BauR Bgld | Burgenländisches Baurecht
4. Aufl. 2022
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§ 26 Örtliches Entwicklungskonzept
Erl zu § 26
Das örtliche Entwicklungskonzept bildet die fachliche und rechtliche Grundlage für die planmäßige Gestaltung und Entwicklung des Gemeindegebietes, insbesondere für die Erlassung und Änderung des Flächenwidmungsplanes. Insofern dürfen Änderungen des Flächenwidmungsplanes zukünftig nur mehr auf Basis der im Örtlichen Entwicklungskonzept festgelegten Entwicklungsziele der Gemeinde erfolgen.
Wie auch der Flächenwidmungsplan besteht das Örtliche Entwicklungskonzept aus dem Wortlaut der Verordnung, einem Textteil und einer digitalen Plandarstellung. In der Plandarstellung sind die Ziele des örtlichen Entwicklungsprogrammes – soweit dies thematisch möglich ist – räumlich zu konkretisieren. Sofern erforderlich, können der Textteil und der Entwicklungsplan durch planerische oder tabellarische Darstellungen ergänzt werden. Diese sind sohin ebenfalls Teil der Verordnung. Zur Begründung des örtlichen Entwicklungskonzeptes ist außerdem ein nicht rechtsverbindlicher Erläuterungsbericht zu erstellen, der eine zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Entscheidungsgrundlagen enthalten soll.
Da sämtliche raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen des Bundes und des Landes in den Gemeinden wirksam werden und auch Planungen und Maßnahmen von Gemeinden (auch der benachbarten Bundesländer sowie auch des benachbarten Auslandes) sich auf das Umland auswirken können, ist es erforderlich, dass derartige Planungen und Maßnahmen, gleich wie bei der Erstellung des Flächenwidmungsplanes, bei der Erstellung oder Änderung von Örtlichen Ent wicklungskonzepten berücksichtigt werden. Davon erfasst sind aber nicht nur Planungen und Maßnahmen, die raumplanungsrechtlicher Natur sind. Insbesondere auf Landesebene sind daher neben dem Landesraumordnungsplan, dem Landesentwicklungsprogramm und Regionalen und Sektoralen Entwicklungsprogrammen auch Maßnahmen und Planungen anderer Fachbereiche (zB Naturschutz- oder Landschaftsschutzgebiete, Wasserschongebiete) zu berücksichtigen. Derartige Planungen und Maßnahmen können auch bereits gemeinsam mit anderen Gemeinden erarbeitete Entscheidungsgrundlagen sein. In diesen Fällen darf das Örtliche Entwicklungskonzept diesen nicht widersprechen. Insbesondere im Hinblick auf die Nachbargemeinden sollen negative Beeinflussungen der Entwicklung der Nachbargemeinden hintangehalten werden. Eine entsprechende Abstimmung soll spätestens im Rahmen des Verfahrens erfolgen.
Da es sich beim Örtlichen Entwicklungskonzept um eine generelle, an einen unbestimmten Adressatenkreis gerichtete Norm handelt, können aus dessen Festlegungen keine Rechte Dritter begründet werden. Die normative Wirkung besteht lediglich in der Hinsicht, dass die Gemeinde in ihren Planungen (Flächenwidmungsplan, (Teil-)Bebauungsplan und Bebauungsrichtlinien) an dessen Festlegungen gebunden ist.
Um eine einheitliche Darstellung im Interesse der allgemeinen Lesbarkeit der Örtlichen Entwicklungskonzepte zu gewährleisten, erscheint es zweckmäßig, Planzeichen verbindlich festzulegen.
Anmerkungen
1) Das Örtliche Entwicklungskonzept in Verordnungsform wurde erst durch das Bgld RPG 2019 als Planungsinstrument eingeführt. Bisher enthielt Anlage A Punkt 4.1.1. des LEP 2011 lediglich Regelungen über ein nicht verordnetes ÖEK, denen durch die § 26 bis 30 Bgld RPG 2019 derogiert wurde.
Da die Erstellung des ÖEK eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt, dürfen die Gemeinden Verfahren zur Erlassung und Änderung von Digitalen Flächenwidmungsplänen nach dem Bgld Raumplanungseinführungsgesetz (Bgld RPEG) vorläufig ohne ÖEK als Planungsgrundlage durchführen (§ 1 Abs 3 iVm § 2 bis 5). Die Bestimmungen des Bgld RPEG entsprechen im Wesentlichen jenen des Bgld RPG, LGBl 1969/18 idF LGBl 2015/44 über die Aufstellung und Änderung von Flächenwidmungsplänen (§§ 18, 18a, 18b und 19).
Da das Bgld RPEG mit Ablauf des außer Kraft tritt, müssen die Gemeinden bis dahin ein ÖEK erstellt haben. Da sie laut Anlage A Punkt 4.1.1. des LEP 2011 schon bisher verpflichtet waren, ein ÖEK ohne Verordnungscharakter zu erstellen, sollte die rechtzeitige Erlassung einer den Vorgaben des Bgld RPG 2019 entsprechenden Verordnung möglich sein. Nach dem dürfen Gemeinden, die kein ÖEK erstellt haben, Flächenwidmungspläne nicht mehr ändern.
2) Das Örtliche Entwicklungskonzept ist eine Verordnung, die in der Planhierarchie über den anderen Raumplänen der Gemeinde steht. Es bildet die Grundlage für alle weiteren kommunalen Planungen. Widersprechen Flächenwidmungspläne, (Teil)Bebauungspläne oder Bebauungsrichtlinien dem ÖEK, hat die LReg diesen Plänen die aufsichtsbehördliche Genehmigung zu versagen (§ 42 Abs 9 Z 1, § 48 Abs 6 Z 1, § 50 Abs 4).
Während das ÖEK laut Gesetz auf einen Planungszeitraum von 10 Jahren angelegt ist (§ 30 Abs 1), fehlt für den Flächenwidmungsplan ein Zeithorizont. Da der Flächenwidmungsplan dem ÖEK nicht widersprechen darf, wird er nach der Erlassung oder Änderung des ÖEK an dieses anzupassen sein. Baulandwidmungen und gesondert auszuweisende Grünflächen können auch befristet (5 bis 10 Jahre) ausgewiesen werden (§ 24 Abs 2, § 40 Abs 4).
3) Die Verordnung muss demnach aus Wortlaut, Textteil und Entwicklungsplan bestehen. Was den Verordnungswortlaut vom Textteil unterscheidet, ist weder dem Gesetz noch den Erläuterungen zu entnehmen. Im Wortlaut werden jedenfalls der räumliche und zeitliche Geltungsbereich anzugeben sein; zu verweisen ist auf Textteil, Entwicklungsplan und planerische oder tabellarische Darstellungen. Im ebenfalls rechtsverbindlichen Textteil werden die anzustrebenden Ziele und Maßnahmen sowie „grundsätzliche Aussagen“ iSd § 28 Abs 2 enthalten sein müssen. Der digitale Entwicklungsplan muss das gesamte Gemeindegebiet umfassen.
4) Die dem Örtlichen Entwicklungskonzept beizufügenden schriftlichen Erläuterungen sind zwar nicht rechtsverbindlich, dienen aber seiner Auslegung. In den Erläuterungen sind die Planfestlegungen nachvollziehbar zu begründen. Unvollständige Erläuterungen indizieren eine mangelhafte Grundlagenforschung, was zur Aufhebung des Plans durch den VfGH führen kann. Um die Planung transparent und nachvollziehbar zu machen, sollte die Allgemeinheit nicht nur in die kundgemachte Verordnung, sondern auch in die Erläuterungen Einsicht nehmen können (§ 29 Abs 13).
5) Es handelt sich hierbei um eine Auslegungsregel für den Fall, dass Text- und Planteil einander widersprechen.
6) Das Berücksichtigungsgebot (negativ gewendet: Torpedierungsverbot) wird für das Örtliche Entwicklungskonzept und den Flächenwidmungsplan ausdrücklich statuiert (§ 31 Abs 2). Zu berücksichtigen sind auch die Interessen der Nachbargemeinden, die ins Verfahren eingebunden werden müssen (§ 29 Abs 2 letzter Satz und Abs 4). Darüber hinaus können Gemeinden, die sich zu einem Gemeindeverband oder einer Gemeindekooperation zusammenschließen, ein Interkommunales ÖEK aufstellen (§ 27).
7) Grundeigentümer können aus dem Örtlichen Entwicklungskonzept keine Rechtsansprüche ableiten, weil es nur die Gemeinden selbst bindet. Ein Recht auf Bebauung ihrer Grundstücke ergibt sich aus Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen oder Bebauungsrichtlinien (vgl ; , 2009/05/0343; , 2010/05/0001; , Ra 2015/05/0055; , Ro 2014/05/0054 RdU-LSK 2018/51).
8) Das Gesetz ermächtigt die LReg dazu, eine Planzeichenverordnung für Örtliche Entwicklungskonzepte zu erlassen. Vgl die Verordnung der Bgld LReg vom , mit der die Form von Örtlichen Entwicklungskonzepten geregelt wird (Planzeichenverordnung für Örtliche Entwicklungskonzepte), LGBl 2021/72, abgedruckt unter IV.2.
Judikatur
1) Das örtliche Raumordnungskonzept nach dem Tir ROG entfaltet zwar insoweit Bindungswirkung gegenüber der Gemeinde, als der Flächenwidmungsplan insb unter Berücksichtigung der darin festgelegten Ziele zu erstellen ist. Der Verwendungszweck ist für alle Grundflächen aber erst im Flächenwidmungsplan festzulegen, weshalb der Antragsteller durch ein örtliches Raumordnungskonzept im Regelfall nicht unmittelbar in seiner Rechtssphäre betroffen sein kann. Die Baubewilligung ist erst dann zu versagen, wenn die bauliche Maßnahme der im Flächenwidmungsplan festgelegten Widmung oder den Festsetzungen des Bebauungsplanes widerspricht ( ua VfSlg 16.234; , V 41/04 VfSlg 17.351; , V 118/03 ua VfSlg 17.361 – alle Tir).
2) Beim örtlichen Entwicklungskonzept (Stadtentwicklungskonzept) nach dem Stmk ROG handelt es sich um eine V, an der sich die Festlegungen des Flächenwidmungsplanes zu orientieren haben. Widerspricht die Widmung „reines Wohngebiet“ dem im Stadtentwicklungskonzept festgelegten „Grüngürtel“, sind der Flächenwidmungsplan und der auf seiner Grundlage erlassene Bebauungsplan gesetzwidrig ( ua VfSlg 17.743 – Stmk).
3) Bei einem Stadtentwicklungskonzept, worin die unbedingte Freihaltung und Begrünung von Innenhofarealen und die Vermeidung von Lärmquellen anzustreben ist, handelt es sich um kein Planungsinstrument, durch das dem Nachbarn subjektiv-öffentliche Rechte eingeräumt werden ( bbl 2010, 196 – Stmk).
4) Mit der Widmung der Grundstücke als „Freiland“ setzt der Flächenwidmungsplan die Vorgaben des ÖROK auf Ebene der Flächenwidmung um. Jene Flächen, die im ÖROK ohne weiteren Spielraum als „Landwirtschaftliche Freihaltefläche“ ausgewiesen sind, waren von der Marktgemeinde M bei der Erlassung des Flächenwidmungsplans zwingend als „Freiland“ zu widmen. Angesichts dieser Vorgaben im ÖROK sowie der geschlossenen Siedlungsbereiche im Norden und Süden der Grundstücke kann der VfGH keine Unsachlichkeit der Widmung als „Freiland“ im Flächenwidmungsplan erkennen ( – Tir).
5) Die Auffassung, wonach eine Umwidmung von Bauland in Grünland in „untergeordneten Fällen“ ohne Änderung des ÖEK möglich sei, ist durch den Wortlaut der PlanzeichenV nicht gedeckt; dort ist vielmehr von „begründeten Fällen“ die Rede. Den Akten ist keine Begründung für die Abweichung des Flächenwidmungsteils vom ÖEK zu entnehmen.
Die Auffassung, wonach es dem Verordnungsgeber innerhalb der Grenze der Baulandentwicklung im ÖEK freistehe, welche Widmungen er im Flächenwidmungsteil vorsehe, ist in dieser Allgemeinheit verfehlt. Soweit das ÖEK eine Baulandwidmung mit weiterer Untergliederung der Widmungskategorien vorsieht, bleibt dem Verordnungsgeber des Flächenwidmungsteils – im Gegensatz zu den bloß als Baulanderweiterungsflächen ausgewiesenen Flächen – kein Spielraum, diese Flächen im Flächenwidmungsteil als Grünland auszuweisen. Da die von der Änderung des Flächenwidmungsteils erfasste Fläche im ÖEK innerhalb der Grenze der Baulandentwicklung als Wohngebiet ausgewiesen ist, widerspricht die Widmung als Grünland dem ÖEK ( – OÖ).
6) Das ÖEK bildet einen Teil des Flächenwidmungsplanes. Es entfaltet jedenfalls Bindungswirkungen gegenüber der Gemeinde, die bei der Erstellung und Erlassung des Flächenwidmungsplanes die in ihm festgelegten Ziele zu berücksichtigen hat. Im Hinblick auf die Einheit des Flächenwidmungsplanes mit dem ÖEK haben allfällige, eigentlich im Flächenwidmungsplan zu treffende Regelungen des ÖEK die normativen Wirkungen eines Flächenwidmungsplanes. Sie sind daher bei der Prüfung im Baubewilligungsverfahren unter den im Folgenden genannten Voraussetzungen heranzuziehen (vgl ; , 2010/05/0001; , 2009/05/0343).
Ob das ÖEK im Baubewilligungsverfahren beachtet werden muss, hängt vom Inhalt seiner jeweiligen Regelung ab: Regelungen, die sich nur an die Gemeinde richten und keine entsprechend konkreten Festlegungen beinhalten, sodass sie in einem Baubewilligungsverfahren zu berücksichtigen sein könnten, kommen als Prüfungsmaßstab im Baubewilligungsverfahren nicht in Frage (vgl ) ( RdU-LSK 2018/51 – OÖ).
7) Das Vlbg RPG enthält zwar keine ausdrückliche Bezeichnung der Rechtsqualität des Räumlichen Entwicklungskonzepts, doch ist aus den einschlägigen gesetzlichen Regelungen zu erschließen, dass das REK als V zu qualifizieren ist. Das Verfahren zur Erlassung des REK ist kein unselbständiger Teil des Verfahrens zur Erlassung des Flächenwidmungs- und Bebauungsplanes, sondern ein eigenständiges Verfahren, das im Wesentlichen jenem zur Erlassung des Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanes nachgebildet ist. Beim REK handelt sich nicht um einen Akt der Selbstbindung der Gemeinde, weil der Gemeindevorstand bzw die Gemeindevertretung auf Antrag des Grundeigentümers Ausnahmen von einem Bebauungsplan bewilligen kann, wenn diese Ausnahmen dem REK nicht entgegenstehen. Damit normiert der Landesgesetzgeber eindeutig, dass dem REK eine normative Außenwirkung zukommt ( ua VfSlg 20.262 – Vlbg).