist und sie in einem vergleichbaren innerstaatlichen Fall unter den gleichen Anforderungen angeordnet werden könnte. Die Bestätigung ist der Durchführung der beantragten Ermittlungshandlung im anderen Staat vorgelagert; insofern besteht eine Vergleichbarkeit mit strafrechtlichen Ermittlungshandlungen, die einer richterlichen Vorabgenehmigung bedürfen. Schon in den Erläuterungen zur 2019 eingeführten generellen Ermächtigung nach Z 4 verweist der Verfassungsgesetzgeber auf diesen Anwendungsfall.

Es liegt also in der Hand des einfachen Gesetzgebers, in den verschiedenen unionsrechtlich geprägten Materien in Ergänzung zum typengebundenen Rechtsschutz im Verwaltungsrecht über einen der genannten Wege einen effektiven Rechtsbehelf im Sinne des Art 47 GRC vorzusehen. Verfassungsrechtlich liegen die notwendigen Ermächtigungen dafür vor.

Sollte der einfache Gesetzgeber untätig geblieben sein, ist die Erlassung eines Bescheides auch ohne ausdrückliche Anordnung im Gesetz möglich. Der VfGH nahm in einer auf Art 13 EMRK bzw Art 47 GRC gestützten Beschwerde zur Grundversorgung von Asylwerbern an, dass die Behörde einen Bescheid über die Nichtgewährung einer Leistung gemäß der Aufnahme-RL zu erlassen hat (auch wenn die Richtlinie einen Leistungsanspruch bei Vorliegen der Voraussetzungen unmittelbar, dh ohne Antragstellung, gewährt). Dies sei nach dem österreichischen Rechtsschutzsystem erforderlich, damit die in der RL enthaltenen Anforderungen an den Rechtsschutz in einer dem Effizienzgebot entsprechenden Weise erfüllt werden. Diese Variante, zu Rechtsschutz zu kommen, ist die Methode der Wahl, weil sekundärrechtlich explizit kein Verhalten oder Akt der Behörde vorgesehen ist, sondern Rechtsschutz gegen die Nichtauszahlung eingeräumt werden muss.

S. 214.2. Prozesskostenhilfe

Die Gewährleistung von Prozesskostenhilfe, die in Art 47 Abs 3 GRC ausdrücklich garantiert ist, sichert den Zugang zu Gericht. Das legt bereits die Rechtsprechung des EGMR zu Art 6 EMRK dar, der ein solches Recht nicht ausdrücklich enthält. Die Erläuterungen zur Charta verweisen auf diese Rechtsprechung. Die Frage der Verfahrenshilfe vor den VwG hat den VfGH inzwischen dreimal beschäftigt. Mit der Einführung der VwG war Verfahrenshilfe zunächst nur in Verwaltungsstrafverfahren vorgesehen. Mit Erkenntnis aus 2015 erklärte der VfGH allerdings den gänzlichen Ausschluss der Verfahrenshilfe im Administrativverfahren für unvereinbar mit Art 6 EMRK und Art 47 Abs 3 GRC. Daraufhin schuf der Gesetzgeber mit § 8a VwGVG eine Rechtsgrundlage für die Gewährleistung von Verfahrenshilfe in verwaltungsgerichtlichen Verfahren außerhalb des Verwaltungsstrafrechts. Danach ist auf schriftlichen Antrag (vgl § 8a Abs 3 VwGVG) einer Partei Verfahrenshilfe zu gewährleisten, wenn sie außerstande ist, die Kosten der Führung des Verfahrens ohne Beeinträchtigung des notwendigen Unterhalts zu bestreiten, und die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung nicht als offensichtlich mutwillig oder aussichtslos erscheint (Abs 1 leg cit). Verfahrenshilfe wird nach dem Wortlaut der Bestimmung außerdem nur dann gewährleistet, wenn dies grundrechtlich geboten ist, wobei ausdrücklich auf Art 6 EMRK und Art 47 Abs 3 GRC verwiesen wird.

Bei der Prüfung von § 292 BAO, der Verfahrenshilfe nur dann vorsieht, wenn die zu entscheidenden Rechtsfragen besondere Schwierigkeiten rechtlicher Art aufweisen, hat der VfGH eine verfassungskonforme Interpretation für geboten erachtet, und zwar in jenen Verfahren, in denen Art 47 GRC bzw Art 6 EMRK anwendbar ist. Das BFA muss in verfassungskonformer Interpretation unter den Normtext auch jene Fälle fassen, in denen die „besondere Schwierigkeiten“ durch Tatsachenfragen oder die Fähigkeit des betroffenen Antragstellers, sein Anliegen wirksam zu vertreten, gegeben sind.

Der VfGH zog zuletzt anlässlich eines vom VwG Wien entschiedenen Falles, in dem es um die Verleihung der österreichischen Staatsbürgerschaft ging, § 8a VwGVG in Prüfung. In Anwendung der Bestimmung hatte das VwG Wien im Ausgangfall die Zuerkennung von Verfahrenshilfe versagt, da das konkrete Verfahren weder in den Anwendungsbereich von Art 6 EMRK noch in denjenigen der GRC falle. Der VfGH erklärte in seinem Erkenntnis von Oktober 2024 § 8a VwGVG für verfassungswidrig. Demnach liegt Art 6 EMRK und Art 47 GRC iVm Art 130 B-VG der allgemeine Grundsatz eines effektiven verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes zugrunde. Dieser verlangt, dass in allen Verwaltungsverfahren unter bestimmten Voraussetzungen Verfahrenshilfe gewährt wird, um den Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zu sichern und eine wirksame Vertretung der Rechte im Einzelfall zu ermöglichen. Art 130 B-VG konkretisiert somit das rechtsstaatliche Prinzip, indem er allgemeine Anforderungen an das S. 22verwaltungsgerichtliche Verfahren stellt. Es kann damit auch außerhalb des Anwendungsbereichs von Art 47 GRC bzw Art 6 EMRK notwendig sein, im Sinne der Rechtsstaatlichkeit Verfahrenshilfe zu gewähren.

Das ist natürlich kein Anwendungsfall von Art 47 GRC. Man kann aber vielleicht doch eine Inspiration des VfGH bei der Auslegung des Rechtsstaatsprinzips von dem europäischen Verständnis der Sicherung des Zugangs zu Gericht durch die Möglichkeit der Gewährung von Prozesskostenhilfe annehmen.

4.3. Einstweiliger Rechtsschutz

Effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art 47 GRC kann auch die Gewährleistung einstweiliger Rechtsschutzmaßnahmen erfordern. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die bekämpfte Entscheidung bereits während des Beschwerdeverfahrens unwiederbringliche Nachteile für eine Partei verursacht oder wenn vorläufige Maßnahmen erforderlich sind, um die volle Wirksamkeit des späteren Urteils sicherzustellen. Zu denken wäre etwa an die Aufschiebung der Durchführung eines Abbruchbescheids oder die einstweilige Anordnung zur Zahlung einer Grundversorgung in gewisser (existenzsichernder) Höhe, während über den konkreten Betrag noch Prozess geführt wird.

Einstweiliger Rechtsschutz kann im Verwaltungsrecht entweder durch eine Aussetzung der normativen Wirkung eines bekämpften Verwaltungsakts (aufschiebende Wirkung) oder durch den Erlass einstweiliger Maßnahmen zur Sicherung des strittigen Rechtsanspruchs gewährt werden. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist die aufschiebende Wirkung je nach Verfahrensart unterschiedlich geregelt.

Bei der Bescheidbeschwerde ist eine aufschiebende Wirkung ex lege (§ 13 Abs 1 VwGVG) angeordnet. Diese kann aber sowohl in den einzelnen Materiengesetzen als auch von der in einem Verfahren zuständigen Behörde nach einer Interessenabwägung ausgeschlossen werden (§ 13 Abs 2 VwGVG). Schließt die Behörde die aufschiebende Wirkung aus, hat das zuständige VwG unmittelbar (ohne Beschwerdevorentscheidung) über die Beschwerde zu entscheiden (§ 13 Abs 4 VwGVG) und kann auf Antrag einer Partei eine aufschiebende Wirkung anordnen. Umgekehrt kann das VwG auch die aufschiebende Wirkung einer Bescheidbeschwerde aberkennen, wenn es dies für geboten hält (§ 22 Abs 3 VwGVG). Sofern das zur Wahrung von Art 47 GRC geboten ist, hat das VwG einer Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen bzw diese nicht zu versagen.

Bei Maßnahmenbeschwerden ist grds keine aufschiebende Wirkung vorgesehen, das VwG kann eine solche aber nach einer Interessenabwägung anordnen, vorausgesetzt die Maßnahme dauert noch an (§ 22 Abs 1 VwGVG). Gleiches gilt für Verhaltensbeschwerden (§ 53 VwGVG). Auch hier hat das VwG im Anwendungsbereich der GRC Art 47 zu beachten und bei Bedarf eine aufschiebende Wirkung anzuordnen.

S. 23Für einstweilige Anordnungen bietet das VwGVG keine Grundlage. Verschiedene Materiengesetze ermöglichen aber die Setzung solcher einstweiligen Verfügungen, etwa im Wasserrecht (§ 122 WRG - darunter fallen bspw Maßnahmen zur Verhinderung einer Grundwasserverunreinigung) oder im Vergaberecht (§ 350 BVergG - Maßnahmen zur Abwendung einer drohenden Schädigung von Interessen des Antragstellers).

Wenn einstweilige Anordnungen erforderlich sind, um die wirksame Durchführung des Unionsrechts sicherzustellen, kann eine entsprechende Anordnung nach der Rsp des VwGH, der sich dabei an den Kriterien des Art 279 AEUV orientiert, unmittelbar auf Unionsrecht gestützt erlassen werden. Nach dieser Rsp ist einstweiliger Rechtsschutz durch die VwG zu gewähren, wenn dessen Notwendigkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft gemacht und außerdem dargelegt wird, dass die einstweilige Maßnahme zur Verhinderung eines schweren und nicht wiedergutzumachenden Schadens erforderlich ist. Der VwGH hat daher etwa in einem Fall, in dem einem Asylwerber eine unzureichende Grundversorgung iSd Aufnahme-RL geleistet wurde, den Antrag auf einstweilige Anordnung höherer Leistungen für die Erlangung existenzsichernder Maßnahmen als zulässig erachtet. Ist eine vorläufige Rechtsschutzmaßnahme zur Wahrung der Rechte aus Art 47 GRC erforderlich, hat das VwG diese anzuordnen.

5. Verwaltungsgerichtliches Verfahren im Lichte des Art 47 GRC

Art 47 GRC verlangt insgesamt ein faires Verfahren sowie - ausdrücklich - die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. In Verwaltungsstrafverfahren sind zudem die in Art 48 bis 50 GRC verankerten besonderen Verteidigungsrechte des Beschuldigten einzuhalten. Im Folgenden sollen nur drei Aspekte des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens herausgegriffen werden: die Durchführung einer mündlichen Verhandlung, der Primat des Amtssachverständigen und die angemessene Verfahrensdauer.

5.1. Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung

Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist in Gerichtsverfahren, die dem Art 47 GRC unterliegen, grundsätzlich geboten. Gerichte verhandeln öffentlich. Bekanntermaßen hat die relevante Judikatur des EGMR zu Art 6 EMRK eine Reihe von Fallgruppen entwickelt, in denen eine mündliche Verhandlung entfallen kann, etwa im Sinne der Verfahrensökonomie oder wenn im Verfahren primär hochtechnische Fragen geklärt werden müssen. Zudem kann auf die mündliche Verhandlung verzichtet S. 24werden. Im Grundsatz hat der EGMR auch akzeptiert, dass das nationale Verfahrensrecht eine mündliche Verhandlung nur auf Antrag gebietet, zumal wenn das Gericht unabhängig von einem Antrag eine mündliche Verhandlung nach eigenem Ermessen durchführen kann. Im Verwaltungsstrafrecht kann nur ausnahmsweise von einer mündlichen Verhandlung abgesehen werden. Dem Grundrechtsschutz dient die Rechtsprechung des VwGH, wonach im Anwendungsbereich von Art 6 EMRK bzw Art 47 GRC das rechtswidrige Unterbleiben einer mündlichen Verhandlung zur Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses führt, ohne dass die Ergebnisrelevanz des Unterbleibens überhaupt geprüft wird.

Die Verfahrensgesetze der VwG haben dieses Gebot der mündlichen Verhandlung unterschiedlich umgesetzt.

Das VwGVG hat für das allgemeine Verfahren (§§ 24, 25 VwGVG) und gesondert für das Verwaltungsstrafverfahren (§ 44 VwGVG) differenzierte Regelungen geschaffen, die die Judikatur des EGMR umsetzen und es darüber hinaus in das Ermessen des VwG stellen, eine mündliche Verhandlung durchzuführen, wobei ausdrücklich auf die einschlägigen Grundrechte verwiesen wird.

Die BAO sieht in § 274 die mündliche Verhandlung auf Antrag vor und darüber hinaus dann, wenn es der Einzelrichter bzw - im Fall einer Senatsentscheidung - der Berichterstatter oder der Senatspräsident für erforderlich hält oder wenn es der Senat auf Antrag eines Mitglieds beschließt. Damit besteht in der BAO unterliegenden Verfahren auch ohne Antrag stets die Möglichkeit einer mündlichen Verhandlung, wenn es die genannten Richter für „erforderlich“ halten. Das darin liegende Ermessen bei der Verfahrensgestaltung ist unter Rücksicht auf Art 47 GRC auszuüben. Insbesondere in verwaltungsstrafrechtlichen Fällen muss das Ermessen in aller Regel so ausgeübt werden, dass eine mündliche Verhandlung anberaumt wird.

Die Verantwortung für die grundrechtskonforme Ausgestaltung der Verfahrensführung liegt also bei den einzelnen für die Entscheidung zuständigen Richter:innen. Das jeweilige Verfahrensgesetz bietet die (verfassungskonforme) rechtliche Grundlage dafür.

5.2. Der Primat des Amtssachverständigen

Bekanntlich gilt nach dem VwGVG der Primat des Amtssachverständigen. Das VwG hat grundsätzlich amtliche Sachverständige der Behörde beizuziehen, wenn der Bedarf nach Beweiserhebung durch Sachverständige besteht. Zu Beginn der Tätigkeit der VwG gab es an dieser Regelung, die der Gesetzgeber vor allem im Hinblick auf die Kosten der S. 25Verfahrensparteien getroffen hat, Kritik. Manche sahen im gesetzlich verankerten Primat des Amtssachverständigen bei den VwG eine Verletzung des Unabhängigkeitsgebots sowie des Gebots der Waffengleichheit nach Art 6 EMRK bzw Art 47 GRC. Durch die Stellung und Weisungsgebundenheit entstehe zumindest der Anschein, dass der Amtssachverständige und die belangte Behörde auf einer Seite stehen.

Der VfGH hat bereits im Jahr 2014 die gesetzlichen Grundlagen in Prüfung gezogen und im Ergebnis für verfassungskonform erklärt. Art 47 GRC fordert eben nicht die gleiche Unabhängigkeit von Sachverständigen wie von den Richtern. Zudem liegen aufgrund der Weisungsgebundenheit der Amtssachverständigen keine grundsätzlichen Bedenken wegen ihrer Befangenheit vor, zumal die Weisungsgebundenheit nicht bei der Erstellung des Gutachtens besteht. Allenfalls kann die Heranziehung eines amtlichen Sachverständigen im Einzelfall Bedenken wegen einer möglichen Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren aufwerfen. Es sind also die VwG in der Pflicht: Sie dürfen nicht unbesehen in jedem Fall Amtssachverständige heranziehen, sondern müssen stets prüfen, ob die betreffende Person unbefangen ist. Vor allem muss der Amtssachverständige tatsächlich unabhängig von jener Verwaltungsbehörde sein, welche den angefochtenen Bescheid erlassen hat.

Die praktischen Herausforderungen für die VwG liegen weniger im Primat des Amtssachverständigen allein, sondern in der rein faktisch in bestimmten Materien nicht überall ausreichenden Anzahl von Amtssachverständigen, der relativ strikten Kostentragungsregelung und dem Gebot angemessener Verfahrensdauer.

5.3. Angemessene Verfahrensdauer

Das Grundrecht auf eine angemessene Verfahrensdauer ist ebenfalls im Gewährleistungsumfang von Art 47 GRC enthalten. Die Dauer des Verfahrens, die für die Bewertung der Angemessenheit relevant ist, beginnt mit dem Antrag (regelmäßig im Verwaltungsverfahren) bzw mit dem Zeitpunkt, in dem erste Schritte der Untersuchung nach außen gesetzt werden, und endet mit der Rechtskraft der Entscheidung in letzter Instanz. Das Verfahren vor den VwG stellt also nur einen Abschnitt innerhalb des relevanten Gesamtzeitraums ein.

Aus grundrechtlicher Perspektive setzt die in § 34 VwGVG bzw § 291 BAO verankerte Pflicht zur Entscheidung binnen sechs Monaten einen Standard, der den grundrechtlichen Anforderungen an eine angemessene Verfahrensdauer jedenfalls genügt: Wenn ein Verfahren insgesamt zu lang dauert, obwohl der Verfahrensabschnitt beim VwG nicht mehr S. 26als sechs Monate beträgt, kann man die Verzögerung jedenfalls nicht dort verorten. Das bedeutet umgekehrt nicht, dass jede Verfahrensdauer von mehr als sechs Monaten automatisch zu einer Grundrechtsverletzung führt, und zwar weder im Hinblick auf die Gesamtverfahrensdauer noch auf den das VwG betreffenden Abschnitt.

Es trägt zum Gelingen der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle bei, dass die Verfahrensdauer bei den VwG im Durchschnitt sogar deutlich unter den sechs Monaten bleibt. Das durch die asyl- und fremdenrechtlichen Verfahren besonders belastete Bundesverwaltungsgericht konnte in Bezug auf die Verfahrensdauer den Anteil an rasch erledigten Verfahren deutlich steigern und damit den Trend der Vorjahre bestätigen. Hinzu kommt eine Steigerung der Erledigungszahlen.

Betrachtet man die Situation vor der VwG-Novelle, ist es vor allem die deutliche Senkung der Verfahrensdauer beim VwGH, aber auch die Verfahrensdauer des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes insgesamt, die positiv ein Anliegen der Reform bestätigt. Im europäischen Vergleich schauen viele neidisch auf die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit.

6. Resümee

Es kann somit folgendes Resümee für zehn Jahre Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit im Lichte des Art 47 GRC gezogen werden: Wenn der Anspruch war und ist, mit den Verwaltungsgerichten ein Rechtsschutzsystem zu schaffen, das den Anforderungen des Art 47 GRC genügt, ist dies gelungen. Es bestehen keine strukturellen Elemente - im Organisationsrecht, bei Fragen des Zugangs zu Gericht oder im Verfahrensrecht -, die einen Widerspruch zum europäischen Justizgewährungsanspruch darstellen oder zu einer solchen Anwendung führen. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen lassen auch eine einfachgesetzliche Weiterentwicklung zu, sollte etwa neues EU-Sekundärrecht besondere Rechtsbehelfe verlangen. Die VwG bzw die jeweils zuständigen Richter haben die Aufgabe, bei der Verfahrensführung im Einzelfall die Umsetzung des Art 47 GRC etwa mit Blick auf die mündliche Verhandlung, die Beurteilung der Unabhängigkeit von Sachverständigen und die Einhaltung eines insgesamt fairen Verfahrens sicherzustellen.