BauR NÖ | Niederösterreichisches Baurecht
8. Aufl. 2012
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§ 23 Bausperre
MB zu § 23
(Stammfassung, LGBl 8000-0)
Die Bausperren dienen zur Sicherung der Durchführung des Flächenwidmungsplanes. Durch sie soll der Status quo grundsätzlich erhalten bleiben, d.h. den Grundeigentümern und den dinglich Berechtigten die Möglichkeit genommen werden, angesichts einer bevorstehenden Erlassung eines Flächenwidmungsplanes diesem entgegenstehende Projekte durchzuführen. (...) Bescheide, die dem Zweck der Bausperre widersprechen, können wegen Nichtigkeit aufgehoben werden. Keine Wirkung erzeugt die Bausperre auf Verfahren, die bereits im Zeitpunkt der Kundmachung der beabsichtigten Erlassung einer Bausperre anhängig waren.
MB zu Abs 2
(8. Nov, LGBl 8000-13)
Nach den Bestimmungen der NÖ Bauordnung 1996 ist die Baubehörde zur Erteilung von Baubewilligungen verpflichtet, auch wenn sich inzwischen herausgestellt hat, daß der Bauplatz von Lawinen, Hochwasser etc bedroht ist. Von dieser sinnwidrigen Verpflichtung soll sich die Baubehörde durch die Bausperre befreien können.
Anmerkungen
0) IdF der 8. Nov LGBl 8000-13 (Abs 1-5) u 15. Nov LGBl 8000-21 (Abs 2 lit b). Vgl auch § 74 NÖ BauO 1996, der für die beabsichtigte Erlassung oder Änderung des Bebauungsplanes anzuwenden ist.
1) Da die Bausperre verhindern soll, dass Bauvorhaben der künftigen Flächenwidmung widersprechen, müssen die anzustrebenden Ziele oder besonderen Zwecke in der V genannt werden. Die Bausperre bewirkt kein absolutes Bauverbot, sondern stellt lediglich sicher, dass die Planungsabsichten der Gemeinde nicht durchkreuzt werden. Bei aufrechter Bausperre muss ein Vorhaben sowohl dem geltenden Flächenwidmungsplan entsprechen als auch mit den künftigen Planungsabsichten übereinstimmen. Eine Bausperre ohne Ziel- oder Zweckangabe ist ebenso gesetzwidrig wie eine solche mit einer unbestimmten Ziel- oder Zweckangabe, die es nicht ermöglicht, ein Vorhaben auf seine Vereinbarkeit mit den Planungsabsichten zu überprüfen. Denn in diesen Fällen würde einer willkürlichen Erteilung oder Versagung der Baubewilligung Vorschub geleistet.
Die Zulässigkeit der beabsichtigten Änderung des örtlichen ROP ist nicht im Verfahren zur Erlassung der Bausperre, sondern erst im Änderungsverfahren nach § 22 zu prüfen, das nach Verhängung der Bausperre eingeleitet wird. Die Bausperre soll der Gemeinde Gelegenheit geben, den Änderungsanlass und allfällige Auswirkungen der beabsichtigten Planung zu überprüfen.
Die Verhängung einer Bausperre für das gesamte Gemeindegebiet oder einer solchen, die bei Einleitung eines Änderungsverfahrens schon kraft Gesetzes eintritt, ist in NÖ (anders als in Wien) nicht vorgesehen. Eine BausperrenV bedarf vor ihrer Kundmachung keiner aufsichtsbeh Genehmigung der LReg. Sie ist der LReg vielmehr nach § 88 NÖ GemeindeO 1973, LGBl 1000-17 bzw § 70 Abs 3 NÖ STROG, LGBl 1026-5 nach der Kundmachung unverzüglich zur Prüfung ihrer Gesetzmäßigkeit mitzuteilen.
Nach Abs 1 liegt es im Ermessen des Gemeinderats, eine Bausperre zu erlassen, nach Abs 2 ist er dazu verpflichtet. Abs 3 sieht verschiedene Regelungen für die Geltungsdauer und das Außerkrafttreten der Bausperre vor.
2) Wenn eine der beiden in lit a oder b genannten Voraussetzungen vorliegt, muss der Gemeinderat eine Bausperre erlassen, wobei der besondere Zweck anzugeben ist. Als Zweck kommt nur die Verhinderung von Bauführungen in Frage, die entweder dem überörtlichen ROP widersprechen oder auf einer gefährdeten, bisher unbebauten Baulandfläche ausgeführt werden.
3) Für den Fall, dass eine gefährdete Grundfläche trotz der Widmungsverbote des § 15 Abs 3 als Bauland ausgewiesen, aber noch nicht bebaut ist, verpflichtet § 22 Abs 2 den Gemeinderat zur Änderung des örtlichen ROP (Rückwidmung in Grünland), sofern die Beseitigung der Gefährdung nicht innerhalb von 5 Jahren sichergestellt werden kann. Da für die Änderung ein länger (mehrere Monate) dauerndes Verfahren notwendig ist, Bauführungen aber sogleich ab Kenntnis der Gefahr verhindert werden sollen, erweist sich die gleich nach ihrer Kundmachung wirksame Bausperre als geeignetes Instrument. Häufig ist die Gefährdung bei der Erstellung des örtlichen ROP noch nicht bekannt, sondern zeigt sich erst später, etwa bei der Ausarbeitung eines neuen Gefahrenzonenplanes. Die Bausperre eröffnet die Möglichkeit, das konkrete Gefahrenpotential zu erforschen und zu prüfen, ob sich die vorhandene Gefahr innerhalb der nächsten 5 Jahre beseitigen lässt.
Die Erklärung zur Aufschließungszone ist nach § 16 Abs 4 nur zwecks Sanierung und/oder Sicherung von Altlasten und Verdachtsflächen zulässig. Ansonsten lässt sich eine fehlende Standorteignung nicht durch das Erfüllen von Freigabevoraussetzungen kompensieren. Da die Festsetzung einer Aufschließungszone - schon wegen der notwendigen Normierung sachgerechter Voraussetzungen für ihre Freigabe - ein längeres Verfahren erfordert, ist die Verordnung einer Bausperre auch im Fall einer Sanierung und/oder Sicherung von Altlasten und Verdachtsflächen zweckmäßig.
Eine Bausperre ist schon dann zu erlassen, wenn eine Fläche von Gefährdungen bedroht ist, also ein konkreter Verdacht der Gefährdung durch Hochwasser, Lawinen, Muren etc besteht, und nicht erst dann, wenn sich die Gefahr bereits manifestiert hat. Unterlässt es der Gemeinderat rechtswidrig und schuldhaft, trotz drohender Gefahr eine Bausperre zu verhängen, so kann dies bei Eintritt von Schäden Amtshaftungsansprüche nach sich ziehen (vgl RdU 207/112 Anm Kleewein). Da die NÖ BauO 1996 für Baulandflächen kein Bauverbot wegen Naturgefahren kennt (vgl dagegen das Bauverbot für Grünlandflächen nach § 55 Abs 3 NÖ BauO), dient die Bausperre der Gefahrenabwehr. Eine solche Bausperre ist nach Abs 3 unbefristet und darf vom Gemeinderat erst aufgehoben werden, wenn die vermutete Gefährdung - etwa nach Errichtung geeigneter Schutz- und Regulierungswasserbauten (§ 42 WRG) - nicht mehr besteht.
4) Gründe für die Fristverlängerung werden nicht genannt. Das Fehlen einer näheren Determinierung (Art 18 B-VG) ist aus verfassungsrechtlicher Sicht bedenklich.
5) Wenn dem Vorhaben eine Bausperre entgegensteht, ist das Bauansuchen nach § 20 Abs 3 NÖ BauO 1996 ohne Bauverhandlung abzuweisen. Eine trotz aufrechter Bausperre erteilte, rechtskräftig gewordene Baubewilligung kann nach § 68 Abs 4 Z 4 AVG iVm § 23 Abs 4 NÖ ROG für nichtig erklärt werden
nach § 60 Abs 2 NÖ GemeindeO im Fall eines Bescheides des Bgm vom Gemeindevorstand, in einer Stadt vom Stadtrat und im Fall eines Berufungsbescheides oder eines im Devolutionsweg ergangenen Bescheides des Gemeindevorstands vom Gemeinderat,
nach § 16 Abs 2 NÖ STROG im Fall eines Bescheides des Magistrats vom Stadtsenat sowie
nach § 93 NÖ GemeindeO bzw § 74 NÖ STROG von der LReg als Aufsichtsbehörde.
Gem § 23 Abs 8 NÖ BauO ist die Nichtigerklärung einer Baubewilligung für den Neu- oder Zubau eines Gebäudes nur binnen 4 Wochen ab Baubeginn, in den anderen Fällen nur bis zum Baubeginn zulässig.
6) In einem zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bereits anhängigen Bewilligungsverfahren ist die Bausperre keine Entscheidungsgrundlage. Es handelt sich um eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass die im Entscheidungszeitpunkt geltende Rechtslage maßgebend ist. Die Bausperre kann also nicht zu dem Zweck eingesetzt werden, Vorhaben zu verhindern, die schon geplant und eingereicht sind. Dies ist im Interesse des Vertrauensschutzes zu begrüßen.
Literatur
Bußjäger/Kopf, Die Bausperre als Instrument örtlicher Raumplanung im Spiegel der Rechtsprechung, ÖGZ 1998/2, 14.
Judikatur
1) Der VfGH fordert in stRsp für die Zulässigkeit einer Bausperre, dass anlässlich ihrer Verhängung die beabsichtigten Änderungen des Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanes in der kundgemachten Bausperre zum Ausdruck zu bringen sind. Er geht ferner davon aus, dass es genügt, in der V über die Bausperre die beabsichtigte(n) Widmungsänderung(en) zu benennen, ohne dass die Rechtmäßigkeit der Bausperre von der Zulässigkeit der Änderungsabsichten abhängt: Ob nämlich die Voraussetzungen für eine Flächenwidmungsplanänderung vorliegen, braucht bei Erlassung der V über die Bausperre noch nicht geprüft zu werden. Auch eine entsprechende Grundlagenforschung ist nicht im Zuge der Verhängung der Bausperre, sondern erst im Verfahren zur Änderung des Flächenwidmungsplanes anzustellen.
Alle Einwände, welche die Fehlerhaftigkeit der Änderungsabsichten dartun wollen, gehen von vornherein ins Leere, wenn sie gegen die Bausperre anstatt gegen die auf deren Grundlage geänderte Flächenwidmung erhoben werden. Es ist gerade Sinn und Zweck einer Bausperre, innerhalb ihres von vornherein begrenzten Geltungszeitraums die Prüfung der Frage zu ermöglichen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Änderung des Flächenwidmungsplans vorliegen. Die Rechtmäßigkeit der Bausperre hängt nicht von der Rechtmäßigkeit der beabsichtigten Widmungsänderung ab ( VfSlg 11.743 - NÖ; , V 37 - 39/95 VfSlg 14.271 - OÖ).
2) Ein potentieller Bauwerber darf nicht mit einer ungewissen, von ihm nicht zureichend genau erkennbaren generellen Rechtslage konfrontiert und dazu verleitet werden, die Bewilligung eines Projektes gleichsam aufs Geratewohl zu beantragen. Den Parteien eines Baubewilligungsverfahrens muss vielmehr die Verfolgung ihrer durch die Bausperre mitgestalteten subjektiven Rechte möglich sein, was aber nur dann wirklich gewährleistet ist, wenn die beabsichtigten Änderungen des Bebauungsplanes in der V über die Bausperre zum Ausdruck gebracht werden ( VfSlg 14.376 - W).
3) Der Grund für die Erlassung der Bausperre war weder der behauptete Baulandüberhang noch die fehlende infrastrukturelle Aufschließung, sondern ausschließlich die Sicherung zumindest eines Teiles des Baulandes für eine Bebauung durch die ortsansässige Bevölkerung. Zwar ist die OÖ LReg im Recht, wenn sie darauf hinweist, dass die Gemeinde Baulandwidmungen auch von Vereinbarungen mit den Grundeigentümern abhängig machen kann. Das G lässt aber weder eine Bevorzugung des „örtlichen Bedarf(es) an Baugrundstücken zu ortsüblichen Preisen“ zu (- dieser örtliche Bedarf rechtfertigt vielmehr lediglich den privatrechtlichen Erwerb von Grundflächen durch die Gemeinde -), noch ist es rechtlich zulässig, den Abschluss einer Vereinbarung dadurch zu erzwingen, dass durch die Verhängung einer Bausperre die ausgewiesene Nutzung eines als Bauland gewidmeten Grundstückes bis zum Abschluss der Vereinbarung hintangehalten wird. Die Verwendung als Bauland bereits gewidmeter Grundflächen zur Deckung des örtlichen Bedarfs an Baugrundstücken darf schon deshalb nicht durch Erlassung einer Bausperre bewirkt und sichergestellt werden, weil eine Bausperre nur zur Verwirklichung neuer Planungsabsichten zulässig ist, die Befriedigung des örtlichen Bedarfs an Baugrundstücken aber jedenfalls nicht durch die Planungsabsicht der Umwidmung vorhandenen Baulandes in Grünland verwirklicht werden kann ( VfSlg 15.272 - OÖ).
4) Es ist weder von der Sache her begründet noch im öffentlichen Interesse erforderlich, auf Grund einer, der Sicherung der Durchsetzung einer zukünftigen (Teil)Bebauungsplanung dienenden befristeten Bausperre die Erteilung einer Baubewilligung stets und ausnahmslos auszuschließen. Dadurch wird ohne sachliche Notwendigkeit auch eine Baubewilligung für (Um)Bauten als unzulässig erklärt, die mit manifesten Planungsabsichten der zukünftigen (Teil)Bebauungsplanung vereinbar sind. Die Eigentumsbeschränkung liegt insoweit nicht im öffentlichen Interesse, als sie auch bewilligungspflichtige Vorhaben verhindert, die nach ihrem Zweck und Umfang von vornherein nicht geeignet sind, die Wirkung eines zukünftigen (Teil)Bebauungsplanes zu beeinträchtigen, weil die beabsichtigten (Um)Bauten weder den angepeilten Planungszwecken zuwiderlaufen noch deren Realisierung erschweren. Das ausnahmslose Verbot, bei Bestand befristeter Bausperren eine Baubewilligung zu erteilen, widerspricht daher den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit und Unversehrtheit des Eigentums (, V 93/98 VfSlg 15.577 - Ktn).
5) Die in der BausperrenV enthaltenen Aussagen „Die Gemeinde Wienerwald beabsichtigt für diesen Bereich, die langjährig auf diesem Gelände bestehende Nutzung im Landschaftsschutzgebiet Wienerwald neu zu überdenken“ und es „muss zunächst überprüft werden, inwiefern eine andere Nutzung, als die derzeit festgelegte, dem NÖ ROG und dem rechtskräftigen örtlichen ROP der Gemeinde Wienerwald, insb den darin festgelegten Zielen entspricht“, scheinen die „Darstellung der anzustrebenden Ziele“ der Bausperre nicht mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck zu bringen und damit keine Entscheidung zu ermöglichen, ob eine Baubewilligung mit dem zukünftigen, möglicherweise zu ändernden örtlichen ROP in Einklang zu bringen und - wenn sie auch nach dem geltenden Flächenwidmungsplan zulässig ist - zu erteilen, oder ob die Baubewilligung mit Rücksicht auf die verhängte Bausperre zu verweigern ist ( VfSlg 16.233 - NÖ).
6) Die Aufhebung einer Widmung durch den VfGH stellt zwar einen Anlass zur Erlassung einer BausperrenV dar, entbindet jedoch den Gemeinderat nicht von seiner Pflicht, auch die anzustrebenden Ziele näher darzustellen. Es ist ausreichend, die beabsichtigte Widmungsänderung zu benennen, ohne dass die Rechtmäßigkeit der Bausperre von der Rechtmäßigkeit der beabsichtigten Widmungsänderung abhängt. Die Marktgemeinde übersieht, dass die Grundlagenforschung nicht im Zuge der Verhängung der Bausperre, sondern erst im Verfahren zur Änderung des örtlichen ROP anzustellen ist. Es ist der Gemeinde somit auch in diesem Fall nicht verwehrt, ihrer Ansicht nach „bedenkliche Bauführungen“ durch die Erlassung einer Bausperre, die erst den zeitlichen Rahmen für die Durchführung einer ausreichenden Grundlagenforschung schafft, vorläufig zu verhindern ( ua VfSlg 17.325 - NÖ).
7) Weder Art 144 B-VG noch eine andere Rechtsvorschrift räumen dem VfGH die Befugnis ein, Verordnungen zu erlassen bzw deren Erlassung zu verfügen. Nur der Gemeinderat kann eine Bausperre verhängen und einen Flächenwidmungs- und Bebauungsplan ändern.
Der VfGH hat auch von Gesetzes wegen nicht die Kompetenz, infrastrukturelle Maßnahmen (Anschluss an das öffentliche Wegenetz, Abwasserkanal, Wasser-, Strom- und Gasversorgung) zu setzen oder anzuordnen bzw eine baupolizeiliche Überprüfung aller Aufschließungswege im Gemeindegebiet zu veranlassen ( VfSlg 19.395 - W).
8) Voraussetzung der Antragslegitimation ist, dass die V für den Einschreiter auch noch im Zeitpunkt der E des VfGH wirksam ist. Wird die V (Bausperre) aufgehoben, fehlt die nicht bloß im Zeitpunkt der Antragseinbringung, sondern auch im Zeitpunkt der E des VfGH erforderliche Legitimation zur Anfechtung ( - NÖ).
9) Der dem Art 119a Abs 7 letzter Satz B-VG entsprechende Grundsatz, wonach die Aufsichtsmittel unter möglichster Schonung erworbener Rechte Dritter zu handhaben sind, ist auch bei der Aufhebung von auf Gemeindeebene ergangenen Bescheiden anzuwenden. Das der Aufsichtsbeh dabei zustehende Ermessen darf daher nicht in der Weise geübt werden, dass wegen jeder auch noch so geringfügigen Rechtswidrigkeit in rechtskräftige Bescheide eingegriffen wird. Der Grundsatz der „möglichsten Schonung erworbener Rechte“ bedeutet andererseits keineswegs die Annahme eines Vorrangs privater Interessen vor öffentlichen Interessen der Raumordnung, sondern statuiert vielmehr ein Gebot der Verhältnismäßigkeit des Eingriffes in erworbene Rechte: Es sind im Zuge der Ermessensübung die nachteiligen Wirkungen des Bescheides in Bezug auf das durch die verletzte Norm geschützte öffentliche Interesse gegen jene Nachteile abzuwägen, welche die Aufhebung des Bescheides in Bezug auf die durch das (im Institut der Rechtskraft verkörperte) Prinzip der Rechtssicherheit geschützten Interessen des Dritten nach den konkret zu beurteilenden Umständen des Einzelfalles mit sich brächte.
Es liegt idR auf der Hand, dass die Beseitigung eines gegen Raumordnungsvorschriften verstoßenden Bescheids erforderlich ist, soll nicht das öffentliche Interesse an deren Einhaltung auf unerträgliche Weise verkürzt werden. Andererseits sind aber auch Fälle einer formal zwar vorliegenden Rechtswidrigkeit denkbar, die jedoch keine oder nur unbedeutende Auswirkungen auf das geschützte öffentliche Interesse nach sich zieht. Ein solcher Fall könnte dann vorliegen, wenn zwar die Art und Weise der Bauführung gesetzwidrig ist, die Ergebnisse jedoch entweder mit dem früheren Zustand (soweit dieser konsentiert war) übereinstimmen oder von diesem zwar abweichen, aber diese Abweichung auf andere, gesetzeskonforme Weise ebenfalls hätte herbeigeführt werden können. Bei Beurteilung dieser Frage sind nicht nur nachteilige Wirkungen eines Bauwerkes zu berücksichtigen, die sich aus dessen baulichem Erscheinungsbild ergeben, sondern - und vor allem - jene, die mit den damit verbundenen Nutzungsmöglichkeiten in Zusammenhang stehen (, 0175 VwSlg 13.569/A - Tir).
10) Der Grundsatz der möglichsten Schonung erworbener Rechte bedeutet nicht die Annahme des Vorrangs privater Interessen vor öffentlichen Interessen der Raumordnung, sondern statuiert vielmehr ein Gebot der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in erworbene Rechte (vgl etwa das Erk v , 2006/06/0126 mwN). Die Beh hat im Zuge der Ermessensausübung (§ 68 Abs 4 AVG) die nachteiligen Wirkungen des Bescheides in Bezug auf das öffentliche Interesse, das durch die verletzte Norm geschützt ist, gegen allfällige Nachteile, welche die Nichtigerklärung des Bescheides für die rechtlichen Interessen des Betroffenen mit sich brächte, abzuwägen. Daher steht es der Oberbehörde nicht zu, wegen jeder auch noch so geringfügigen Rechtswidrigkeit, die keine oder nur unbedeutende Auswirkungen auf das geschützte öffentliche Interesse nach sich zieht, in rechtskräftige Bescheide einzugreifen (vgl das Erk v , 2006/06/0253 mwN).
Die Schutzwürdigkeit wohlerworbener Rechte umfasst nicht nur den rechtskräftigen Bestand, sondern auch dessen Nutzung. Eine Wohnnutzung ist grundsätzlich auch im „Baugebiet für Erholungs- und Fremdenverkehrseinrichtungen“ zulässig. Lediglich die Intensität der Benützung als Haupt- oder Ferienwohnsitz ist unterschiedlich, wobei das Gesetz nicht ausdrücklich festlegt, wie intensiv - etwa wie viele Tage pro Jahr - ein Ferienwohnsitz genutzt werden darf. Die Widmungswidrigkeit überschreitet das Maß der Geringfügigkeit, was straf- oder amtshaftungsrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen kann. Die Rechtswidrigkeit liegt aber nicht in einem Ausmaß vor, die das schärfste Aufsichtsmittel, nämlich die Nichtigerklärung einer rechtskräftigen Baubewilligung, erforderlich macht (, 2012/06/0018 bbl 2012, 210 Anm Giese - Bgld).
11) Die Nichtigerklärung kann das einzige, zum Ziel führende Mittel zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen wegen Verletzungen des Raumplanungsrechts sein (vgl das Erk v , 2006/06/0126). Wirtschaftliche Interessen stehen daher einer Nichtigerklärung grundsätzlich nicht im Weg.
Der Baubeginn bedeutet nicht, dass das Schonungsprinzip die Nichtigerklärung verbietet. Das Gesetz sieht vielmehr in § 23 Abs 8 NÖ BauO selbst vor, dass bei einem Neu- oder Zubau eines Gebäudes die Nichtigerklärung bis spätestens vier Wochen nach Baubeginn erfolgen kann. Der wirtschaftliche Nachteil aus dem Baubeginn und den damit verbundenen rechtlichen Bindungen steht der Nichtigerklärung daher nicht entgegen. Außerdem werden bereits vor Abschluss des Baubewilligungsverfahrens Dispositionen getroffen ( - NÖ).