3. Strategische Prozessführung im Gleichbehandlungsrecht

3.1. Einleitung: Begriffsbestimmung und Überblick

Unter strategischer Prozessführung versteht man im Allgemeinen, dass geeignete Fälle ausgewählt und vor Gericht gebracht werden, deren Ergebnis eine breite Wirkung haben und über den Einzelfall hinausgehen soll. Die Open Society Justice Initiative, eine Organisation mit großer Erfahrung im Bereich der strategischen Prozessführung im Menschenrechtsbereich, definiert diese als „legal action in a court that is consciously aimed at achiving rights-related changes in law, policy, practice, and/or public awareness above and beyond relief for the named plaintiff(s)“. Als solche ist sie eines von mehreren S. 488Instrumenten im Bereich der Advocacy und ein Katalysator für den sozialen Wandel. Sie wurde auch als eine Form der politischen Partizipation beschrieben, als Aktivismus oder inszeniertes Narrativ normativen Protests. Andernorts wird das Strategische solcher Fälle so beschrieben, dass sie „das Verhalten der Angeklagten (und anderer Personen) in einer Weise ändern, die diese Angeklagten und oft auch die Richter und viele andere vor der Klageerhebung nicht für möglich gehalten hätten“. Aus diesen verschiedenen Definitionsversuchen wird ersichtlich, dass es sich bei strategischer Prozessführung also nicht nur um eine rechtliche Intervention handelt, sondern es auch darum geht, so wie Kaleck es formuliert, „im juristischen Diskurs ernsthafte und ernstzunehmende juristische Argumente vorzubringen, ohne davor zurückzuscheuen, gesellschaftliche Zusammenhänge oder außerhalb des geschriebenen Gesetzes liegende Wertungen [...] infrage zu stellen.“ Strategische Prozessführung bewegt sich damit „gleichermaßen innerhalb und außerhalb des Rechtssystems. Sie beinhaltet das Einfordern von Rechten ebenso wie die Utopie von Gerechtigkeit.“ Hahn sieht schließlich die strategische Dimension dieser Art der Rechtsdurchsetzung darin, „dass Klagekollektive Prozessführung als Methode des kontinuierlichen Monitorings“ einsetzen.

Während der angestrebte Nutzen einer erfolgreichen strategischen Prozessführung damit vielfältig beschrieben ist, geht diese Art der Rechtsdurchsetzung natürlich auch mit Risiken einher. Da der Ausgang des Verfahrens nicht vorhergesagt werden kann, ist es natürlich auch möglich, dass ein verlorener Fall einen negativen Präzedenzfall schafft, der die Situation der betroffenen Gruppe auf Dauer verschlechtert. Dies kann entweder dadurch passieren, dass andere Gerichte dieser Rechtsprechung folgen oder dass der Ausgang des Verfahrens zu einer negativen Rechtsreform führt. Ein solcher negativer Präzedenzfall kann außerdem dazu führen, dass andere Betroffene tendenziell von einer Klage absehen. Andererseits kann aber auch gerade ein verlorener Fall die Aufmerksamkeit auf eine Rechtslücke oder einen Missstand lenken und dadurch das strategische Ziel auch dann erreicht werden, wenn der Fall an sich verloren wird. Diese Risikoabwägung ist natürlich von jedem*r Akteur*in im Vorfeld vorzunehmen.

Strategische Prozessführung im Gleichbehandlungsrecht ist außerdem sehr ressourcenintensiv, da sie nicht nur die juristische Expertise, sondern auch begleitende Maßnahmen erfordert, wie Medienarbeit, psychosoziale Betreuung der betroffenen Personen, S. 489Monitoring der Umsetzung eines Urteils, Verbreitung des Ergebnisses und Vorantreiben daran anknüpfender Reformen. ECRI formuliert als Ziele strategischer Prozessführung unter anderem das

Dies zeigt, dass strategische Prozessführung nicht nur juristisches Handwerk verlangt, sondern sehr viel mehr.

Welche Akteur*innen betreiben nun strategische Prozesse? Vielfach handelt es sich dabei um Zivilgesellschaftliche Organisationen (NGOs), zu deren Zielen die Verbesserung des Diskriminierungsschutzes oder von Menschenrechten im Allgemeinen zählt. Zuweilen bedienen sich auch Gleichbehandlungsstellen, Arbeiterkammern oder Gewerkschaften dieses Instruments, um (wie im Falle Ersterer) ihrem Auftrag gerecht zu werden oder die Interessen ihrer Mitglieder auf diese Art und Weise zu stärken. Auch Einzelanwält*innen oder Anwaltskanzleien sind relevante Akteur*innen, oft im Zusammenspiel mit den anderen bereits genannten Betreiber*innen strategischer Prozesse. Ob sich NGOs, Gleichbehandlungsstellen, Arbeiterkammern oder Gewerkschaften in diesem Bereich überhaupt betätigen können, hängt zum einen von der im jeweiligen Land herrschenden Rechtslage ab: Haben diese Organisationen und Institutionen überhaupt direkten Zugang zu den Gerichten und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form? Zum anderen hängt es auch davon ab, ob diese Akteur*innen über die nötigen Ressourcen verfügen. Weiters ist zu berücksichtigen, ob in dem betreffenden Land ein förderliches Umfeld für derartige Aktivitäten besteht. Hängen NGOs bspw sehr von öffentlicher Finanzierung ab und/oder wird politischer Druck auf sie ausgeübt, kann es sein, dass sie sich auf weniger kontroverse Aktivitäten konzentrieren.

Abhängig davon, wie das nationale Recht die Möglichkeiten der unterschiedlichen Akteur*innen regelt, schafft es also sogenannte „legal opportunity structures“, also rechtliche Gegebenheiten, die strategische Prozessführung begünstigen/ermöglichen oder verhindern. Hier geht es zunächst um die Frage, ob gewissen Akteur*innen überhaupt ein rechtliches standing haben, also „die Möglichkeit [...], von einem Gericht angehört zu werden und somit am gerichtlichen Entscheidungsprozess teilzunehmen“, und welche Voraussetzungen organisatorischer Natur sie dafür erfüllen müssen. Nationale Verfahrensordnungen können den Organisationen/Institutionen mit rechtlichem standing eine oder mehrere der folgenden Möglichkeiten einräumen: 1) Diskriminierungsopfer zu vertreten oder in ihrem Namen zu handeln, 2) einem Verfahren als Drittpartei oder 3) als amicus curiae beizutreten, 4) eine Klage im eigenen Namen und im öffentS. 490lichen bzw allgemeinen Interesse einzureichen (actio popularis oder Verbandsklage) oder 5) eine Sammelklage im Namen vieler, von der gleichen Rechtsverletzung Betroffener einzureichen.

Es wäre allerdings verfehlt zu glauben, dass es dort, wo es eine günstige „legal opportunity structure“ gibt, strategische Prozessführung an der Tagesordnung steht. Auf die Gründe dafür werde ich in weiterer Folge noch näher eingehen. Andererseits kann man auch nicht zu dem Schluss kommen, dass eine ungünstige „legal opportunity structure“ strategische Prozessführung vollkommen vereitelt. Allerdings setzt eine derartige Konstellation das Zusammenwirken verschiedener Akteure voraus, wie bspw von zwar nicht klagsbefugten NGOs, die aber die treibende Kraft hinter einem Fall sein können, und Einzelanwälte*innen oder Kanzleien, die (oft auch pro bono) die gerichtliche Vertretung übernehmen. So betreibt zB das Büro zur Umsetzung von Gleichbehandlung (BUG) in Deutschland, durchaus mit Erfolg, strategische Prozessführung und das, obwohl es in Deutschland nur eine Beistandschaft für NGOs gibt. Außerdem können Organisationen, ohne selbst zu prozessieren, strategische Prozessführung durch ihre Forschung und Datenerhebung unterstützen oder nach juristischer Erstberatung ihre Klient*innen an klagsbefugte Organisationen oder Anwält*innen weiterleiten. Somit lässt sich schließen, dass auch Vereine mit geringen rechtlichen Möglichkeiten durchaus strategische Prozesse wenn nicht führen, so doch anstoßen und unterstützen und dadurch einen Wandel herbeiführen können.

Ob strategische Prozessführung stattfindet oder nicht, hängt aber nicht nur von den rechtlichen, sondern auch von anderen Rahmenbedingungen ab, wie zB den „political opportunities structures“. Wie an anderer Stelle gezeigt, hat sich in den vergangenen Jahren der Spielraum für NGOs in einigen Ländern beträchtlich eingeengt. So wurden mancherorts Gesetze angenommen, durch die Organisationen, die zu einem bestimmten Teil über ausländische Geldgeber finanziert werden, als „foreign agents“ eingestuft wurden, was mit entsprechenden Hürden bei der Ausübung ihrer Tätigkeit einhergeht. Teilweise wurden Registrierungen auch daran geknüpft, keine „politischen Aktivitäten“ durchzuführen, wobei die genaue Interpretation dieser Vorschrift oft im Dunkeln blieb. Jedenfalls schreckten solche gesetzlichen Maßnahmen Organisationen davon ab, den Klagsweg zu beschreiten, insbesondere wenn es um die Verteidigung vulnerabler Gruppen ging, deren Rechte zunehmend beschnitten wurden, wie es in manchen Ländern zB bzgl S. 491des Diskriminierungsgrunds der sexuellen Orientierung der Fall ist. Strategische Prozessführung durch Gleichbehandlungsstellen, selbst wenn sie die Kompetenzen dafür hätten, hängt auch davon ab, ob die Stellen die dafür nötigen finanziellen und personellen Ressourcen und auch die Unabhängigkeit haben, darüber zu entscheiden, ob und, wenn ja, welche Fälle sie vor Gericht bringen.

Neben den rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen sind aber auch andere Faktoren zu berücksichtigen, die einen Einfluss darauf haben, ob strategische Prozessführung als Möglichkeit in Frage kommt oder überhaupt wahrgenommen wird. Vanhala beschreibt schon 2009, dass durch den Fokus in der Literatur auf „political and legal opportunities“ andere Faktoren, die für Akteur*innen den Ausschlag für die Nutzung strategischer Prozessführung geben, weniger untersucht sind. Als Beispiel nennt sie Identitätspolitik und Framing-Prozesse. Bezugnehmend auf eine breit gestreute Umfrage unter NGOs aus dem Jahr 2003 führt sie aus, dass nur 10,2 % der befragten Organisationen antworteten, sie wären prinzipiell an Prozessführung interessiert, verschiedene Hindernisse sie aber davon abhielten, während 89,8 % angaben, Prozessführung lieber zu vermeiden, weil dies nicht zu ihrem allgemeinen Ansatz passe. Weiters gaben die befragten Organisationen an, dass mangelnder Zugang zu Gerichten (also ein Mangel an „legal opportunities“) bei dieser Entscheidung am wenigsten ins Gewicht fallen würde. „Political“ und „legal opportunities“ sind also oft nicht ausreichend, um erklären zu können, warum manche Organisationen sich für oder gegen Prozessführung im Allgemeinen oder strategische Prozessführung im Besonderen entscheiden.

Bevor nun auf die rechtlichen, politischen und anderen Rahmenbedingungen für die Ausübung strategischer Prozessführung in Österreich (→ 3.3.) und anderen europäischen Ländern im Vergleich dazu (→ 3.4.) eingegangen wird, sollen im folgenden Kapitel kurz die unionsrechtlichen Grundlagen vorgestellt werden. Was die potentiellen Akteur*innen angeht, liegt der Fokus auf den zivilgesellschaftlichen Organisationen (NGOs, Arbeiterkammern) sowie den Gleichbehandlungsstellen. Der Beitrag schließt mit einigen Empfehlungen, wie strategische Prozessführung im österreichischen Gleichbehandlungsrecht gestärkt werden könnte.

3.2. Unionsrechtliche Rahmenbedingungen

In allen für das Gleichbehandlungsrecht relevanten Richtlinien findet sich eine Bestimmung, die sich auf die Rolle von diversen Organisationen in gerichtlichen Verfahren bezieht und somit auch den unionsrechtlichen Rahmen für strategische Prozessführung bildet. Art 7 der Antirassismusrichtlinie lautet bspw folgendermaßen:

Je nachdem, wie die Mitgliedstaaten diese recht lose Bestimmung umgesetzt haben, ergeben sich dadurch mehr oder weniger „legal opportunities“, bspw für NGOs, sich gerichtlich zu betätigen und so potentiell auch strategische Prozesse anzustreben. Zwei Passagen bedürfen hier besonderer Berücksichtigung. Dies ist zum einen jene, die es dem einzelstaatlichen Recht überlässt, Kriterien festzulegen, nach denen Verbände und andere Organisationen „ein rechtmäßiges Interesse daran haben, für die Einhaltung der Bestimmungen dieser Richtlinie zu sorgen“. Manche Staaten legten auf dieser Basis fest, dass eine Organisation bereits seit einem bestimmten Zeitraum bestehen oder eine gewisse Größe haben müsse, nicht gewinnorientiert sein dürfe oder, bei Erfüllung einiger dieser Kriterien, zusätzlich noch in ein eigenes Register eingetragen sein müsse. Auch wenn manche dieser Kriterien von der Kommission beanstandet wurden, konnten die betreffenden Staaten die Bedenken unter Bezugnahme auf den Schutz der Interessen der durch derartige Organisationen vertretenen Diskriminierungsopfer entkräften.

Zum anderen legt die Alternative zwischen einer Beteiligung an Verfahren „entweder im Namen der beschwerten Person oder zu deren Unterstützung und mit deren Einwilligung“ nahe, dass es dem einzelstaatlichen Recht überlassen bleibt, die Beteiligungsmöglichkeiten sehr breit oder sehr eng zu fassen. Dies wiederum wirkt sich darauf aus, welche Rechtswege den potentiellen Akteur*innen strategischer Prozessführung offenstehen oder ob sie sich darauf beschränken müssen, derartige Prozesse nicht selbst zu führen, sondern sie nur zu unterstützen, zu koordinieren und zu begleiten. Eine Klage im allgemeinen Interesse kann nach dieser Regelung zwar durch innerstaatliche Gesetzgebung vorgesehen werden, ist aber nicht verpflichtend.

Auch die Verbandsklagen-Richtlinie 2020/1828/EU ändert daran nichts. Der zwingende Anwendungsbereich dieser Richtlinie ist in ihrer Anlage I geregelt. Die Antidiskriminierungsrichtlinien finden sich dort nicht. Die Richtlinie lässt zwar ausdrücklich eine Übererfüllung zu und der Umfang der Anlage könnte auch erweitert werden, davon kann aber zum jetzigen Zeitpunkt keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten abgeleitet werden, eine Verbandsklage im Gleichbehandlungsrecht vorzusehen. Interessant ist festzustellen, dass die von manchen Ländern bereits festgelegten Kriterien, nach denen Organisationen sich an Diskriminierungsverfahren beteiligen dürfen, sich mit jenen decken, die die Verbandsklagen-Richtlinie in Art 4 Abs 3 für die „qualifizierten Einrichtungen“ vorsieht.

S. 493Obwohl die EU-Richtlinien ein neues Betätigungsfeld für NGOs eröffneten und es durch die nationale Umsetzung teilweise zu sehr günstigen Regelungen kam, kann man aber nach über zwei Jahrzehnten der Umsetzung dieser Richtlinien nicht erkennen, dass sich in allen EU-Ländern ein starkes Netzwerk an NGOs etabliert hätte, das von Diskriminierung Betroffene bei der Durchsetzung ihrer Ansprüche vor Gericht unterstützt. Selbst in Ländern mit guten „legal opportunities“ betätigen sich tendenziell immer weniger NGOs in (strategischer) Prozessführung.

Wichtige Akteur*innen im Gleichbehandlungsrecht sind die Gleichbehandlungsstellen, die nach den Richtlinien zur Geschlechtergleichstellung und der Antirassismusrichtlinie einzurichten waren. Diese Richtlinien sahen lediglich vor, dass diese Stellen unter anderem „die Opfer von Diskriminierungen auf unabhängige Weise dabei [...] unterstützen, ihrer Beschwerde wegen Diskriminierung nachzugehen“. Dies führte zu sehr unterschiedlichen Umsetzungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten. Diese reichten von der Einrichtung von Gleichbehandlungsstellen, die lediglich beratend tätig werden konnten, über Stellen mit sehr starken Prozesskompetenzen bis hin zu solchen mit tribunalartigen Kompetenzen. Auch hier gilt, dass die rechtliche Ausgestaltung zwar die Möglichkeit der strategischen Prozessführung mitbeeinflusst, aber nicht allein ausschlaggebend dafür ist, ob und wie sich eine Gleichbehandlungsstelle in Prozesse einbringt.

Eine wesentliche Aufwertung erfuhren die Gleichbehandlungsstellen durch die Gleichbehandlungsstellenrichtlinien 2024/1499/EU und 2024/1500/EU, mit denen Standards für Gleichbehandlungsstellen sekundärrechtlich verankert wurden, nachdem eine Empfehlung der Kommission für solche Standards nicht den gewünschten Erfolg gezeigt hatte. Während die früheren Bestimmungen die Einrichtung von Gleichbehandlungsstellen nur hinsichtlich Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts bzw der Rasse oder ethnischen Herkunft verlangten, müssen laut den neuen Richtlinien solche Stellen jetzt auch für Diskriminierungen (zumindest im Bereich Beschäftigung und Beruf) aufgrund des Alters, der Religion oder Weltanschauung, der sexuellen Orientierung oder einer Behinderung eingerichtet werden (→ vgl dazu auch den Beitrag von Salinger 2.). Nach Art 10 der beiden RL müssen die Staaten ihren Gleichbehandlungsstellen das Recht einräumen, in Zivil- und Verwaltungsverfahren dem Gericht Stellungnahmen zu übermitteln (Abs 2) und „als Partei in Verfahren zur Vollstreckung oder gerichtlichen Überprüfung verbindlicher Entscheidungen aufzutreten“, sofern sie die Befugnis zu S. 494solchen Entscheidungen haben (Abs 4). Darüber hinaus muss ihnen zumindest eines der folgenden Rechte eingeräumt werden: „a) das Recht, im Namen eines oder mehrerer Opfer Gerichtsverfahren einzuleiten, b) das Recht, zur Unterstützung eines oder mehrerer Opfer an Gerichtsverfahren teilzunehmen, oder c) das Recht, Gerichtsverfahren im eigenen Namen einzuleiten, um das öffentliche Interesse zu schützen.“ (Abs 3) Nach ErwGr 33 ist die erste Möglichkeit als Vertretung der Opfer zu verstehen, die zweite als Nebenintervention in ein von einem oder mehreren Opfern eingeleitetes Verfahren. Der dritte Punkt spricht die Verbandsklage an. ErwGr 34 führt dazu weiter aus, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben sollen vorzusehen, dass Gleichbehandlungsstellen in ihrem eigenen Namen handeln, „z. B. aufgrund der Häufigkeit oder Schwere der Fälle oder der Notwendigkeit einer rechtlichen Klärung, wobei jeder dieser Gründe darauf hindeuten könnte, dass es sich um eine strukturelle oder systematische Diskriminierung handelt.“

Die Europäische Kommission ging in ihrem Vorschlag über diesen letztendlich getroffenen Kompromiss hinaus und hätte vorgesehen, dass den Gleichbehandlungsstellen alle diese Kompetenzen zuzusichern sind. Sie begründete das unter anderem damit, dass diese Prozessführungsbefugnisse es den Gleichbehandlungsstellen ermöglichten, „durch strategische Klagen die gerichtliche Auslegung von Vorschriften und soziale Veränderungen zu erwirken.“ Dafür sei es besonders wichtig, im eigenen Namen, im öffentlichen Interesse, ohne ein namhaft gemachtes Opfer und zur Unterstützung oder im Namen mehrerer Opfer handeln zu können. Die Möglichkeit, vor Gericht Stellungnahmen abzugeben (zB als amicus curiae), wurde als sinnvolle Ergänzung bezeichnet. Während die actio popularis im Kommissionsvorschlag also als besonders wichtig im Kontext von strategischer Prozessführung hervorgehoben wurde, ist wohl nicht zu erwarten, dass eine solche Klagsmöglichkeit in Ländern, in denen sie nicht bereits vor der Annahme der neuen Richtlinien zur Verfügung stand, nun eingeführt wird.

In den folgenden Kapiteln soll näher darauf eingegangen werden, wie dieser Rahmen in der österreichischen Rechtsordnung und im Vergleich dazu in jener anderer EU-Mitgliedstaaten umgesetzt worden ist und wie sich das auf die Praxis der strategischen Prozessführung ausgewirkt hat.

3.3. Strategische Prozessführung in der österreichischen Rechtsordnung

In Österreich bleiben die rechtlichen Möglichkeiten für strategische Prozessführung relativ beschränkt. In der Folge wird auf die wesentlichen drei Akteur*innen, den Klagsverband zur Durchsetzung der Rechte von Diskriminierungsopfern und etwaige andere S. 495NGOs, die Arbeiterkammer und die Gleichbehandlungsanwaltschaft näher eingegangen. Dabei werden rechtliche Rahmenbedingungen dargelegt, praktische Beispiele angeführt und auf Hürden im Rechtszugang hingewiesen.

3.3.1. Klagsverband und andere NGOs

3.3.1.1. Legal opportunities nach dem GlBG

Die Antirassismusrichtlinie und die Rahmengleichbehandlungsrichtlinie aus dem Jahr 2000 wurden in Österreich durch das Gleichbehandlungsgesetz (GlBG) von 2004 umgesetzt. Was die Beteiligung von NGOs an Verfahren zur Durchsetzung von Diskriminierungsklagen angeht, so hat sich Österreich dabei im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedstaaten ein relativ enges Korsett gegeben. § 62 GlBG legt Folgendes fest:

Während die Möglichkeit der Beteiligung an Diskriminierungsverfahren auf den ersten Blick also ausschließlich dem 2004 im Zusammenhang mit der Umsetzung der EU-Richtlinien gegründeten Klagsverband zusteht, lassen die allgemeinen Bestimmungen der ZPO doch mehr zu. § 17 ZPO legt fest, dass neben Personen, „welchen durch gesetzliche Vorschriften die Berechtigung zur Nebenintervention eingeräumt ist“, wie eben zB dem Klagsverband durch das GlBG, auch einem Rechtsstreit beitreten kann, „[w]er ein rechtliches Interesse daran hat, dass in einem zwischen anderen Personen anhängigen Rechtsstreite die eine Person obsiege“. Für NGOs im Antidiskriminierungsbereich kann sich dieses rechtliche Interesse etwa aus ihrer satzungsgemäßen Aufgabe ergeben oder aus rechtlichen Verpflichtungen, Diskriminierungsopfer zu unterstützen. Es genügt allerdings nicht, dass eine NGO generell für Gleichbehandlung eintritt oder ein Interesse an der Rechtsentwicklung hat - es muss ein konkreter Bezug zu ihrer eigenen rechtlichen Stellung bestehen. Auch wenn NGOs, die diese Voraussetzung erfüllen, sich des Instruments der Nebenintervention bedienen könnten, ist es in der Praxis fast ausschließlich der Klagsverband, der Diskriminierungsfälle vor Gericht bringt.

Durch die Regelung im GlBG wurde weder eine Vertretungsbefugnis durch noch ein Verbandsklagerecht für den Klagsverband festgelegt. Er kann lediglich als Nebenintervenient auftreten, und nur dann, wenn dies von der betroffenen Person verlangt wird. Dies setzt also voraus, dass eine Klage durch eine individuell von Diskriminierung betroffene Person bereits eingebracht wurde.

3.3.1.2. Verbandsklagen nach dem BGStG

Einzig im Bereich der Diskriminierung aufgrund einer Behinderung, welche im Behindertengleichstellungsgesetz (BGStG) und nicht im Gleichbehandlungsgesetz geregelt ist, steht dem Klagsverband seit 2018 auch ein allgemeines Verbandsklagerecht zu, welches dann zulässig ist, wenn Verstöße „die allgemeinen Interessen von Menschen mit Behinderung wesentlich und dauerhaft“ beeinträchtigten (§ 13 BGStG). Diese Verbandsklage, mit der die Feststellung einer Diskriminierung beantragt werden kann, war bereits S. 496seit 2006 vorgesehen, allerdings stand diese bis zur Reform im Jahr 2017 nur dem Österreichischen Behindertenrat (vormals Österreichische Arbeitsgemeinschaft für Rehabilitation) offen, unter der Voraussetzung, dass der Bundesbehindertenbeirat eine solche mit einer Zweidrittelmehrheit empfiehlt. Dieses Erfordernis sollte laut Regierungsvorlage sicherstellen, „dass von diesem Instrument kein überschießender Gebrauch gemacht werden kann.“ Diesen Zweck erfüllte die Regelung offenbar, zumal von der Möglichkeit einer Verbandsklage bis zur Reform 2017 nie Gebrauch gemacht wurde und somit, wie es im Initiativantrag formuliert wurde, „totes Recht“ darstellte. Mit der Reform wurde diese Voraussetzung abgeschafft und die aktive Klagslegitimation außerdem auf den Klagsverband und den Behindertenanwalt ausgedehnt (→ vgl auch die Beiträge von Eckstein Teil II.3.4.3.7.3. und Salinger 2.9.).

Im Bereich des Versicherungsrechts gab es für den Klagsverband und den*die Behindertenanwalt*anwältin bereits seit 2013 die Möglichkeit einer Verbandsklage, verbunden mit einem Unterlassungsanspruch (§ 13 Abs 2 BGStG), was natürlich ein weit effektiveres Mittel ist, auch künftigen Diskriminierungen vorzubeugen. Der Klagsverband hat davon im Falle diskriminierender Versicherungsbestimmungen Gebrauch gemacht. Da die Versicherung aber bereits im Zuge des verpflichtenden Schlichtungsverfahrens in einer Unterlassungsvereinbarung bestätigte, höhere Prämien für Menschen mit Trisomie 21 aus den Antragsformularen für eine bestimmte Versicherung zu streichen, kam es zu keinem Gerichtsverfahren.

Auf Unterlassung und Beseitigung der Diskriminierung können die drei genannten Organisationen nach dem 2017 novellierten § 13 Abs 1 BGStG nur große Kapitalgesellschaften im Sinne des § 221 Abs 3 Unternehmensgesetzbuch (UGB) klagen. Als große Kapitalgesellschaften gelten solche, die zumindest zwei der drei folgenden Merkmale überschreiten: 1) eine Bilanzsumme von 20 Millionen Euro; 2) einen Umsatzerlös in den zwölf Monaten vor dem Abschlussstichtag von 40 Millionen Euro und 3) den Jahresdurchschnitt an Arbeitnehmer*innen von 250. Ein Unternehmen von öffentlichem Interesse iSd § 189a Z 1 gilt stets als große Kapitalgesellschaft. Darunter fallen zB Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen.

Die „legal opportunities“ beschränken sich also, bis auf den Bereich der Diskriminierung aufgrund einer Behinderung, in dem auch eine Verbandsklage vorgesehen ist, auf das Instrument der Nebenintervention, und dies mit einer rechtlichen Bevorzugung des Klagsverbands, während sich andere NGOs für eine Nebenintervention auf die allgemeinen Bestimmungen der ZPO berufen müssen und ihnen die Verbandsklage des BGStG gar nicht offensteht.

S. 4973.3.1.3. Praxis des Klagsverbands

Wie wurden diese „legal opportunities“ nun im Sinne einer strategischen Prozessführung genutzt? Bei der Auswahl der Fälle, die vom Klagsverband unterstützt werden, stand von Beginn an im Zentrum, dass die dadurch getroffenen gerichtlichen Urteile eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung haben und „zu rechtlichem wie gesellschaftlichen Wandel [...] beitragen“ sollen. Dabei ging es zunächst einmal darum, in dem neuen Rechtsgebiet Judikatur zu schaffen. Vorranging nahm sich der Klagsverband dementsprechend der Diskriminierung außerhalb der Arbeitswelt an. Im Bereich der Arbeitswelt können auch die Arbeiterkammern und Gewerkschaften Klagen unterstützen und somit nicht nur zur Unterstützung von Diskriminierungsbetroffenen, sondern auch zur Schaffung von Rechtsprechung beitragen, durch die sich der Bedeutungsgehalt von Normen konkretisieren und wesentliche Rechtsfragen klären lassen.

Als weitere Kriterien für die Auswahl von Fällen seitens des Klagsverbands listet Hammer folgende auf: Handelt es sich um einen Fall struktureller Diskriminierung; kann Mehrfach- und intersektionale Diskriminierung sichtbar gemacht werden; ist eine Entscheidung für die Bewusstseinsarbeit nützlich oder für rechtspolitische Forderungen bedeutsam? Auch andere Überlegungen kommen zum Tragen, wie etwa, ob es viele von der gleichen Diskriminierung Betroffene gibt, ob der Fall eine besondere regionale Bedeutung hat oder für die Öffentlichkeits- und Beratungsarbeit der Mitgliederorganisationen wichtig ist. Außerdem wägt der Klagsverband auch ab, wie hoch das Prozesskostenrisiko ist, und muss Überlegungen dahingehend anstellen, wie die Klage finanziert werden kann.

Interessant ist, dass sich der Klagsverband in den von ihm unterstützten Fällen üblicherweise nicht der Nebenintervention bedient, wie sie durch § 62 des GlBG vorgesehen ist, sondern die Betroffenen entweder durch die Mitarbeiter*innen des Klagsverbands (was zB in arbeitsgerichtlichen Verfahren oder in Verwaltungsstrafverfahren grundsätzlich möglich ist) oder, wenn Anwaltspflicht besteht, durch Vertrauensanwält*innen des Klagsverband vertreten werden. Das begründet sich in der Tatsache, dass das Instrument der Nebenintervention in den meisten Fällen keinen besonderen Vorteil bietet und in kostenbezogener Hinsicht eher nachteilig ist.

Im Laufe der 20 Jahre seines Bestehens hat der Klagsverband an die 60 Gerichtsverfahren geführt und bei vielen weiteren Schlichtungsverfahren unterstützt. Allein aus dieser Zahl ergibt sich schon, dass der Klagsverband seine Ressourcen nur für Fälle strategischer Natur einsetzen kann. Dass diese durchaus erfolgreich waren und zu Veränderungen geführt haben, soll in den folgenden Absätzen kurz umrissen werden. Diese Zahl S. 498zeigt aber auch, dass Unterstützung für im Schnitt drei Fälle pro Jahr wohl nicht ausreichend ist, um das eigentliche Ziel der Gleichbehandlungsrichtlinien zu erreichen, nämlich Diskriminierungsopfern „einen effektiveren Schutz zu gewährleisten“. Viel zu viele Betroffene entscheiden sich nach wie vor, eine Diskriminierung - sofern sie sie überhaupt als eine solche erkennen und wissen, dass sie sich rechtlich dagegen wehren könnten - entweder gar nicht zu melden oder sie nicht vor Gericht zu bringen, ua weil sie das Kostenrisiko scheuen, aber auch aufgrund der fehlenden bzw nicht ausreichenden Unterstützungsmöglichkeiten durch NGOs.

Aus Sicht der strategischen Prozessführung und mit Blick auf Klärung juristischer Fragen bzw Herbeiführen von Veränderungen sind einige Fälle des Klagsverbands besonders erwähnenswert: In einem Fall handelte es sich um einen blinden Mann, der nach einem gescheiterten Schlichtungsversuch den Klagsweg beschritten hatte, weil eine neue Linie im Linzer Straßenbahnnetz nicht mit Sprachausgabe ausgestattet wurde. Nachdem sowohl das Bezirksgericht als auch das Landesgericht Linz keine Diskriminierung nach dem BGStG feststellen konnten, unterstützte der Klagsverband den Betroffenen bei einer Individualbeschwerde nach der UN-Behindertenrechtskonvention. Der zuständige Ausschuss stellte eine Diskriminierung (Art 5 Abs 2 BRK) sowie eine Verletzung des Rechts auf Barrierefreiheit (Art 9 Abs 1 und Art 9 Abs 2 lit f und h BRK) fest. Entsprechend empfahl der Ausschuss neben einer angemessenen Entschädigung des Beschwerdeführers für die während des innerstaatlichen Verfahrens und durch die Einreichung der Beschwerde vor dem Ausschuss entstandenen Kosten auch, die fehlende Zugänglichkeit zu den visuellen Informationen auf allen Linien des Straßenbahnnetzes zu beheben. Darüber hinaus, und darin liegt der besondere Wert dieser Entscheidung, empfahl er den österreichischen Behörden eine Reihe von weiteren, allgemeinen Maßnahmen, um eine ähnliche Rechtsverletzung in Zukunft zu verhindern, einschließlich einer Überprüfung und Anpassung der rechtlichen Rahmenbedingungen in enger Abstimmung mit Menschen mit Behinderungen und ihren Vertretungsorganisationen. Dies führte, auch dank der beharrlichen Forderungen des Klagsverbands, letztendlich zu einer Änderung der Straßenbahnverordnung, durch die ein Absatz zur Barrierefreiheit eingefügt wurde. Der Klagsverband hat im Zuge der Novellierung auch eine Stellungnahme zum Entwurf abgegeben, die zum Teil in der VO berücksichtigt wurde. In diesem Fall zeigt sich zum einen der lange Atem, den es braucht, um Veränderungen durch Beschreitung des Rechtswegs herbeizuführen (vom Zeitpunkt des Schlichtungsversuchs bis zur Änderung S. 499der Straßenbahn-VO vergingen sechs Jahre). Zum anderen zeigt sich aber auch die Bereitschaft des Klagsverbands, jedes mögliche Rechtsmittel auszuschöpfen und dabei auch bis dahin noch ungenutzte juristische Wege in seine strategischen Überlegungen miteinzubeziehen, um letztendlich den - in diesem Fall - rechtlichen Wandel herbeizuführen.

Der Klagsverband hat weiters durch die erfolgreiche Unterstützung von Betroffenen in einigen Fällen betreffend die Benachteiligung von Drittstaatsangehörigen bei diversen Sozialleistungen zu Verbesserungen der gesetzlichen Regelungen beigetragen. Außerdem führte seine Prozessführung zu einer gerichtlichen Klarstellung, dass „Diskriminierung durch Assoziierung“ keine familiäre oder gesetzliche „Beistandspflicht“ voraussetzt, sondern auch Personen einschließt, „deren Freund*innen beim gemeinsamen Ausgehen Opfer rassistischer Einlassverweigerungen in einen Club werden“. Durch erfolgreiche Klagen betreffend muslimische Frauen, die im Zugang zu Arbeit und Ausbildung diskriminiert wurden, hat der Klagsverband auch auf die Phänomene der Mehrfach- und intersektionalen Diskriminierung aufmerksam gemacht und die Richter*innenschaft dafür sensibilisiert.

Unter den strategischen Prozessen des Klagsverbands besonders hervorzuheben ist wohl die erste und bisher einzige Verbandsklage nach dem BGStG. Nachdem das Wiener Handelsgericht eine Diskriminierung festgestellt hatte, regelte das Bildungsministerium die persönliche Assistenz an Bundesschulen neu (→ vgl auch den Beitrag von Eckstein Teil II.3.4.3.7.3.). Eine derartige Assistenz gab es bis zu dieser Änderung nur für Schüler*innen mit einer körperlichen Behinderung ab einer gewissen Pflegestufe, nicht aber für solche mit einer Sinnesbehinderung oder einer aus dem Autismus-Spektrum. Der Zugang zu persönlicher Assistenz wurde durch den neuen Erlass nun auch auf diese Personengruppe erweitert. Wesentlich für den Erfolg dieser Klage war unter anderem die enge Zusammenarbeit des Klagsverbands mit seinen Mitgliederorganisationen. Durch diese konnte er zum einen gleichgelagerte Fälle sammeln und zum anderen auch Erfahrungen aus der Beratungspraxis der Mitgliederorganisationen einbringen, um so dem Gericht darzulegen, dass der Wortlaut des beanstandeten Rundschreibens nicht nur zu Diskriminierung in Einzelfällen führt, sondern zu einer „dauerhaften“ (Art 13 Abs 1 BGStG) bzw „beharrlichen“ (Erläuterungen zur Regierungsvorlage) Beeinträchtigung „der allgemeinen Interessen des durch dieses Gesetz geschützten Personenkreises“.

S. 500Dieses Beispiel zeigt, dass durch ein einzelnes Verfahren, das im allgemeinen Interesse des geschützten Personenkreises geführt wird, eine wesentliche Verbesserung für alle Betroffenen möglich ist. Eine Ausdehnung dieser Möglichkeit des kollektiven Rechtsschutzes auf andere Bereiche wird daher von vielen Organisationen schon seit Jahren zu Recht gefordert. Dieses Instrument hat nicht nur den Vorteil, dass sich nicht einzelne Personen den Strapazen und den Kosten eines Prozesses aussetzen müssen, sondern hat insbesondere vor dem Hintergrund der Klagemöglichkeiten im österreichischen Gleichbehandlungsrecht einen weiteren Vorteil: Das Gleichbehandlungsrecht sieht für den Einzelfall lediglich die Möglichkeit vor, auf Feststellung einer Diskriminierung und Schadenersatz zu klagen, nicht jedoch auf Unterlassung und Beseitigung der Diskriminierung. Außerdem führen die niedrigen Mindestschadenersatzbeträge dazu, dass diese nicht als abschreckend genug wahrgenommen werden, um weitere Diskriminierungen zu verhindern, obwohl dies eigentlich von den EU-Gleichbehandlungsrichtlinien gefordert wäre. Auch wenn bei Verbandsklagen nach wie vor in vielen Fällen nur eine Feststellungsklage möglich ist, kommen wohl insbesondere öffentliche Behörden nicht umhin, der Feststellung einer Diskriminierung auch entsprechende Änderungen der Verwaltungspraxis folgen zu lassen oder gegebenenfalls eine Änderung der Rechtslage anzuregen. Nichtsdestotrotz wäre es aber wünschenswert, eine Verbandsklage auf Unterlassung und Beseitigung einer diskriminierenden Bestimmung oder Praxis im Behindertenbereich auch über große Kapitalgesellschaften hinaus zuzulassen und eine solche auch für andere Diskriminierungsgründe vorzusehen.

Die gesetzliche Fokussierung auf eine einzige Organisation (abgesehen von Behindertenanwalt*anwältin und Behindertenrat für den entsprechenden Bereich) könnte durchaus kritisch gesehen werden. Aus der Perspektive der strategischen Prozessführung hat diese Lösung in den vergangenen 20 Jahren aber durchaus Erfolge gezeitigt, zumal es gelungen ist, sich als Dachverband von einstmals drei auf mittlerweile an die 70 Mitgliederorganisationen zu etablieren. Diese decken das gesamte Bundesgebiet und alle Diskriminierungsgründe und rechtlich geschützten Lebensbereiche ab. Die Erstberatung findet somit in den einzelnen Mitgliederorganisationen statt, die dann ausgewählte Fälle zur rechtlichen Durchsetzung an den Klagsverband herantragen. Durch dieses konsolidierte und für weitere Mitglieder offene Netzwerk kann der Klagsverband gut eruieren, wo sich systematische und strukturelle Probleme auftun, und auf dieser Basis entscheiden, welche Fälle sich zur Erreichung der Ziele der strategischen Prozessführung eignen. Das Netzwerk ist also sehr hilfreich beim Sammeln von Wissen und bei der Unterstützung in der Aufbereitung der Klagen. Aus dieser Perspektive hat sich diese Lösung also durchaus bewährt. Was der Klagsverband mit seiner aktuellen finanziellen und personellen Ausstattung allerdings nicht leisten kann, ist einer breiteren Masse an von Diskriminierung Betroffenen individuelle Unterstützung zur Verfügung zu stellen.

S. 5013.3.1.4. Political opportunities

Dies führt uns nun nach einer Betrachtung der „legal opportunities“ zu einer Diskussion der „political opportunities“: Was wurde seitens staatlicher Behörden getan, um den Klagsverband in seiner Tätigkeit zu unterstützen? Eine wesentliche Rolle spielt dabei natürlich die Finanzierung. Diese erfolgt über die Beiträge der Mitgliederorganisationen, Spenden und Kooperationen, aber zu einem großen Teil auch durch Förderungen verschiedener Ministerien. Eine besonders herausfordernde Situation ergab sich im Jahr 2018, als das Ministerium für Frauen, Familie und Jugend beschloss, die bisher regelmäßig bereitgestellten Mittel um die Hälfte zu kürzen. In einem offenen Brief forderte eine Reihe von internationalen und nationalen NGOs die zuständige Ministerin auf, die Entscheidung über die Kürzung der Unterstützung für den Klagsverband zu überdenken. Sie äußerten sich besorgt darüber, „dass diese Entscheidung auf eine Tendenz hinweisen könnte, die Menschenrechte und den zivilgesellschaftlichen Raum in Österreich einzuschränken“. Für das Jahr 2018 gelang es dem Klagsverband, die Lücke durch einen öffentlichen Aufruf zur finanziellen Unterstützung zu schließen. Auch im Jahr 2019 verbesserte sich die Situation nicht und die Bemühungen um eine stabile Finanzierung beanspruchten viele Ressourcen. Um die Verbandsklage im Behindertenbereich zu finanzieren, spendeten die Mitgliederorganisationen. In der Zwischenzeit hat sich die finanzielle Lage zwar wieder etwas entspannt. Um den komplexen Herausforderungen strategischer Prozessführung gerecht werden zu können, bedarf es aber einer langfristigen Absicherung einer entsprechenden finanziellen und personellen Ausstattung. Diese scheint in Österreich noch nicht gegeben zu sein.

3.3.1.5. Strategische Prozessführung durch andere NGOs

Wie eingangs erwähnt, spielen aber nicht nur die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen eine Rolle dabei, ob sich eine Organisation für Prozessführung im Allgemeinen bzw für strategische Prozessführung im Besonderen entscheidet. Sinn und Zweck des Klagsverbands ist vorranging die Rechtsdurchsetzung auf dem Klagsweg. Dies ist bei ihren Mitgliederorganisationen und anderen mit Diskriminierung befassten NGOs anders. Die österreichische Rechtslage befördert zwar durch die gesetzliche Fokussierung auf den Klagsverband in keiner Weise die Motivation anderer NGOs, sich in Gerichtsverfahren zu engagieren. Es würde sie aber auch nichts davon abhalten, Diskriminierungsopfer zwar nicht formell, aber in Kooperation mit Vertrauensanwält*innen zumindest aus dem Hintergrund vor Gericht zu unterstützen. Im Grunde ist dies letztlich auch die Art und Weise der Unterstützung, die der Klagsverband der Unterstützung durch eine Nebenintervention zumeist vorzieht - und auch diese Form der Unterstützung stünde den NGOs unter gewissen Voraussetzungen auf der Grundlage des § 17 ZPO offen. Dennoch konzentriert sich der Großteil der im Diskriminierungsbereich tätigen NGOs in seiner Arbeit vorwiegend auf Bewusstseinsbildung, Trainings und natürlich S. 502auch rechtliche Beratung, wohl auch deswegen, weil der Klagsverband (oder allenfalls die Arbeiterkammer) als die Organisation betrachtet wird, die bei geeigneten Fällen, die von der Mitgliederorganisationen an den Klagsverband weitergeleitet werden, eine Klage unterstützen würde.

Nur sehr wenige Organisationen haben sich neben ihren anderen Tätigkeiten auch für eine informelle Unterstützung vor Gericht entschieden. Eine davon ist die Antidiskriminierungsstelle Steiermark (ADSS). Ähnlich wie der Klagsverband wählt sie dabei nicht das Instrument der Nebenintervention nach § 17 ZPO, sondern zieht es vor, mit Anwält*innen zu kooperieren, die die anwaltliche Vertretung der Betroffenen vor Gericht pro bono übernehmen und die von der ADSS in der Aufbereitung des Falles mit ihrer Expertise unterstützt werden. Bei der Auswahl der Fälle stellt auch die ADSS ähnliche strategische Überlegungen an wie der Klagsverband. Obwohl die ADSS auch Mitglied beim Klagsverband ist, hat sie sich zu einer eigenen Unterstützung von Diskriminierungsopfern entschlossen und dafür ein eigenes Rechtshilfebudget angelegt, da der Klagsverband nur eine sehr begrenzte Anzahl von Fällen übernehmen kann. Somit kann die ADSS eine begrenzte Anzahl von nach strategischen Gesichtspunkten ausgewählten Fällen von der Erstberatung bis zum Urteil unterstützen.

Ein wesentliches Element in derartigen Verfahren ist, so wie auch beim Klagsverband, neben der juristischen auch die moralische Unterstützung der Betroffenen. Das Vertrauensverhältnis, das oft durch einen langjährigen Kontakt zwischen den Betroffenen und den Berater*innen der ADSS entsteht, ist ein wichtiger Aspekt, der von gewinnorientierten Anwaltskanzleien nicht ausreichend abgedeckt werden kann. Insofern ist auch die Begleitung der Betroffenen als Vertrauensperson in jenen Fällen, die die ADSS in Kooperation mit der Arbeiterkammer und deren Vertragsanwält*innen unterstützt, von nicht zu unterschätzender Bedeutung.

Durch ihre strategische Prozessführung, ist es der ADSS bspw gelungen, einen Präzedenzfall für staatenlose Personen zu schaffen. Sie hat auch Eltern vor Gericht unterstützt, die die Sprachstandsfeststellung mittels des MIKA-D Tests als strukturelle Diskriminierung empfunden haben. Eine Beschwerde an den VfGH blieb in diesem Zusammenhang zwar erfolglos, hat aber dennoch zu Bewusstseinsbildung hinsichtlich der auch vor dem Hintergrund internationaler Verpflichtungen bedenklichen Aspekte dieser Testung beigetragen.

Am Fall der ADSS zeigt sich ganz besonders, dass der Aufbau von Kooperationen zur erfolgreichen Durchführung von strategischen Prozessen im Gleichstellungsbereich ein schnelles Ende nehmen kann, wenn die politische Unterstützung für derartige OrgaS. 503nisationen abhandenkommt. Nach dem Wahlsieg der FPÖ in der Steiermark im Herbst 2024 wurden ab dem 1.7.2025 die Förderungen im Sozialbereich drastisch gekürzt. Für die ADSS bedeutet dies unter anderem, dass keine Beratungen mehr geleistet und von Diskriminierung betroffene Personen nicht mehr vor Gericht unterstützt werden können.

Abgesehen von der bisherigen Tätigkeit der ADSS gibt es lediglich noch die Antidiskriminierungsstelle Salzburg, die sich ähnlich in (strategischen) Verfahren engagiert. Insgesamt engagieren sich also viel zu wenige NGOs in strategischer Prozessführung, Tendenz fallend.

3.3.1.6. Abschließende Bemerkungen

Aus den Erfahrungen, die in den 20 Jahren seit Inkrafttreten der Umsetzungsgesetzgebung zu den Richtlinien 2000/43/EG und 2000/78/EG und der Gründung des Klagsverbands als zentraler Organisation zur strategischen Prozessführung gemacht wurden, lässt sich Folgendes ableiten: Aus rechtlicher Perspektive ließe sich noch einiges nachbessern. Die allseits geforderte Verbandsklage auf Unterlassung und Beseitigung von Diskriminierung in allen geschützten Bereichen (zumindest für den Klagsverband und, wie gleich noch zu zeigen sein wird, auch für die Gleichbehandlungsanwaltschaft) wäre ein wesentlicher Schritt in Richtung Verbesserung der Rechtsdurchsetzung. Auch außerhalb der Verbandsklage sollte es möglich sein, auf Unterlassung und Beseitigung klagen zu können, um künftige Diskriminierungen zu vermeiden und somit auch durch Klagen im Einzelfall zu einer positiven Veränderung über den Einzelfall hinaus beizutragen. Auch höhere Mindestsätze für Schadenersatz wären angebracht, wobei es aber fraglich ist, ob diese so hoch getrieben werden könnten, dass sie tatsächlich eine generalpräventive Wirkung haben könnten, zumal sie ja auch verhältnismäßig bleiben müssen. Insofern müsste sich der Gesetzgeber wohl auch Gedanken über andere Formen der Sanktionierung machen, die nicht nur den individuellen, sondern auch den kollektiven Schaden im Blick haben und in die Zukunft gerichtet sind, um künftige Diskriminierungen zu vermeiden.

Was die politischen Rahmenbedingungen angeht, so wäre es notwendig, dass die Finanzierung des Klagsverbands langfristig auf einem wesentlich höheren Niveau sichergestellt wird, um mehr strategische Prozesse führen zu können, aber auch um einzelne Betroffene besser bei der Durchsetzung ihrer Rechte unterstützen zu können. Auch eine Vielzahl von Einzelfällen kann auf ein systematisches Problem hindeuten und in weiterer Folge zu rechtlichen und gesellschaftlichen Veränderungen beitragen. Das könnte natürlich auch durch ein koordiniertes Vorgehen anderer NGOs erreicht werden. Allerdings gibt es dafür im Moment viel zu wenige Organisationen, die (strategische) Prozesse führen bzw unterstützen, was sich aber vielleicht durch finanzielle Förderung, Kapazitätsaufbau und Sensibilisierungsmaßnahmen ändern ließe.

S. 5043.3.2. Unterstützung von Verfahren durch die Arbeiterkammer

Die Arbeiterkammer (AK) spielt für die gerichtliche Rechtsdurchsetzung bei Diskriminierungen im Bereich der Arbeitswelt eine wichtige Rolle. Über das Mandat im Bereich „Konsumentenschutz“ kann sie Betroffenen auch bei Diskriminierungen im Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, insbesondere im Zugang zu Wohnraum unterstützen. Bei Diskriminierungen im Bereich der Bildung kann die Arbeiterkammer Fälle dann unterstützen, wenn es um Berufsausbildung geht, nicht aber, wenn es um den Pflichtschulbereich oder um allgemeinbildende höhere Schulen geht.

Vor dem Arbeits- und Sozialgericht kann die AK ihre Klient*innen bis zur zweiten Instanz durch die eigenen Mitarbeiter*innen vertreten, in höheren Instanzen übernehmen Vertragsanwält*innen der AK die Vertretung der Betroffenen. Ein wesentlicher Vorteil bei einer Vertretung durch die AK ist, dass sie auch die Prozesskosten übernimmt, was für Betroffene eine wesentliche Entlastung darstellt.

Mögliche Fälle für eine (strategische) Prozessführung ergeben sich zumeist aus der Beratungspraxis der AK. Es werden auch Fälle durch die GAW oder Organisationen, wie bspw die ADSS, an sie herangetragen. Bei der Auswahl der Fälle, die sie vertritt und für die sie die Prozesskosten übernimmt, spielen weniger strategische Überlegungen eine Rolle als die Frage nach der Beweislage und der Aussicht, den Fall zu gewinnen. Dabei versucht die Rechtschutzkommission, die darüber entscheidet, ob ein Fall vor Gericht gebracht wird oder nicht, großzügig vorzugehen, um möglichst vielen Betroffenen den Weg zu Gericht zu erleichtern.

Gewisse Ziele der strategischen Prozessführung werden aber dennoch erreicht. Da die AK aufgrund ihrer finanziellen Ausstattung mehr Fälle vertreten kann, trägt sie zum einen dazu bei, Judikatur zu einzelnen Diskriminierungsgründen zu schaffen. Dadurch können auch Muster erkennbar werden, die auf ein strukturelles Problem hinweisen, welches die AK dann durch ihre Tätigkeit auf anderen Ebenen (zB in sozialpartnerschaftlichen Verhandlungen oder durch Forderungen an den Gesetzgeber) zur Sprache bringen kann. Weiters investiert die AK viel in die Nachbearbeitung von Fällen. So kommuniziert sie den Ausgang der Fälle breit in einschlägigen Medien, inklusive sozialer Medien, um dadurch Aufmerksamkeit und Bewusstsein zu schaffen. Durch Entscheidungsbesprechungen in Fachzeitschriften wird auch die Anwalt- und Richter*innenschaft angesprochen und sensibilisiert. Der Ausgang von Diskriminierungsklagen fließt außerdem in Schulungsmaßnahmen für Betriebsrät*innen ein. Diese können dann betriebsintern entsprechend informieren und eventuell auch motivieren, gegen eine Diskriminierung mit der Unterstützung der AK rechtlich vorzugehen. Außerdem können sie darauf achten, dass es in ihren jeweiligen Betrieben zu keinen ähnlich gelagerten Diskriminierungen kommt. Durch die Führung von Musterverfahren erleichtert die AK außerdem den Betroffenen von vergleichbaren Diskriminierungen einen sichereren und schnelleren Zugang zu ihrem Recht.

Die AK arbeitet sehr eng mit der GAW zusammen. Zum einen übernimmt sie Fälle von der GAW, wenn die Beweislage eindeutig ist, um der betroffenen Person, ohne den Umweg über die GBK gehen zu müssen, schnell zu ihrem Recht und einer allfälligen EntS. 505schädigung zu verhelfen. Zum anderen kann auch der umgekehrte Fall eintreten, dass ein Fall von der AK an die GAW weitergereicht wird, wenn der Ausgang des Verfahrens vor Gericht unsicher ist und zunächst das Gutachten der GBK eingeholt werden soll. Die Unsicherheit kann sich auf die Beweislage, aber auch auf spezielle Rechtsfragen beziehen. Wenn die GBK dann eine Diskriminierung feststellt, übernimmt mitunter wieder die AK den Fall, um die betroffene Person bei der Durchsetzung ihrer Schadenersatzansprüche vor Gericht zu vertreten. Auf diese Art und Weise unterstützen die beiden Organisationen einander bei dem Ziel, zum einen der betroffenen Person möglichst kostengünstig zu ihrem Recht zu verhelfen und zum anderen zur Klärung von Rechtsfragen beizutragen (→ siehe den Beitrag von Salinger 2.10.).

3.3.3. Gleichbehandlungsanwaltschaft

Nach ihrem letzten veröffentlichten Tätigkeitsbericht hat die Gleichbehandlungsanwaltschaft im Zeitraum 2022/2023 über 6.300 Anfragen nach Tatbeständen erhalten und in diesem Zusammenhang Menschen über Gleichbehandlungsfragen informiert, beraten und individuell unterstützt. Dies bedeutete einen Anstieg um fast 1.400 Anfragen im Vergleich zum Berichtszeitraum 2020-2021. Wenn man die Anfragen, die nicht das Gleichbehandlungsrecht betreffen mitrechnet, haben 53 % der Fälle die Arbeitswelt betroffen (47 % im vorherigen Berichtszeitraum). Dass 16 % der Anfragen (im Vergleichszeitraum waren es noch 31 %) nicht durch das Gleichbehandlungsrecht gedeckt waren, hat zu einem großen Teil auch damit zu tun, dass sich das österreichische Gleichbehandlungsrecht noch immer strikt an den durch die EU-Richtlinien vorgesehenen Geltungsbereich hält und damit etwa die Diskriminierungsgründe Religion oder Weltanschauung, Alter und sexuelle Orientierung nur im Bereich der Arbeitswelt, nicht aber bei Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, der Bildung oder Sozialschutz verpönt sind (→ siehe den Beitrag von Neuwirth Teil I.1.4.). Daher fordert die GAW schon seit Jahren ein Levelling-up, sowohl auf österreichischer als auch auf europäischer Ebene. Über 60 % der Anfragen wurden durch Beratungsgespräche erledigt, in anderen Fällen lieferte die GAW Unterstützung zur Selbsthilfe, machte Recherchen oder unterstützte die Betroffenen durch Interventionen oder die Führung von Vergleichsverhandlungen. Wie aber brachte sich die GAW durch strategische Prozessführung ein?

S. 506Die GAW wurde in Österreich nur mit sehr begrenzten Prozessführungskompetenzen ausgestattet, was es ihr erschwert, eine tragende Rolle hinsichtlich strategischer Prozessführung zu spielen (→ vgl den Beitrag von Salinger 2.3.2.1.3.). Um an ein Gericht zu gelangen, muss die GAW nach derzeitiger Rechtslage den Weg über die GBK gehen. Nach § 12 Abs 1 GBK/GAW-G kann die GAW Anträge an den jeweiligen Senat der GBK richten. Im Berichtszeitraum 2022/2023 tat die GAW dies in 257 Fällen, was in etwa 10 % der bearbeiteten Anfragen entspricht.

Nur in diesen Fällen und unter der Voraussetzung, dass die betroffene Person zustimmt, kann die GAW ein gerichtliches Verfahren einleiten, wenn dem „schriftlich[en] [...] Vorschlag [der GBK] zur Verwirklichung der Gleichbehandlung“ nicht Folge geleistet wurde (§ 12 Abs 3-5 GBK/GAW-G) oder wenn sich die Auffassung der GAW nicht mit der Entscheidung des Senats der GBK deckt (§ 5 Abs 6 iVm § 12 Abs 5 GBK/GAW-G). Bisher wurden vier gerichtliche Verfahren geführt, von denen zwei mit einem Vergleich endeten.

Wie Amon-Konrath und Konstatzky berichten, war das erste der bisher geführten Verfahren mit sehr vielen Unsicherheiten bei der GAW, dem Bundesministerium, dem die GAW zugeordnet ist, den Gerichten, und der Finanzprokuratur (die die GAW vor Gericht vertritt) verbunden. Schon die Kostentragung stellte eine wichtige praktische Vorfrage dar, deren Klärung viel Zeit in Anspruch nahm. Die Stellung der GAW als zwar unabhängige, aber dennoch dem Bundeskanzleramt zugeordnete Dienststelle führt zum einen dazu, dass die Finanzprokuratur bei der Entscheidung über Prozesschancen und das rechtliche Interesse der GAW an der Führung einer Feststellungsklage beteiligt ist, und zum anderen, dass die GAW bei der Budgetabteilung des Bundeskanzleramts die budgetäre Deckung eines Feststellungsverfahrens beantragen muss. Auch wenn es sich bei Letzterem lediglich um eine formale und keine inhaltliche Prüfung handelt, so zeigt sich aus diesem schwerfälligen Prozedere doch, dass die GAW hier nicht autonom entscheiden kann, was aus der Perspektive der Unabhängigkeit bedenklich und im europäischen Vergleich unüblich ist.

Da es bei den möglichen Gerichtsverfahren um Feststellungsverfahren geht, ist die GAW bestrebt, damit Rechtsfragen zu klären, die über die Bedeutung des Einzelfalls hinausgehen. Solche Rechtsfragen können sich natürlich, so wie bisher, aus Verfahren ergeben, in denen eine Einzelperson an die GAW herangetreten ist und diese die betroffene Person bei der Durchsetzung ihrer Rechte vor der GBK unterstützt. Die GAW könnte aber auch aktiv nach Fällen suchen, die geeignet sind, eine Rechtsfrage von den Gerichten klären zu lassen, die sich aus der Beratungspraxis oder der Analyse der JudiS. 507katur des EuGH ergeben. Wichtig wäre die Aufklärung der betroffenen Person darüber, dass durch eine Entscheidung in ihrem Fall Rechtsfragen geklärt werden könnten, die auch für ähnlich gelagerte Fälle von Bedeutung sind. Hinderlich ist dabei natürlich die Tatsache, dass die GAW nicht direkt zu Gericht gehen kann, sondern zunächst die GBK mit dem Fall befassen muss. Bereits vor der GBK, aber auch vor Gericht könnte es sodann zu einer vergleichsweisen Lösung kommen. Dies kann der betroffenen Person zwar eine - zumindest teilweise - Erfüllung ihrer Ansprüche bringen, die aufgeworfene Rechtsfrage bliebe damit aber unbeantwortet. Laut der Rechtsprechung des EuGH muss das Gericht aber den Antrag auf Feststellung des Vorliegens dieser Diskriminierung auch dann prüfen, „wenn der Beklagte sich zur Zahlung des geforderten Schadensersatzes bereit erklärt, ohne jedoch das Vorliegen der Diskriminierung einzuräumen.“

Während bisher die „legal opportunities“ für strategische Prozessführung der GAW also sehr begrenzt waren und die Stellung der GAW als (unabhängige) Dienststelle des BKA selbst die Ausübung dieser begrenzten Rechte sehr schwerfällig machte, muss der Gesetzgeber jetzt in Umsetzung der RL 2024/1499/EU und 2024/1500/EU der GAW weitere Rechte gesetzlich zukommen lassen. Wie in → 3.2. dargestellt, muss der GAW jedenfalls das Recht eingeräumt werden, in Zivil- und Verwaltungsverfahren dem Gericht Stellungnahmen zu übermitteln. Ein solches Recht wurde früher vom Bundesministerium für Justiz mit der Begründung abgelehnt, dass dies die verfassungsgesetzlich gebotene Waffengleichheit verletzen würde. Da die GAW nicht die Befugnis hat, rechtlich verbindliche Entscheidungen zu treffen, muss ihr natürlich nicht das Recht eingeräumt werden, als Partei in Verfahren zur Vollstreckung oder gerichtlichen Überprüfung derartiger Entscheidungen aufzutreten.

Mit demselben Argument der Verletzung der verfassungsgesetzlich gebotenen Waffengleichheit wurde bisher auch eine Prozessstandschaft der GAW abgelehnt. Dabei ginge es gerade durch die Unterstützung einer von Diskriminierung betroffenen Person, der häufig ein*e in ökonomischer und anderer Hinsicht stärkere*r Gegner*in gegenübersteht, darum, diese Waffengleichheit herzustellen. Auch eine Befragung der GAW unter ihren Klient*innen hat ergeben, dass 85°% der Befragten die Frage, ob sie sich in ihrer konkreten Situation gewünscht hätten, von der GAW vor Gericht vertreten zu werden, mit „Ja“ beantworteten. Die neuen RL verlangen nun jedenfalls, dass der Gleichbehandlungsstelle zumindest eine der folgenden Kompetenzen zuteilwerden muss: die Vertretung einer betroffenen Person, eine Nebenintervention zur Unterstützung einer oder mehrerer Personen oder eine Verbandsklage (→ siehe dazu auch den Beitrag von Salinger 2.).

Die GAW fordert schon seit längerem eine Erweiterung der Möglichkeit, Feststellungsklagen zu führen. Interessanterweise fordert sie nicht einen direkten Zugang zu Gerichten, S. 508sondern lediglich eine Ausweitung der Möglichkeit, einen Fall nach einer Befassung der GBK vor Gericht zu bringen. Danach sollte die GAW auch Fälle vor Gericht bringen können, in denen sich die GBK für unzuständig erklärt oder die die GBK zurückweist, sowie Fälle, in denen die GAW nicht die Antragstellerin war. Außerdem fordert die GAW die Möglichkeit, eine Feststellungsklage auch bei einer positiven Entscheidung durch die GBK bei Gericht einbringen zu können, um Betroffene dabei unterstützen zu können, eine gerichtlich verbindliche Feststellung einer Diskriminierung zu erlangen.

Vorstellbar wäre jedenfalls, dass der Gesetzgeber in Umsetzung der RL der GAW, ähnlich wie dem Klagsverband, ein Recht auf Nebenintervention einräumt. Da aber selbst der Klagsverband dieses Instrument zu Gunsten einer Vertretung der betroffenen Person durch Vertrauensanwält*innen unangewendet lässt, würde das die strategische Prozessführung der GAW wohl nicht wesentlich befördern. Sehr wohl wäre dies aber der Fall, sollte sich der Gesetzgeber dafür entscheiden, der GAW eine Verbandsklagemöglichkeit einzuräumen. Eine solche Klagemöglichkeit wäre insbesondere für Teil III des GlBG von Relevanz, da es für die von diesem Teil geschützten Lebensbereiche Bildung, Sozialschutz und soziale Vergünstigungen sowie Zugang zu und Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen noch relativ wenig Judikatur gibt, zumal die Klagserhebung hier nicht vollumfänglich von der Arbeiterkammer unterstützt werden kann und somit entweder von den finanziellen Möglichkeiten der Betroffenen oder einer Unterstützung durch den Klagsverband (oder andere NGOs) abhängt. Ein Hindernis ergäbe sich aber insbesondere hinsichtlich dieses Teils des GlBG, da eventuelle Verbandsklagen durch die GAW im Bereich der Bildung oder des Sozialschutzes wohl häufig gegen ein Bundesministerium oder eine andere Bundeseinrichtung zu führen wären. Dies würde eine Vertretung der GAW durch die Finanzprokuratur unmöglich machen, zumal sie in einer solchen Konstellation die anwaltliche Vertretung beider Prozessparteien innehätte.

Ein Vorschlag für eine erweiterte Verbandsklage liegt schon seit dem Jahr 2016 vor. Demnach sollte die GAW, unbeschadet der individuellen Klagerechte einer betroffenen Person, eine Klage auf Unterlassung des diskriminierenden Verhaltens einbringen können, wenn dieses die allgemeinen Interessen eines durch das GlBG geschützten Personenkreises beeinträchtigt. Einer solchen Klagemöglichkeit sollte entsprechend dem Vorschlag ein außergerichtliches Abmahnverfahren vorgelagert werden:

Eine diesbezügliche Ergänzung im GlBG müsste sich natürlich entsprechend auch in den Aufgaben der GAW nach § 5 GBK/GAW-G widerspiegeln. Der Vorschlag bezog sich offenbar nur auf Diskriminierungen im Sinne des III. Teils des GlBG. Eine derartige S. 509Klagebefugnis wäre aber auch für die Teile I und II des GlBG zur Erweiterung der Möglichkeiten der strategischen Prozessführung von Vorteil.

Während dieser Reformvorschlag das Abmahnverfahren als einen dem gerichtlichen Verfahren vorgelagerten Schritt vorsieht, hat der EuGH bereits in der Rechtssache Feryn festgehalten, dass in Fällen, in denen es kein unmittelbares Opfer einer Diskriminierung gibt und eine Verbandsklage eingebracht wird, ein „Zwangsgeld“ auch mit einer gerichtlich angeordneten Unterlassung der diskriminierenden Praxis verbunden werden kann.

Die Ausführungen haben gezeigt, dass die GAW im Moment einen sehr engen Spielraum für tatsächliche Klagsführung hat. Durch den notwendigen „Umweg“ über die GBK sowie das schwerfällige Prozedere unter Einbeziehung der Finanzprokuratur und der Budgetabteilung des BKA sind die Möglichkeiten, dieses Instrument strategisch zur Klärung von Rechtsfragen oder für das Vorantreiben eines rechtlichen und gesellschaftlichen Wandels zu nutzen, sehr begrenzt. Über die eigene Klagsführung hinaus nutzt die GAW im Moment auch die strategische Zusammenarbeit mit dem Klagsverband (und anderen NGOs) sowie der Arbeiterkammer, um geeignete Fälle an diese heranzutragen. Die Umsetzung der RL 2024/1499/EU und 2024/1500/EU bietet aber nun die Gelegenheit, die Kompetenzen der GAW zu erweitern, jedenfalls um die Möglichkeit, in Zivil- und Verwaltungsverfahren dem Gericht Stellungnahmen zu übermitteln. Sinnvoll wäre aber auch eine direkte Vertretungsberechtigung vor Gericht, ohne vorher die GBK mit einem Fall befassen zu müssen. So könnte die GAW Fälle strategisch auswählen, die zur Klärung von Rechtsfragen geeignet sind oder anderweitig eine Wirkung über den Einzelfall hinaus entfalten können. Eine wesentliche Verbesserung wäre allerdings, wenn der GAW das Recht auf eine Verbandsklage auf Unterlassung der Diskriminierung, evtl verbunden mit einem Zwangsgeld oder einem vorgelagerten Abmahnverfahren, für alle Teile des GlBG eingeräumt würde. Damit würde auch das aktuell bestehende Ungleichgewicht zwischen dem Diskriminierungsgrund Behinderung, für den der Behindertenanwaltschaft eine Verbandsklage offensteht, und anderen Gründen behoben werden.

Die aktuelle Konstruktion der GAW als (wenn auch unabhängige) Dienststelle des Bundeskanzleramts wäre meines Erachtens auch zu überdenken. Wie geschildert, sind im Moment die Finanzprokuratur und die Budgetabteilung des Bundeskanzleramts in die Entscheidung darüber, ob ein Fall vor Gericht gebracht wird, eingebunden. Es sollte aber den Gleichbehandlungsstellen vorbehalten bleiben, die strategische Planung ihrer Aktivitäten auf unabhängige Weise vorzunehmen, um Prioritäten zu setzen, die Wirksamkeit der Stelle zu maximieren und ihre Ziele voranzutreiben. Außerdem verlangen die neuen Richtlinien zum einen, dass jede Gleichbehandlungsstelle „mit den personellen, technischen und finanziellen Ressourcen ausgestattet wird, die sie benötigt, um alle ihre S. 510Aufgaben wirksam erfüllen und alle ihre Zuständigkeiten wirksam ausüben zu können“ (Art 4 RL 2024/1499/EU und RL 2024/1500/EU). Dies bedeutet im Falle einer Erweiterung der Kompetenzen, dass auch zusätzliche finanzielle und personelle Ressourcen bereitzustellen wären. Zum anderen „müssen die Gleichbehandlungsstellen in der Lage sein, ihre Finanzmittel und sonstigen Ressourcen selbst zu verwalten“. Die Entscheidung, wie sie ihre Prozessführungskompetenzen strategisch einsetzen will, sollte also allein der GAW vorbehalten bleiben.

3.4. Strategische Prozessführung im europäischen Vergleich

In der Folge soll darauf eingegangen werden, wie der unionsrechtliche Rahmen zur Prozessführung durch zivilgesellschaftliche Organisationen oder Gleichbehandlungsstellen in anderen Mitgliedstaaten umgesetzt wurde und wie sich diese Umsetzung auf die strategische Prozessführung dieser Akteur*innen ausgewirkt hat, um zu sehen, was daraus für die österreichische Situation gelernt werden kann.

3.4.1. NGOs

Wie bereits oben (→ vgl 3.2.) ausgeführt, wählten die Mitgliedstaaten der EU ganz unterschiedliche Herangehensweisen, wenn es darum ging, Kriterien festzulegen, nach denen eine Organisation ein rechtmäßiges Interesse an der Einhaltung der Gleichbehandlungsrichtlinien hat und somit berechtigt ist, vor Gericht tätig zu werden. Während einige Staaten detaillierte Kriterien festlegten, sahen die meisten Staaten lediglich vor, dass eine Organisation dann ein derartiges Interesse hat, wenn der Schutz der Menschenrechte und/oder Nichtdiskriminierung in der Satzung als Ziel der Organisation festgehalten ist. Sehr unterschiedlich ist die Rechtslage aber auch, was die konkreten Klagerechte angeht. Der Großteil der Länder erlaubt eine Vertretung von Diskriminierungsopfern durch entsprechende Organisationen. Manchmal ist diese Vertretung aber auf bestimmte Instanzen beschränkt (zB in der Slowakei und Lettland). In Finnland können NGOs, so wie die Gleichbehandlungsstelle, Betroffene vor dem Nationalen Tribunal für Nichtdiskriminierung und Gleichstellung vertreten. In Irland ist eine Vertretung durch NGOs vor der Workplace Relations Commission und dem Arbeitsgericht möglich, nicht aber vor Zivilgerichten. In Kroatien und Dänemark können nur Gewerkschaften Betroffene von Diskriminierung in der Arbeitswelt vor Gericht vertreten. Verbandsklagen sind in 15 EU-Mitgliedstaaten gesetzlich vorgesehen, Österreich für den begrenzten Bereich der Diskriminierung aufgrund einer Behinderung dazugezählt.

Dieses Patchwork an Umsetzungen führt also teilweise zu nationalen Regelungen, die NGOs einen nur sehr engen Spielraum lassen, sich gerichtlich zu betätigen, während in anderen Ländern eine sehr günstige rechtliche Ausgangslage vorzufinden ist. In der Praxis S. 511lässt sich allerdings feststellen, dass gute „legal opportunities“, wie etwa in Ungarn oder Rumänien, nicht notwendigerweise damit einhergehen, dass sich viele NGOs in (strategischer) Prozessführung betätigen, und schon gar nicht, dass durch die wenigen in diesem Bereich tätigen NGOs das gesamte Staatsgebiet und alle Diskriminierungsgründe ausreichend abgedeckt wären. In Rumänien gibt es zB nur eine Handvoll Organisationen, die sich vor Gericht betätigen. Eine NGO, die sich durch strategische Prozessführung im Bereich der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung einen Namen gemacht hat, sticht dabei besonders hervor. Asociația ACCEPT vertritt durch Anwält*innen, die ihre Arbeit pro bono leisten, Personen, die aufgrund ihrer sexuellen Orientierung diskriminiert wurden und führt auch Verbandsklagen. Die Organisation wählt ihre Fälle, die teilweise bis vor den EuGH gelangt sind, nach strategischen Gesichtspunkten und hat dadurch sowohl zur Klärung von Rechtsfragen, zu gesetzlichen Verbesserungen und zu einem veränderten Diskurs auf nationaler Ebene beigetragen.

Allerdings haben es auch NGOs in Ländern mit sehr begrenzten „legal opportunities“ geschafft, durch Prozessführung strategische Ziele zu erreichen. Als besonders hinderlich wurden dabei weniger die gesetzlich festgelegten Kriterien hinsichtlich des rechtmäßigen Interesses, sich für die Einhaltung der Richtlinien gerichtlich zu betätigen, wahrgenommen, als vielmehr die rechtlichen Möglichkeiten, die damit verbunden sind. In Deutschland können NGOs bspw nur als Beistand eines Diskriminierungsopfers auftreten, haben aber keine Prozessstandschaft. Eine solche, ebenso wie eine Verbandsklage, wird aber schon seit vielen Jahren gefordert. Dennoch hat auch das Büro zur Umsetzung von Gleichbehandlung (BUG), die einzige NGO in Deutschland, die sich explizit der strategischen Prozessführung verschrieben hat, es geschafft, durch Klagen, wie etwa im Bereich der rassistischen Einlassverweigerung, zu rechtlichen und gesellschaftlichen Veränderungen beizutragen. Das Büro ist dabei auf die enge Zusammenarbeit mit Anwält*innen angewiesen, die ihrerseits auf die Expertise des Büros zurückgreifen. Das Büro unterstützt strategische Klagen aber nicht nur durch juristische Expertise, sondern stellt für die Betroffenen auch eine wichtige moralische Stütze über die gesamte Prozessdauer dar.

Wesentlich für alle strategischen Klagen sind somit auch begleitende und vor allem Follow-up-Maßnahmen. Alle in diesem Bereich aktiven NGOs investieren sehr viel Zeit und Ressourcen darin, individuell Betroffene auch psychologisch zu betreuen oder im Falle von Verbandsklagen in engem Austausch mit dem von einer Diskriminierung betroffenen Personenkreis zu bleiben, die Ergebnisse über verschiedene Kanäle zu verbreiten und sie für das Vorantreiben von Reformen im Bereich der Gesetzgebung und Praxis sowie für bewusstseinsbildende Maßnahmen zu nutzen.

S. 512Eine weitere Gemeinsamkeit ist die Tatsache, dass für alle Organisationen die Kosten, die mit einem gerichtlichen Verfahren einhergehen, und die personellen Ressourcen, die es dafür braucht, eine große Herausforderung darstellen. Auf Ebene der EU-Institutionen ist man sich dieses Umstands durchaus bewusst und sowohl das Europäische Parlament als auch die Kommission nahmen entsprechende Dokumente an. Der Fokus lag aber eher auf Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen „durch Sensibilisierungsmaßnahmen, durch den Austausch bewährter Verfahren bei Rechtsstreitigkeiten und durch Schulungen zur Charta“ als auf einer konkreten Finanzierung strategischer Prozessführung. 2018 organisierte die Kommission eine Konsultation der Interessengruppen, um sich ein Bild zu Lücken und Bedürfnissen in Bezug auf die Unterstützung von Rechtsstreitigkeiten zu verschaffen. 2019 veranlasste sie eine Durchführbarkeitsstudie, um Schlussfolgerungen aus dieser Konsultation zu ziehen. Die Studie zeigt, dass es nur fünf private und einen öffentlichen Geldgeber gibt, die verlässlich und in nennenswertem Ausmaß Rechtsstreitigkeiten finanziell unterstützen. Sie zeigt weiters, dass es unter NGOs ein wachsendes Interesse gibt, Grundrechte auf dem Gerichtsweg zu verteidigen, dass aber der Großteil jener, die dieser Tätigkeit bereits nachgehen, der Meinung ist, dass ihre Budgets nicht ausreichend sind. Unter den Bereichen, für die ein besonderer Bedarf an strategischen Verfahren besteht, rangiert der Bereich der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung unter den Top 3.

Eine EU-Finanzierung von Rechtsstreitigkeiten würde nach Ansicht der befragten NGOs unter anderem deswegen einen Mehrwert darstellen, weil eine derartige Finanzierung nicht als parteiisch wahrgenommen würde, weil sie sowohl die Legitimität von Rechtsstreitigkeiten als Instrument zur Umsetzung der EU-Grundrechtecharta als auch die Glaubwürdigkeit der Bemühungen von zivilgesellschaftlichen Organisationen im Zusammenhang mit Rechtsstreitigkeiten unterstreichen würde. Außerdem könnte sie andere Geldgeber davon überzeugen, einen Beitrag zur Unterstützung von Rechtsstreitigkeiten zu leisten. Eine solche Finanzierung könnte die Form von Beihilfen zu einzelnen Fällen oder aber, wenn auch Capacity building, Training und Mentoring umfasst sein sollen, die Form von sogenannten „litigation programs“ annehmen.

Dass es einen Bedarf an solchen Programmen und auch an einer längerfristig abgesicherten Bereitstellung finanzieller Mittel für strategische Prozessführung im Antidiskriminierungsbereich auch in Österreich gibt, haben die Ausführungen (→ vgl 3.3.1.) ganz deutlich gezeigt. Diese Rahmenbedingungen sind notwendig, weil ansonsten auch ein noch so günstiger Rechtsrahmen totes Recht bleibt. Nichtsdestotrotz sei auch hier darauf verwiesen, dass auch auf gesamteuropäischer Ebene der Ruf nach einem Verbandsklagerecht für NGOs sehr laut ist.

S. 5133.4.2. Gleichbehandlungsstellen

Wenn man sich die Lage in anderen EU-Mitgliedstaaten ansieht, so lässt sich feststellen, dass nur wenige Gleichbehandlungsstellen sich in strategischer Prozessführung betätigen. Die tendenzielle Unterfinanzierung und personelle Unterbesetzung dieser Stellen spielen dabei eine wichtige Rolle. Diese Art der Prozessführung bindet viele Ressourcen durch die Notwendigkeit, zunächst die geeigneten Fälle zu finden, diese juristisch aufzubereiten, die Betroffenen auch im Falle von Verbandsklagen bestmöglich in die Strategie einzubinden, eine begleitende Medienstrategie zu entwickeln und entsprechende Folgeaktivitäten zu planen. Selbst jene Stellen, die strategische Prozesse führen, haben keine proaktive Strategie, nach geeigneten Fällen zu suchen. Solche Fälle ergeben sich zumeist aus ihrer Beratungspraxis bzw sonstigen Tätigkeiten. Die Kooperation mit NGOs spielt dabei zwar eine Rolle, könnte aber durchaus noch strukturierter erfolgen.

Die in einer Studie aus dem Jahr 2020 näher untersuchten Gleichbehandlungsstellen treffen die Entscheidung, ob und welche Fälle sie vor Gericht unterstützen, jedenfalls autonom. Die belgische Gleichbehandlungsbehörde Unia hat hierfür bspw eine Arbeitsgruppe zu strategischer Prozessführung gebildet. Die Letztentscheidung liegt dann beim Verwaltungsrat von Unia.

Was die Prozessführungskompetenzen angeht, so hat sich ein breites Mandat, wie jenes der belgischen Gleichbehandlungsstelle, als sehr vorteilhaft erwiesen, zumal sie dadurch entscheiden kann, welcher Rechtsweg der passendste für den jeweiligen Fall ist. Sie verfügt bspw auch über die Kompetenz, einen Fall ohne ein unmittelbares Opfer vor Gericht zu bringen. Diese Möglichkeit wird von Unia als wesentlich in der Verfolgung ihrer strategischen Ziele betrachtet. Obwohl Unia direkt Betroffene vor Gericht auch vertreten könnte, präferiert sie das Instrument der Nebenintervention zur Unterstützung der Klage der betroffenen Person, um dadurch von der Strategie der betroffenen Person bzw derer Anwält*innen vor Gericht unabhängig zu bleiben.

Aber auch mit begrenzteren Kompetenzen, wie es etwa bei der schwedischen und der finnischen Gleichbehandlungsstelle der Fall ist, können durchaus strategische Ziele erreicht werden. Der finnische Nichtdiskriminierungsombudsmann (NDO) kann dabei bspw Betroffene nur vor dem Nationalen Tribunal für Nichtdiskriminierung und Gleichstellung und nur in Bereichen außerhalb der Arbeitswelt vertreten. Diese Regelung schränkt seinen Handlungsspielraum zwar ein, im Unterschied zur österreichischen GBK kann das finnische Tribunal aber rechtlich verbindliche Entscheidungen treffen, welche dann auch vor dem Verwaltungsgericht angefochten werden können. Durch strategisch gewählte Fälle konnte der NDO bspw dazu beitragen, das Konzept der Belästigung zu konkretisieren. Ein anderer Fall führte zu gesetzlichen Änderungen einer S. 514diskriminierenden Regelung bezüglich Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen. Ein weiterer Fall zu racial profiling trug zur Bewusstseinsbildung bezüglich dieser Form struktureller Diskriminierung bei. In Summe brachte der NDO aber eine überschaubare Anzahl an Fällen vor das Tribunal, sodass man noch nicht von einer kritischen Masse an Judikatur zu den unterschiedlichen Diskriminierungsgründen sprechen kann.

Teilweise wurde auch kritisiert, dass sich Gleichbehandlungsstellen zu sehr auf strategische Fälle konzentrieren, anstatt auch eine größere Zahl eindeutigerer Fälle zu vertreten, um Richter*innen und Anwält*innen für die verschiedenen Aspekte des Antidiskriminierungsrechts zu sensibilisieren und auch die öffentliche Wahrnehmung auf diskriminierende Praktiken zu lenken. Wiewohl auch das als eine Strategie betrachtet werden kann bzw damit Ziele der strategischen Prozessführung erreicht werden können, bleiben die begrenzten Ressourcen der meisten Gleichbehandlungsstellen zu bedenken. Umso wichtiger ist somit die Kooperation mit Stellen wie der Arbeiterkammer, die finanziell anders aufgestellt sind und somit auch eine größere Anzahl von Fällen tragen können.

Da das Verlieren eines Falls nicht nur hohe Kosten, sondern auch einen Vertrauensverlust mit sich bringen kann, zeigt sich auch im europäischen Vergleich, dass Gleichbehandlungsstellen sehr vorsichtig in der Wahl ihrer Fälle sind und üblicherweise einen Fall nur dann vor Gericht bringen, wenn die Aussichten auf Erfolg gut sind.

Für Österreich lässt sich aus diesem kurzen Überblick ableiten, dass es neben den entsprechenden Kompetenzen, die im besten Fall auch jene zu einer Verbandsklage einschließen, zum einen auch die finanziellen und personellen Ressourcen braucht, damit diese Kompetenzen mit Leben erfüllt werden können. So könnte sich eine spezialisierte Arbeitsgruppe innerhalb der Gleichbehandlungsanwaltschaft intensiv mir strategischer Prozessführung in all ihren Dimensionen beschäftigen, wie es bspw bei der belgischen Unia der Fall ist. Zum anderen sollte die Gleichbehandlungsanwaltschaft strukturell so aufgestellt sein, dass sie selbst und unabhängig darüber entscheiden kann, ob, wann und wie intensiv sie sich mit strategischer Prozessführung beschäftigen will. Die Umsetzung der EU-Richtlinien zu Standards für Gleichbehandlungsstellen bietet die Gelegenheit, hier gesetzlich und in der Praxis nachzuschärfen. Über diese Punkte hinaus zeigt sich auch im europäischen Vergleich, wie wichtig die Vernetzung und Kooperation mit anderen Organisationen, seien es nun Arbeiterkammern, Gewerkschaften oder NGOs, ist, um Diskriminierungsopfern möglichst niederschwellig und effizient zu ihrem Recht zu verhelfen.

3.5. Fazit

Im gesamteuropäischen Vergleich lässt sich erkennen, dass Österreich hinsichtlich der „legal“ und „political opportunities“ eher zu jenen Ländern zählt, deren Rechtssystem und sonstige Rahmenbedingungen strategische Prozessführung durch zivilgesellschaftS. 515liche Organisationen oder Gleichbehandlungsstellen nicht unbedingt begünstigen. Damit diese Art der Prozessführung stärker genutzt werden kann, um über den Einzelfall hinaus einen rechtsbezogenen Wandel in Gesetz, Politik, Praxis und/oder öffentlichem Bewusstsein zu erreichen, wären sowohl eine gesetzliche Erweiterung der Prozessführungskompetenzen als auch die Verbesserung anderer Rahmenbedingungen notwendig. Hinsichtlich der GAW bietet hierfür die nötige rechtliche Anpassung aufgrund der neuen EU-Richtlinien zu Standards für Gleichbehandlungsstellen eine gute Gelegenheit.

Um die Ziele strategischer Prozessführung zu erreichen, wäre es insbesondere förderlich, wenn sowohl für NGOs (zumindest für den Klagsverband) als auch für die GAW Verbandsklagerechte für alle Bereiche rechtlich verankert würden. Das würde ermöglichen, dass bei systematischen Verletzungen des Diskriminierungsverbots auch geklagt werden kann, wenn sich kein individuelles Opfer findet, das bereit ist zu klagen. Damit könnten Akteur*innen der strategischen Prozessführung dazu beitragen, strukturellen Problemen Abhilfe zu schaffen. Auch das von der GAW vorgeschlagene vorgelagerte Abmahnverfahren wäre hierfür sehr hilfreich. Sowohl bei Verbandsklagen als auch bei individuellen Klagen sollte es möglich sein, auf Unterlassung und Beseitigung klagen zu können, um künftige Diskriminierungen zu vermeiden und somit zu positiven Veränderungen über den Einzelfall hinaus beizutragen.

Aber auch noch so gute gesetzliche Rahmenbedingungen können ihre Wirkung nicht entfalten, wenn sie nicht mit anderen Maßnahmen einhergehen, die es den Akteur*innen strategischer Prozessführung erlauben, die ihnen zustehenden Kompetenzen auch tatsächlich zu nutzen. Dafür benötigt es zum einen Programme, die die strategische Prozessführung durch NGOs und Gleichbehandlungsstellen durch Training, Kapazitätsaufbau, Austausch von good practices und Mentoring unterstützen. Derartige Programme braucht es auf nationaler Ebene, sollten aber auch auf europäischer Ebene vorangetrieben werden, um Synergieeffekte zu erzielen. Weiters bedarf es einer langfristig abgesicherten finanziellen Unterstützung von Akteur*innen strategischer Prozessführung. Für Österreich sind hier die GAW und der Klagsverband zentral. Letzterer hat sich als Dreh- und Angelpunkt bezüglich der gerichtlichen Durchsetzung von Diskriminierungsklagen, die ihm durch seine Mitgliedsorganisationen zugetragen werden, etabliert. Dieses Netzwerk ist essenziell, um Informationen und Wissen zu bündeln, sich bei der Aufbereitung der Klagen gegenseitig zu unterstützen und die Ergebnisse der Klagen sowohl in der Fachcommunity als auch in der Gesellschaft zu verbreiten. Um zu einem wirklichen Game-Changer zu werden, sollten dafür die finanziellen und personellen Mittel des Klagsverbands langfristig gesichert werden.

Die enge Kooperation mit NGOs und den Arbeiterkammern ist auch für die GAW von großer Bedeutung. Diese Zusammenarbeit erleichtert die Identifizierung geeigneter Fälle für strategische Prozessführung und ermöglicht die Verbreitung der Ergebnisse über die NGOs und Arbeiterkammern. Dies trägt zur Stärkung des Vertrauens in die GAW bei, was wiederum eine Voraussetzung dafür ist, dass Personen, die sich diskriminiert fühlen, sich an die Anwaltschaft wenden. Durch die Kooperation zwischen einer in allen Belangen unabhängig agierenden staatlichen Stelle und nicht staatlichen Organisationen kann so gemeinsam auf den angestrebten sozialen Wandel hingearbeitet werden.