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Ein Vorlagebericht ist kein Anbringen
BFG muss auch über mangelhafte Beschwerdevorlagen entscheiden
Im Zuge der Übermittlung einer Beschwerde an das BFG muss die Abgabenbehörde einen Vorlagebericht verfassen. Versehentliche Falschbezeichnungen im Vorlagebericht haben dazu geführt, dass das BFG die Beschwerdevorlage als zurückgenommen erklärt hat und das Verfahren damit erst einmal beendet war. Dieser Vorgehensweise hat der VwGH im 
Erkenntnis vom , Ro 2005/15/0001, eine Absage erteilt.
1. Ausgangssituation
1.1. Sachverhalt(e)
Gemäß § 265 Abs 1 BAO haben die Abgabenbehörden alle Bescheidbeschwerden, über die keine Beschwerdevorentscheidung zu erlassen ist (zB weil der Beschwerdeführer auf eine Beschwerdevorentscheidung verzichtet) oder über die infolge eines Vorlageantrags zu entscheiden ist, dem BFG vorzulegen. Gleichzeitig mit der Vorlage der Bescheidbeschwerde sind die Akten samt Aktenverzeichnis vorzulegen.
§ 265 Abs 3 BAO bestimmt, dass der Vorlagebericht insbesondere die Darstellung des Sachverhalts, die Nennung der Beweismittel und eine Stellungnahme der Abgabenbehörde zu enthalten hat.
Darüber hinaus enthalten die Vorlageberichte der Abgabenbehörden noch weitere Angaben, die zur Identifizierung des Beschwerdeführers oder zur Kategorisierung der Beschwerde gemacht werden.
Nun kann es vorkommen, dass in einem Vorlagebericht zB irrtümlich ein falscher Bescheid genannt ist oder der Vorlagebericht ungenügend ausgefüllt wurde.
Die Abgabenbehörde weist einen Antrag auf Aussetzung der Einhebung gem § 212a BAO ab. Auch die dagegen erhobene Beschwerde wird mittels Beschwerdevorentscheidung abgewiesen. Im Vorlagebericht wird der Gegenstand der Beschwerde versehentlich als Beschwerde gegen die Abweisung eines Antrags gem § 212 BAO (und nicht gem § 212a BAO) bezeichnet. Dem Vorlagebericht werden sämtliche Unterlagen (Beschwerde, Beschwerdevorentscheidung, Vorlageantrag, Ausdrucke von Bescheiden) beigelegt, die natürlich ein Verfahren über die Aussetzung der Einhebung und nicht über eine Zahlungserleichterung (§ 212 BAO) betreffen. Nach Ansicht des BFG liegt ein Mangel vor, weil dem Vorlagebericht, der als Gegenstand des Verfahrens ein Zahlungserleichterungsansuchen nennt, keine dieses – nicht existente – Verfahren betreffende Unterlagen beigelegt wurden.
1.2. Entscheidung(en)
Das BFG hat bereits in mehreren Entscheidungen (meist Beschlüssen) entschieden, dass der Vorlagebericht der Abgabenbehörde ein Anbringen (§ 85 BAO) ist, das den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens nicht abänderbar bezeichnet und die Entscheidungspflicht des Verwaltungsgerichts über die Bescheidbeschwerde auslöst.
S. 507 Konsequenterweise muss das Verwaltungsgericht bei Vorliegen eines inhaltlichen Mangels des Vorlageberichts ein Mängelbehebungsverfahren iSd § 85 Abs 2 BAO durchführen. Wird der Mangel nicht (fristgerecht) behoben, ist der Vorlagebericht mit Beschluss als zurückgenommen zu erklären (§ 278 Abs 1 lit b BAO).
Diese Rechtsansicht hat zur Folge, dass ein Versehen bei der Bezeichnung des angefochtenen Bescheids dazu führt, dass der Vorlagebericht vom BFG regelmäßig als zurückgenommen erklärt wird, weil die Mängel nicht (mehr) behebbar sind. Das Verfahren vor dem BFG ist damit (vorerst) beendet.
1.3. Argumentation des BFG
Die Ansicht, dass es sich bei Vorlageberichten um Anbringen handelt, wurde vor allem damit begründet, dass das Prinzip der festen Geschäftsverteilung (Art 135 Abs 2 B-VG) keine Umdeutung des von der belangten Behörde bezeichneten Gegenstands einer Beschwerdevorlage zulässt, weil sich aus einem geänderten Beschwerdegegenstand aus der Geschäftsverteilung auch die Zuständigkeit einer anderen Richterin oder eines anderen Richters ergeben könnte. Würde man den Gegenstand der Beschwerdevorlage umdeuten, könnte sich daraus eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter ergeben.
Daher sei das BFG an den im Vorlagebericht genannten Beschwerdegegenstand (angefochtener Bescheid) gebunden, weil es sich dabei um den Anknüpfungspunkt für die Verteilung der Geschäfte im BFG handle. Existiere der Gegenstand der Beschwerde (angefochtene Bescheid) nicht, weil er von der belangten Behörde nie erlassen wurde und dessen Erlassung auch nicht behauptet wurde, dann könne der Mangel der Beschwerdevorlage nicht dadurch saniert werden, dass dieser auf einen existenten Bescheid umgedeutet werde.
2. Feste Geschäftsverteilung
2.1. Geschäftsverteilung gemäß § 13 BFGG (ab )
Art 135 Abs 2 B-VG bestimmt, dass die vom Verwaltungsgericht zu besorgenden Geschäfte für die gesetzlich bestimmte Zeit im Voraus zu verteilen sind.
In § 13 BFGG ist die Geschäftsverteilung geregelt. Diese Geschäftsverteilung hat ua allgemeine Grundsätze, wie die nähere Gliederung der Rechtssachen, die Festlegung von Verfahrenskategorien, die Abgrenzung von Zuständigkeiten, die Regelung von Kompetenzkonflikten oder die Regelung der Entscheidung über Ablehnungsanträge, zu enthalten. Die Geschäfte sind jeweils für ein Kalenderjahr im Voraus zu verteilen.
In einer eigenen Geschäftsverteilungsübersicht, die auch zu veröffentlichen ist, sind ua die den Richtern und Senaten zugewiesenen Geschäftsgebiete auszuweisen. Die tatsächliche Verteilung der Beschwerden auf die einzelnen Richter und Senate erfolgt durch ein elektronisches Aktenverteilungssystem, das die einlangenden Beschwerden nach dem Zufallsprinzip verteilt, sodass keine Einflussnahme von außen möglich ist.
Jede beim BFG einlangende Rechtsangelegenheit ist einem Fachgebiet (zB Einkommensteuer, Umsatzsteuer etc) zuzuordnen. Die einem Fachgebiet zugeordneten Rechtsangelegenheiten werden sodann zur Abgrenzung der Zuständigkeit in Zuteilungsgruppen (zB Beschwerden betreffend Finanzämter als belangte Abgabenbehörden) einer Region (zB Finanzämter als Abgabenbehörden mit Sitz im Bundesland Vorarlberg) zugewiesen. S. 508 Die den Zuteilungsgruppen zugeordneten Rechtsangelegenheiten werden zum Zeitpunkt des Erstanfalls nach der Reihenfolge des Einlangens an die an den Zuteilungsgruppen teilnehmenden Gerichtsabteilungen nach dem Zufallsprinzip verteilt. Der Terminus „Vorlagebericht“ ist in der Geschäftsverteilung nicht enthalten. Anknüpfungspunkt für die Geschäftsverteilung sind die Fachgebiete.
Gelangt eine Gerichtsabteilung nach Prüfung zur Ansicht, sie ist unzuständig, hat sie die Rückleitung der Rechtsangelegenheit an die Geschäftsstelle, versehen mit einer Begründung, zu verfügen.
Für die Parteien des BFG-Verfahrens ist aus der Geschäftsverteilung nur ersichtlich, welche Personen für die Erledigung der Beschwerde in Betracht kommen. Es kann jedoch niemand im Vorhinein sagen, welcher Richter nun tatsächlich die Beschwerde zur Bearbeitung zugewiesen bekommt.
2.2. Geschäftsverteilung gemäß § 11 UFSG (bis )
Im UFS hatte die Vollversammlung die Geschäftsverteilung zu beschießen, wobei die Geschäftsverteilung so zu erfolgen hatte, dass insgesamt eine möglichst gleiche Auslastung der Senate und Außenstellen erreicht wurde.
Anlässlich der Vorlage oder des Einlangens einer Berufung oder des Vorlageantrags hatte der Vorsitzende für die Erledigung der Berufung ein hauptberufliches Mitglied oder sich selbst zum Referenten zu bestellen. In der Geschäftsverteilung waren für den Fall der Verhinderung von Mitgliedern der Senate Regelungen über die Vertretung vorzusehen.
2.3. Zusammenschau
Vergleicht man nun die gesetzlichen Vorgaben hinsichtlich der Geschäftsverteilung, kann man schon auf den ersten Blick erkennen, dass weder nach der derzeit gültigen Bestimmung (§ 13 BFGG) noch nach den Bestimmungen über die Geschäftsverteilung im UFS für die Parteien erkennbar ist, welche Person nun tatsächlich über ein Rechtsmittel entscheiden wird. Weder im BFGG noch im UFSG ist das Wort „Vorlagebericht“ enthalten. Der Unterschied besteht lediglich darin, dass die Verteilung der Geschäftsfälle nun der Computer vornimmt.
3. Parteien des Verfahrens
§ 265 Abs 5 BAO normiert, dass auch die Abgabenbehörde, deren Bescheid mit Bescheidbeschwerde angefochten ist, im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht Partei ist. Die in der BAO verankerten Parteirechte (zB Akteneinsicht, Parteiengehör) stehen somit auch der Abgabenbehörde zu.
Partei im Rechtsmittelverfahren ist natürlich auch der Beschwerdeführer. Bringt jemand einen Vorlageantrag ein, ohne Beschwerdeführer zu sein, ist diese Person ebenfalls Partei (§ 78 Abs 1 BAO). Die Parteistellung besteht unabhängig davon, ob der Vorlageantrag zulässig ist.
3.1. Ende des BFG-Verfahrens
Das Verfahren vor dem BFG wird entweder durch ein Erkenntnis oder durch einen Beschluss abgeschlossen, der den Parteien zuzustellen ist. Ein Erkenntnis ist eine S. 509 Entscheidung in der Sache (§ 279 Abs 1 BAO). In der Sache darf aber nur entschieden werden, wenn die Bescheidbeschwerde nicht mit Beschluss (§ 278 BAO) zu erledigen ist.
Eine Beendigung des Rechtsmittelverfahrens mit Beschluss hat zu erfolgen, wenn
die Bescheidbeschwerde als unzulässig oder nicht rechtzeitig eingebracht zurückzuweisen ist (§ 260 BAO);
die Bescheidbeschwerde als zurückgenommen (§ 85 Abs 2 BAO, § 86a Abs 1 BAO) oder als gegenstandslos (§ 256 Abs 3 BAO, § 261 BAO) zu erklären ist;
die Sache an die Abgabenbehörde zurückverwiesen wird, weil Ermittlungen unterlassen wurden.
Nicht ausdrücklich in der BAO geregelt ist, wie mit Vorlagen umzugehen ist, denen gar keine Beschwerde zugrunde liegt. Allerdings gab es diese Problematik auch schon vor dem FVwGG 2012. Damals wurden vom UFS jene Vorlagen, die sich zB gegen Berufungsvorentscheidungen richteten, denen – nach Ansicht des UFS – gar keine Berufung zugrunde lag, dahingehend behandelt, dass die Berufungsvorentscheidung ersatzlos aufgehoben wurde. Nach Ansicht des BFG sind jene Beschwerdevorlagen, bei denen es gar keine Beschwerde gibt, unzulässig; die Beschwerdevorlage ist in Analogie zu § 260 BAO zurückzuweisen. Meines Erachtens kann daraus der Schluss gezogen werden, dass Vorlagen, die beim Verwaltungsgericht einlangen, im Sinne des Rechtsschutzes auch erledigt werden müssen. Da eine Entscheidung in der Sache mangels Beschwerde nicht möglich ist, bleibt nur der Beschluss, um das Verfahren zu beenden.
3.2. Beginn des BFG-Verfahrens
Weniger eindeutig geregelt ist hingegen der Beginn des Verfahrens vor dem BFG.
§ 291 Abs 1 BAO normiert, dass das Verwaltungsgericht verpflichtet ist, über Anträge der Parteien und über Beschwerden ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach deren Einlangen, zu entscheiden. Den ErlRV ist zu entnehmen, dass diese Bestimmung erforderlich ist, weil § 38 VwGG (Fristsetzungsantrag) eine Bestimmung über die Frist, innerhalb deren das Verwaltungsgericht zu entscheiden hat, voraussetzt.
Gemäß § 249 Abs 1 BAO kann eine Beschwerde auch unmittelbar beim Verwaltungsgericht eingebracht werden, das die Beschwerde sodann unverzüglich an die Abgabenbehörde weiterzuleiten hat. Da die Abgabenbehörde idR verpflichtet ist, über die Beschwerde mit Beschwerdevorentscheidung abzusprechen und das Verwaltungsgericht die Beschwerde unverzüglich weiterleiten muss, kann das kontradiktorische Rechtsmittelverfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht bereits mit dem Einlagen der Beschwerde beim Verwaltungsgericht bzw mit dem Weiterleiten beginnen.
Gegen eine Beschwerdevorentscheidung kann gem § 264 BAO ein Vorlageantrag gestellt werden, wobei die Zurückweisung nicht zulässiger oder nicht fristgerechter Vorlageanträge dem Verwaltungsgericht obliegt.
Damit das Verwaltungsgericht tätig werden kann und etwa einen Zurückweisungsbeschluss fasst, muss es erst einmal Kenntnis von dem Beschwerdeverfahren und dem Vorlageantrag erhalten. Diese Kenntnis erlangt das Verwaltungsgericht durch die in S. 510 § 265 BAO geregelte Vorlage der Beschwerde und der Akten. Während § 265 BAO bestimmt, welche Dokumente jedenfalls im Zuge der „Vorlage der Beschwerde“ zu übermitteln sind, enthält § 266 BAO die Anordnung, dass gleichzeitig mit der Vorlage der Beschwerde auch die Akten (samt Aktenverzeichnis) vorzulegen sind. Der VwGH hat nun klargestellt, dass der Beginn des Verfahrens zur Erledigung von Bescheidbeschwerden jener Zeitpunkt ist, zu dem die Beschwerde und die Akten vorgelegt wurden.
4. Erkenntnis des VwGH: Rechtspflicht zum Vorlagebericht
§ 266 Abs 1 BAO ordnet aus Zweckmäßigkeitsgründen an, dass gleichzeitig mit der Vorlage der Bescheidbeschwerde die Akten (samt Aktenverzeichnis) vorzulegen sind. Dabei handelt es sich um zwei Vorgänge, nämlich um die Vorlage der Beschwerde und die Vorlage der Akten, die gleichzeitig stattfinden sollen. Baldauf geht davon aus, dass das Aktenverzeichnis ein Bestandteil des Vorlageberichts ist.
Die Erstellung und Beifügung eines Vorlageberichts im Rahmen einer Beschwerdevorlage stellen nach der klärenden Rechtsprechung des VwGH die Erfüllung einer Rechtspflicht der Abgabenbehörde dar. Der Vorlagebericht an sich ist kein Antrag/Anbringen (zur Geltendmachung von Rechten) der Abgabenbehörde; er kann jedoch Anträge der Abgabenbehörde enthalten.
Der VwGH legt unter Verweis auf die Gesetzesmaterialien dar, dass der Zweck des Vorlageberichts darin besteht, dem BFG einen Überblick zu verschaffen. Darin ist auch der Zweck des § 265 Abs 3 BAO zu sehen, der normiert, dass der Vorlagebericht insbesondere die Darstellung des Sachverhalts, die Nennung der Beweismittel und eine Stellungnahme der Abgabenbehörde zu enthalten hat.
Die „Darstellung des Sachverhalts“ im Vorlagebericht muss mE nicht die Erfordernisse erfüllen, die an eine Sachverhaltsdarstellung in einer Bescheidbegründung gestellt werden. Die Darstellung des verwaltungsbehördlichen Verfahrensgangs, der Streitpunkte sowie strittiger Sachverhaltsannahmen im Vorlagebericht erscheint hingegen sehr sinnvoll, um dem BFG einen raschen Überblick zu ermöglichen.
5. Elektronischer Rechtsverkehr
Das Verfahren vor dem BFG ist gem § 24 Abs 1 BFGG in der BAO, im ZollR-DG und im FinStrG geregelt.
Die BAO regelt zwar, welche Unterlagen dem Verwaltungsgericht vorzulegen sind, enthält aber keine Bestimmungen darüber, wie diese Aktenvorlage zu erfolgen hat. In Bezug auf die Aktenvorlage ordnet § 24 Abs 5 BFGG die Aktenvorlage nach Maßgabe der vorhandenen technischen und organisatorischen Voraussetzungen durch die Abgabenbehörden in elektronischer Form an, enthält aber keine Ausführungen, was unter „elektronischer Form“ zu verstehen ist.
Nicht näher bestimmte gesetzliche Begriffe sind nach den Denkgesetzen und den Erfahrungen des täglichen Lebens auszulegen. Soweit die ErlRV auch Darlegungen zur inhaltlichen Bedeutung der von der Regierung vorgeschlagenen verba legalia enthalten, können diese Darlegungen insofern der Interpretation des Gesetzestextes dieS. 511 nen, als sich (regelmäßig) aus den Umständen ergibt, dass der Gesetzgeber von diesem Verständnis des von ihm beschlossenen Gesetzestextes ausgegangen ist.
Den ErlRV zum AbgÄG 2014, BGBl I 2014/13, ist lediglich zu entnehmen, dass die elektronische Aktenvorlage „nicht zuletzt dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Vollziehung“ dient. Damit erscheint es auch möglich, dass die Abgabenbehörden die Aktenvorlage mittels E-Mail durchführen, zumal sowohl im Verwaltungsgericht als auch in den Abgabenbehörden dafür die technischen Möglichkeiten bestehen.
Entgegen der in zahlreichen BFG-Entscheidungen zum Ausdruck gebrachten Meinung handelt es sich – wie der VwGH kürzlich klargestellt hat – bei Vorlageberichten nicht um Anbringen iSd § 85 BAO. Die Rechtsfolgen, welche die BAO für mangelhafte Anbringen vorsieht, gelten daher für Vorlageberichte nicht. Ein „Fehler“ in einem Vorlagebericht berechtigt das BFG nicht, die Beschwerdevorlage als zurückgenommen zu erklären, das Verfahren zu beenden und auf die erneute Vorlage durch die Abgabenbehörde zu warten. Nur Mängel in Anbringen zur Geltendmachung von Rechten können zu einem Mängelbehebungsverfahren führen. Mit einem Vorlagebericht will die Abgabenbehörde jedoch kein Recht geltend machen, sie kommt vielmehr einer gesetzlich auferlegten Verpflichtung nach. Sind die Angaben im Vorlagebericht widersprüchlich, wird das BFG diesen Widerspruch aufzuklären haben.
