Besitzen Sie diesen Inhalt bereits,
melden Sie sich an.
oder schalten Sie Ihr Produkt zur digitalen Nutzung frei.
Was ändert sich durch die Richtlinie zur Einführung des Europäischen Behindertenausweises?
Hintergrund und Neuerungen auf einen Blick
Am wurde die Richtlinie (EU) 2024/2841 im Amtsblatt der EU veröffentlicht, die Menschen mit Behinderungen einen gleichberechtigten Zugang zu Sonderkonditionen, Vorzugsbehandlungen und Parkmöglichkeiten bei Kurzaufenthalten in anderen Mitgliedstaaten gewährleisten soll. Der vorliegende Beitrag liefert einen Überblick zum Hintergrund und Inhalt dieser Richtlinie sowie einen Exkurs zum österreichischen Behindertenpass und Parkausweis.
1. Einleitung
Die Freizügigkeit und die Aufenthaltsfreiheit stellen wesentliche Elemente des Europäischen Binnenmarktes dar und ermöglichen allen Unionsbürgern, sich in anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (Art 45 GRC; Art 21 AEUV). Für Menschen mit Behinderungen ist jedoch die Ausübung dieses Rechts gerade bei kurzen Aufenthalten in anderen Mitgliedstaaten aufgrund des Fehlens eines in der ganzen EU gültigen Behindertennachweises häufig mit Schwierigkeiten verbunden, wenn der ihnen im Wohnsitzstaat verliehene Behindertenstatus von öffentlichen oder privaten Anbietern nicht anerkannt S. 476 wird. Insbesondere die unterschiedliche grafische Gestaltung der nationalen Ausweise bereitet hierbei Probleme bezüglich der Akzeptanz, sodass Menschen mit Behinderungen bei der Inanspruchnahme von gewissen Vorteilen, die Staatsangehörigen des jeweiligen Landes normalerweise gewährt werden, oft benachteiligt werden. Zu diesen zählen unter anderem eigens vorgesehene Parkplätze, kostenlose Begleitmöglichkeiten für persönliche Assistenzkräfte und -tiere, ermäßigte Eintrittspreise oder die Zurverfügungstellung von speziellen Hilfsmitteln. Um das Recht auf Freizügigkeit von Menschen mit Behinderungen in dieser Hinsicht zu fördern und Unsicherheiten zu beseitigen, hat die Europäische Kommission daher Ende 2023 eine Richtlinie zur Einführung des Europäischen Behindertenausweises und des Europäischen Parkausweises für Menschen mit Behinderungen vorgeschlagen. Diese verfolgt vor dem Hintergrund des Art 21 AEUV das Ziel eines gleichberechtigten Zugangs von Menschen mit Behinderungen zu Vorzugsbehandlungen bei Reisen in andere Mitgliedstaaten. Die Richtlinie umfasst hierbei auch kurze Aufenthalte zu beruflichen oder ausbildungsbezogenen Zwecken. Der Europäische Behindertenausweis ist hingegen nicht auf einen umfangreichen Leistungsbezug bei länger dauernden Arbeits- und Ausbildungsaufenthalten ausgelegt.
2. Hintergrund
Die EU und alle ihre Mitgliedstaaten haben die UN-Behindertenrechtskonvention unterzeichnet, die wichtige Mindeststandards zum Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen vorsieht. Diese verfolgt gemäß ihrem Art 1 das Ziel, den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten und die Achtung der ihnen innewohnenden Würde zu fördern. Maßnahmen, die die persönliche Mobilität wie auch das Recht auf Freizügigkeit von Menschen mit Behinderungen betreffen, werden in Art 18 und 20 der UN-Behindertenrechtskonvention explizit angeführt.
Die EU widmet sich in ihrer Politik für Menschen mit Behinderungen mit unterschiedlichen Rechtsakten, Strategien und Maßnahmen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Inklusion. Der Grundsatz des Art 26 GRC hebt demnach die besondere Schutzbedürftigkeit von Menschen mit Behinderungen hervor, indem ihr Anspruch auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, sozialen und beruflichen Eingliederung und Teilnahme am Leben der Gemeinschaft anzuerkennen und zu achten ist. Die aktuelle „Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen 2021 - 2030“, die auf Grundlage der europäischen Säule sozialer Rechte und des dazu ergangenen Aktionsplans erlassen wurde, trägt hierbei wesentlich zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention auf europäischer Ebene bei. Vor diesem Hintergrund ist die bereits seit Längerem geforderte Einführung eines in der gesamten EU geltenden Behindertenausweises als eine der Leitinitiativen in die „Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen 2021 - 2030“ aufgenommen worden. Nach den bereits bestehenden S. 477 Sekundärrechtsakten, die sich verschiedenen Aspekten der grenzüberschreitenden Mobilität von Menschen mit Behinderungen widmen (wie etwa die Verordnungen zu den Passagierrechten im Eisenbahn- und Busverkehr), soll die Einführung eines Europäischen Behindertenausweises die reibungslose Inanspruchnahme von Vorteilen verschiedenster Art in der gesamten EU ermöglichen.
Zur Vorbereitung des Richtlinienvorschlags hat die Europäische Kommission unter anderem einen zweijährigen Pilotversuch in acht Mitgliedstaaten durchgeführt, der den Nutzen der gegenseitigen Anerkennung des Behindertenstatus und des Zugangs zu Sonderkonditionen für Menschen mit Behinderungen in den Bereichen Kultur, Freizeit, Sport und Transport untersuchte. Die zu diesem Zweck ausgestellte Version eines Europäischen Behindertenausweises galt in den teilnehmenden Ländern als offizielles Nachweisdokument für das Vorliegen einer Behinderung. Dienstleistungsunternehmen hatten die Möglichkeit, sich freiwillig am Ausweissystem zu beteiligen, waren jedoch bei einer Teilnahme verpflichtet, Staatsangehörigen mit Behinderungen und Ausweisinhabern aus den anderen teilnehmenden Mitgliedstaaten die gleichen Vorteile zu gewähren. Die Evaluierung dieses Pilotversuchs verdeutlichte, dass ein einheitliches Ausweisdokument die gegenseitige Anerkennung des Behindertenstatus zwischen den Mitgliedstaaten vereinfachte. Der Europäische Behindertenausweis wurde als vertrauenswürdiges Identifikationsdokument wahrgenommen, wodurch eine gesteigerte Akzeptanz bei Dienstleistern festgestellt werden konnte. Menschen mit nicht sichtbaren Behinderungen mussten darüber hinaus in anderen Mitgliedstaaten auch keine zusätzlichen medizinischen Unterlagen vorweisen, um das Vorliegen einer Behinderung zu belegen.
3. Exkurs: Der österreichische Behindertenpass
In Österreich werden die wesentlichen Aspekte des Behindertenpasses im BBG geregelt. Der Behindertenpass wird seit 2016 im Scheckkartenformat ausgestellt und enthält neben persönlichen Angaben zum Passinhaber samt Foto auch den Grad der Behinderung in Prozent sowie Informationen zum Ausstellungsdatum und zu einer etwaigen Befristung. Auf der Rückseite können Zusatzeintragungen als Piktogramm oder in Textform vermerkt werden.
Personen, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Inland und einen Grad der Behinderung oder eine Minderung der Erwerbsfähigkeit von mindestens 50 % haben, wird gemäß § 40 BBG ein Behindertenpass vom Bundesamtes für Soziales und Behindertenwesen (Sozialministeriumservice) ausgestellt. Zur Feststellung des Grades der Behinderung werden im behördlichen Verfahren regelmäßig medizinische Sachverständigengutachten eingeholt, die eine Einschätzung der Funktionseinschränkungen des Antragstellers nach der Einschätzungsverordnung vornehmen. Diese Verordnung kategorisiert und ordnet den verschiedenen gesundheitlichen Beeinträchtigungen je nach S. 478 Ausprägung einen Grad der Behinderung zu. Liegen mehrere Funktionseinschränkungen vor, werden die einzelnen Prozentsätze in der gutachterlichen Einschätzung nicht addiert, sondern es wird ein Gesamtgrad der Behinderung ermittelt, der maßgebend von den Auswirkungen der bestehenden Funktionseinschränkungen und den wechselseitigen Beziehungen dieser untereinander abhängt.
In den Behindertenpass können auf Antrag verschiedene Zusatzeintragungen vorgenommen werden. Zu diesen zählen beispielsweise die Erforderlichkeit einer Begleitperson oder eines Assistenzhunds sowie jene, dass eine Fahrpreisermäßigung nach dem BBG in Anspruch genommen werden kann. Die Zusatzeintragung der Unzumutbarkeit der Benützung öffentlicher Verkehrsmittel wegen dauerhafter Mobilitätseinschränkung aufgrund einer Behinderung ist zudem die Voraussetzung zur Ausstellung eines Parkausweises für Menschen mit Behinderung gemäß § 29b Abs 1 StVO.
Für Beschwerden gegen Bescheide des Sozialministeriumservice, die Behindertenpässe, Zusatzeintragungen und Parkausweise betreffen, ist das BVwG zuständig. Gemäß § 46 BBG gilt im Beschwerdeverfahren ein Neuerungsverbot.
4. Welche Änderungen bringt die Richtlinie (EU) 2024/2841?
4.1. Gegenstand und Geltungsbereich
Die Richtlinie (EU) 2024/2841 verfolgt das allgemeine Ziel, die Freizügigkeit von Menschen mit Behinderungen in der EU zu fördern und diesen Kurzaufenthalte zu erleichtern. Als Kurzaufenthalt definiert die Richtlinie (EU) 2024/2841 in Art 3 Z 7 Aufenthalte von bis zu drei Monaten in einem anderen Mitgliedstaat. Die neuen vereinheitlichten Ausweisdokumente im Scheckkartenformat mit EU-Logo werden zukünftig als Nachweis für das Vorliegen einer Behinderung bzw den Anspruch auf gewisse Dienstleistungen und Parkmöglichkeiten für Menschen mit Behinderungen dienen. Der Geltungsbereich erstreckt sich gemäß Art 2 der Richtlinie (EU) 2024/2841 auf Parkbedingungen und Stellplätze sowie alle von Behörden, privaten Anbietern oder Personenverkehrsdiensten vorgesehenen Sonderkonditionen und Vorzugsbehandlungen für Menschen mit Behinderungen in Bezug auf den Zugang zu kostenpflichtigen und unentgeltlichen Dienstleistungen, Aktivitäten und Einrichtungen. Die Richtlinie (EU) 2024/2841 erfasst auch Inhaber des Europäischen Behinderten- und Parkausweises, die sich in einem anderen Mitgliedstaat aufgrund eines Mobilitätsprogramms der EU (zB Erasmus+) aufhalten, auch wenn hierbei ein Zeitraum von drei Monaten überschritten wird. Bei anderen länger dauernden Aufenthalten (wie beispielsweise bei einem beruflichen Umzug) werden hingegen weiterhin die nationalen Regelungen und formellen Verfahren zur Anerkennung bzw Beurteilung eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten nationalen Behindertennachweises zur Anwendung kommen. Es steht den Mitgliedstaaten allerdings gemäß Art 2 Abs 2 der Richtlinie (EU) 2024/2841 offen, die Richtlinie auf längere Aufenthaltszeiträume anzuwenden.
Explizit ausgenommen vom Anwendungsbereich sind die verschiedenen Leistungen aus den Bereichen der sozialen Sicherheit, Sozialschutz, Beschäftigung, Sozialhilfe oder Rehabilitation sowie all jene, die auf Basis zusätzlicher Voraussetzungen und einer Einzelfallprüfung zuerkannt werden. Die Kriterien für die Beurteilung des Behindertenstatus sowie die Festlegung der damit verknüpften Leistungen werden durch die Richtlinie (EU) 2024/2841 ebenfalls nicht harmonisiert. Es wird auch weiterhin möglich sein, zusätzliche Behindertenausweise auf nationaler oder regionaler Ebene auszustellen oder aber diese mit dem neuen europäischen Ausweisdokument zusammenzuführen.
S. 479 4.2. Zugang zu Sonderkonditionen, Vorzugsbehandlungen und Parkbedingungen
Als Begünstigte gelten gemäß Art 4 der Richtlinie (EU) 2024/2841 Unionsbürger und deren Familienangehörige, denen ein Behindertenstatus oder ein Anspruch auf Parkbedingungen und Stellplätze in ihrem jeweiligen Wohnsitzstaat zuerkannt worden ist. Auch persönliche Assistenzkräfte und Assistenztiere, die Menschen mit Behinderungen begleiten, sind erfasst. Mit der ergänzenden Richtlinie (EU) 2024/2842 hat die EU zudem die Ausweitung des Europäischen Behinderten- und Parkausweises auf Drittstaatsangehörige mit rechtmäßigem Aufenthalt in einem Mitgliedstaat vorgesehen. Damit soll sichergestellt werden, dass diese im Falle des rechtmäßigen Aufenthalts und der Zuerkennung des Behindertenstatus in einem Mitgliedstaat ebenfalls die Vorzüge der beiden europäischen Ausweisdokumente in Anspruch nehmen können.
Der Europäische Behindertenausweis eröffnet gemäß Art 5 der Richtlinie (EU) 2024/2841 Menschen mit Behinderungen bei Kurzaufenthalten in anderen Mitgliedstaaten einen gleichberechtigten Zugang zu Sonderkonditionen und Vorzugsbehandlungen, die auch den Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaates normalerweise offenstehen. Konkret bedeutet dies, dass eine Person, die zB in Österreich über einen Behindertenstatus im Sinne des BBG verfügt und nach Dänemark reist, die dort angebotenen Fahrpreisermäßigungen für Menschen mit Behinderungen und deren Begleitpersonen bei Bahnfahrten zu den gleichen Bedingungen in Anspruch nehmen kann. Der Europäische Behindertenausweis bestätigt dem Dienstleistungsanbieter in diesem Fall das Vorliegen einer Behinderung. Das Erfordernis einer Unterstützungsperson wird mit dem Buchstaben „A“ auf dem Ausweis vermerkt. Die Mitgliedstaaten haben durch die Umsetzung der Richtlinie (EU) 2024/2841 sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen und ihren Begleitpersonen ein gleichberechtigter Zugang zu diesen Sonderkonditionen ermöglicht wird. Eine Einschränkung auf bestimmte Sektoren (wie im durchgeführten Pilotversuch) gibt es in der Richtlinie nicht.
Die Richtlinie (EU) 2024/2841 wird weiters auch die Situation des bereits bestehenden Europäischen Parkausweises verbessern, der bisher lediglich durch zwei Empfehlungen des Rates der EU aus den Jahren 1998 und 2008 geregelt wurde. Da Empfehlungen gemäß Art 288 AEUV nicht verbindlich sind, wichen einige Mitgliedstaaten von der bereits bestehenden Mustervorlage durch zusätzliche Ergänzungen ab, womit die EU-weite Akzeptanz des Ausweises nicht gegeben war. Mangels Aktualisierung der Empfehlungen im Hinblick auf technische und digitale Prüfmöglichkeiten kam es zudem häufig zu Fälschungs- und Betrugsfällen. Die Richtlinie (EU) 2024/2841 gibt gemäß Art 6 nun auch den Rahmen für einen einheitlichen Europäischen Parkausweis vor, der Ausweisinhabern und deren Begleitpersonen zukünftig einen gleichberechtigten Zugang zu Parkbedingungen und Stellplätzen in allen Mitgliedstaaten eröffnet und so Reisen mit dem Auto vereinfacht.
4.3. Format und Ausstellung
Beide Ausweise wird es sowohl in physischer als auch in barrierefreier digitaler Form geben. Anhang I und Anhang II der Richtlinie (EU) 2024/2841 enthalten zu diesem Zweck S. 480 entsprechende Musterabbildungen zur Vorder- und Rückseite der Scheckkarten. Die Behörden des Wohnsitzstaates des Antragstellers sind gemäß Art 7 und 8 der Richtlinie (EU) 2024/2841 für die Ausstellung, die Verlängerung und den Entzug der Ausweise im Einklang mit den nationalen Vorschriften, Verfahren und Gepflogenheiten verantwortlich. Der von einem Mitgliedstaat ausgestellte Europäische Behinderten- oder Parkausweis muss in allen anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden.
Der Europäische Parkausweis wird gemäß Art 8 Abs 5 der Richtlinie (EU) 2024/2841 binnen einer gewissen Übergangszeit alle Parkausweise, die auf Grundlage der bisherigen Empfehlungen erlassen wurden, ersetzen. Die Ausstellung oder die Verlängerung des Europäischen Parkausweises durch die nationalen Behörden hat, wenn keine besonderen Feststellungen zu treffen sind, binnen einer angemessenen Frist von maximal 90 Tagen ab Antragstellung zu erfolgen.
Gemäß Art 9 der Richtlinie (EU) 2024/2841 wird die Europäische Kommission entsprechende Durchführungsrechtsakte für die digitalen Versionen der Ausweise erlassen, um insbesondere die Prüfung ihrer Gültigkeit und Echtheit zu gewährleisten.
4.4. Umsetzung
Gemäß Art 21 der Richtlinie (EU) 2024/2841 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Richtlinie bis zum durch entsprechende Rechts- und Verwaltungsvorschriften umzusetzen und diese ab dem anzuwenden. Art 11 der Richtlinie (EU) 2024/2841 fordert die Mitgliedstaaten zudem auf, Kommunikations- und Sensibilisierungsmaßnahmen zu setzen, um Menschen mit Behinderungen, Vertretungsorganisationen, Dienstleistungsanbieter und Behörden über den Europäischen Behinderten- und Parkausweis zu informieren.
Die Umsetzung der Richtlinie (EU) 2024/2841 erfordert auch in Österreich verschiedene rechtliche Anpassungen, insbesondere zur Implementierung der neuen Ausweisvorlagen sowie zur Regelung der Ausstellung, Erneuerung und des Entzugs der beiden europäischen Ausweise. Darüber hinaus muss rechtlich sichergestellt werden, dass Inhaber des Europäischen Behinderten- bzw Parkausweises denselben Zugang zu den von der Richtlinie erfassten Vorzugsbehandlungen erhalten, die auch Inhabern des österreichischen Behindertenpasses offenstehen. Eine zentrale Frage wird an dieser Stelle auch sein, ob der österreichische Behindertenpass mit dem neuen Europäischen Behindertenpass zu einem einzigen Ausweis zusammengeführt werden soll.
Durch die Umsetzung der Richtlinie (EU) 2024/2841 wird es Menschen mit Behinderungen zukünftig möglich sein, einen in der gesamten EU anerkannten und vereinheitlichten Ausweis zum Nachweis einer Behinderung vorzulegen. Damit möchte die EU sicherstellen, dass Menschen mit Behinderungen bei Aufenthalten von bis zu drei Monaten in anderen Mitgliedstaaten ohne Unsicherheiten einen gleichwertigen wie auch diskriminierungsfreien Zugang zu Sonderkonditionen, Vorzugsbehandlungen und Parkmöglichkeiten erhalten. Die Mitgliedstaaten haben auch die Möglichkeit, die Richtlinie (EU) 2024/2841 auf längere Aufenthalte anzuwenden. Für die Ausstellung der Ausweise werden die nationalen Behörden zuständig sein. Die Kriterien und Verfahren für die Zuerkennung eines Behindertenstatus und der Umfang der damit verknüpften Leistungen und Vorteile auf nationaler Ebene bleiben von der Richtlinie (EU) 2024/2841 unberührt.
