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Wer A sagt ...
Als „Partizipation“ wird allgemein das Recht auf Beteiligung an kollektiven Entscheidungs- und Willensbildungsprozessen verstanden. Sie ist ein wichtiges Mittel, Demokratie umzusetzen: Der Staat ist nicht etwas Fernes, Unbeeinflussbares, vielmehr ist man/frau aktiver Teil davon. Gelungene Partizipation in einem Gesetzwerdungsprozess kann erstens zur Folge haben, dass das Gesetz qualitätsvoller ist, weil es nicht „im stillen Kämmerchen“ entsteht, sondern an den realen Gegebenheiten und den praktischen Bedürfnissen der betroffenen Menschen orientiert ist. Zweitens werden solcherart entstandene Gesetze von den „Rechtsunterworfenen“ idealerweise als sinnvoll erlebt und entfalten so tatsächlich normative Kraft.
Das 2. ErwSchG wurde in Arbeitsgruppen im BMJ „partizipativ“, also unter Einbindung auch von Vertretungspersonen für Menschen, die vom Gesetz unmittelbar betroffen sind (sogenannte „Selbstvertreter:innen“), entwickelt. Mit diesem inklusiven Ansatz sollte das mit dem Gesetzesvorhaben verfolgte Ziel, die Autonomie von Menschen mit Behinderungen zu fördern, ernst genommen werden. Im Sommer 2016 fand ein umfassendes Begutachtungsverfahren statt. Zur geplanten Beschlussfassung im Herbst 2016 kam es zunächst aus finanziellen Gründen nicht. Letztlich wurde das 2. ErwSchG aber am im Ministerrat beschlossen. Sowohl im Nationalrat als auch im Bundesrat wurde das Gesetz einstimmig beschlossen. Einmütig lobten die Abgeordneten hier wie dort den mehrjährigen partizipativen Gesetzwerdungsprozess. Leider aber lag der Regierungsvorlage eine - im Vergleich zum Begutachtungsentwurf - deutlich „abgespeckte“ Wirkungsfolgenabschätzung zugrunde. Angenommen wurde, dass sich die Kosten des Bundes für die Bereitstellung der Ressourcen der Erwachsenenschutzvereine und bei Gericht nach einer anfänglichen Übergangszeit erheblich reduzieren lassen würden, weil immer weniger Vertretungen benötigt werden würden. Diese - von den Fachabteilungen im BMJ stets entschieden abgelehnte - Annahme sollte sich noch als verhängnisvoll herausstellen.
Nach einem Regierungswechsel stand zunächst im Raum, das Inkrafttreten des 2. ErwSchG aus Kostengründen aufzuschieben, dies trotz bereits laufender aufwändiger Vorbereitungsarbeiten zu dessen Implementierung. Umfangreiche Protestaktionen von Selbstvertreter:innen, Organisationen aus dem Bereich von Menschen mit Behinderungen und von Pensionist:innenverbänden bewegten die Politik zu einem Umdenken. Hier war zu erkennen, dass es Menschen gab, die - direkt oder indirekt - am Entstehen des 2. ErwSchG beteiligt waren, es daher als „ihr“ Gesetz betrachteten und für dieses eintraten.
Am trat das neue Gesetz also in Kraft. Angesichts der gemessen am Ministerialentwurf reduzierten Kostenrechnung in der Regierungsvorlage hatten die Abgeordneten des Nationalrats dem BMJ aufgetragen, bis spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten des 2. ErwSchG eine Evaluierung der finanziellen Auswirkungen des Gesetzes vorzunehmen und dem Nationalrat zu übermitteln. Das BMJ kam diesem Auftrag nach und legte dem Parlament im Herbst 2023 die Evaluierung des 2. ErwSchG durch das Vienna Centre for Societal Security vor.
Die Studienautor:innen stellten nun fest, dass sich die Zahl der aufrechten Erwachsenenvertretungen im Lauf der Beobachtungsperiode nicht verringert hat, im Gegenteil: Sie war vielmehr um fast ein Drittel angewachsen. Die gerichtlichen Vertretungen durch Erwachsenenschutzvereine und Vertreter:innen von Rechtsberufen hatten in absoluten Werten in Summe nicht abgenommen. Die Gesamtzahl der Gerichtsverfahren zum Erwachsenenschutz war mit der Reform sprunghaft angestiegen.
Die der Wirkungsfolgenabschätzung zugrunde liegende optimistische Annahme, dass sich die Kosten für das Erwachsenenschutzrecht nach einer gewissen Anlaufzeit reduzieren würden, verwirklichte sich also erwartungsgemäß nicht. Während das BMJ unter Bundesministerin Alma Zadić die Ressourcen der Erwachsenenschutzvereine und allgemein der Gerichte kontinuierlich aufstockte, setzt die aktuelle Regierung - konfrontiert mit der äußerst angespannten Budgetsituation - auf „Notmaßnahmen“ im Erwachsenenschutzrecht, um das System der gerichtlichen Erwachsenenvertretung zu entlasten: Wiederherstellung der Verpflichtung von Rechtsanwält:innen und Notar:innen zur Übernahme einer gerichtlichen Erwachsenenvertretung; Entfall des obligatorischen Erneuerungs-Clearings; Verlängerung der Frist zur Überprüfung einer gerichtlichen Erwachsenenvertretung von max drei Jahren auf max fünf Jahre.
Diese - leider ohne Beteiligung der betroffenen Personengruppen entworfenen - Maßnahmen wurden mit dem Budgetbegleitgesetz 2025 umgesetzt und traten mit in Kraft. Sie haben für gehörige Unruhe „in der Szene“ gesorgt, was wiederum die Politik auf den Plan rief. Die Regierungsparteien brachten noch im Sommer 2025 einen Initiativantrag ein und möchten nun ein Antragsrecht der betroffenen Person in Bezug auf das Erneuerungsclearing sowie eine entsprechende Anregungsmöglichkeit von deren Betreuungsumfeld einführen und die „Verschärfung“ der Verpflichtung von S. 174 Rechtsanwält:innen und Notar:innen, gerichtliche Erwachsenenvertretungen zu übernehmen, auf einen „Übergangszeitraum“ von drei Jahren begrenzen („sunset clause“). Schon jetzt ist aber klar, dass sich die Lage im Erwachsenenschutzrecht in drei Jahren keineswegs entspannen wird.
Das Erwachsenenschutzrecht krankt an seinem „Geburtsfehler“, den zu knapp dotierten Budgetmitteln für die Erwachsenenschutzvereine. Diese sollten in die Lage versetzt werden, alle Vertretungen zu übernehmen, die nicht in der Besorgung rein rechtlicher Angelegenheiten bestehen und von nahestehenden Personen nicht übernommen werden können oder sollen. Davon sind sie in der Realität weit entfernt.
Ein noch so ambitioniertes Gesetz kann nur erfolgreich sein, wenn es mit den nötigen Ressourcen „hinterlegt“ ist. Wenn schon Vertretung, die ja nach den Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention und ihr folgend des 2. ErwSchG nur Ultima Ratio sein darf, dann sollte sie qualitätsvoll sein. Diesen Anspruch erfüllen die Erwachsenenschutzvereine weitestgehend. Österreich ist - so betrachtet - auch völkerrechtlich verpflichtet, für eine ausreichende Dotierung der Vereine zu sorgen. Außerdem: Novellen im Erwachsenenschutzrecht sollten immer partizipativ erfolgen. Denn wer Autonomie von Menschen mit Behinderungen per Gesetz forcieren will, sollte sie auch im Gesetzgebungsprozess ernst nehmen.
Peter Barth