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Projektreview Unterinntaltrasse – Analyse der Nachtragsursachen
Ergebnisse, Abrechnungsmethoden und Fazit
In einem im September 2013 publizierten Artikel wurden die Grundlagen und die Vorgehensweise anhand des Projekts H5 vorgestellt. In diesem Folgeartikel werden die Ergebnisse für alle untersuchten Rohbaulose der Unterinntaltrasse erläutert. Um eine Basis für die Auswertung zu gewinnen, wurden die Hauptaufträge analysiert und Risikopositionen im Leistungsverzeichnis (Risiko-LV-Positionen) identifiziert. Voraussetzung für die Analyse war das einheitliche Abrechnungssystem beim Projekt Unterinntal, bei dem auch „verbrauchte“ Risiko-LV-Positionen in die Zusatzaufträge integriert wurden. Um diesen Gedanken weiterzuführen, wird in diesem Beitrag ein spezieller Fokus auf das Thema „Bewirtschaftung von Risiko-Anteilen im Leistungsverzeichnis“ gelegt. Dabei wird eine Methode erläutert, wie bei der Abrechnung und im Controlling mit diesen Risiko-LV-Positionen verfahren werden kann.
1. Ergebnisse
Abbildung 2 gibt eine Übersicht über die Gesamtsumme der analysierten Zusatzaufträge und deren Zuordnung in die Risikokategorien nach Ursachen. Die relativen Anteile sind für jedes Baulos und für jede Gruppe dargestellt und beziehen sich auf Hauptauftragssumme ohne Risiken.
Abbildung 2: Anteiliges eingetretenes Risiko in Bezug zur Hauptauftragssumme (exklusive Risiko-LV-Positionen)
Interessant ist der Vergleich zwischen den relativen und absoluten Zahlen der Zusatzaufträge. Der Vergleich zwischen Baugrund und Vertrag lässt erkennen, dass generell im Vertragsbereich viele kleinere Zusatzaufträge beauftragt wurden, wohingegen in der Kategorie „Baugrund“ wenige Zusatzaufträge mit großen Beträgen zusätzlich beauftragt wurden (beispielsweise Gefahren H3-4: 53,2 % der Summe der Beträge der Zusatzaufträge fallen in diese Kategorie, in absoluten Zahlen sind das aber nur 14 von insgesamt 92 Zusatzaufträgen). Grund dafür sind im Bereich „Vertrag“ vornehmlich kleinere, im Leistungsverzeichnis fehlende Leistungen. In diese Kategorie fallen auch Planungsänderungen und Planungsoptimierungen, deren Umfang in den meisten Fällen als nicht sehr hoch einzuschätzen ist.
In Abbildung 3 sind die Beträge der Zusatzaufträge nach Intervallen dargestellt. Aus der Gegenüberstellung lässt sich das individuelle „Zusatzauftragsprofil“ der einzelnen Baulose ablesen, wobei die Mengenabweichungen ebenfalls berücksichtigt wurden. Bei den untersuchten Projekten wurden nur Mengenminderungen dokumentiert. H3-4 zeigt beispielsweise die größte Abweichung (siehe Intervall € –10 Mio bis € –50 Mio).
Abbildung 3: Verteilung der Zusatzaufträge der Höhe nach, getrennt für die einzelnen Baulose
Auch eine Differenzierung nach Baumethoden ist zielführend. Gerade große TBM-Lose (wie H8 und H3-4) unterliegen oft Risiken, die sich über die gesamte Vortriebsdauer erstrecken können (zB Abrasivität). Solchen „großen“ Risiken sollte schon ab Beginn des Projekts erhöhte Aufmerksamkeit geschenkt werden. Mit proaktiven Maßnahmen (zB Einrichtung eines entsprechenden Monitorings) können auch diese Risiken präventiv behandelt werden.
In Abbildung 4 werden die Analyse-Ergebnisse der Baulose H3-6, H7, H8 und H3-4 den Richtwerten aus der ÖGG-Richtlinie – Kostenermittlung für Projekte der Verkehrsinfrastruktur (2005) gegenübergestellt. Die kleinere Tabelle links oben in Abbildung 4 beinhaltet zur Bestimmung der Richtwerte nach der ÖGG-Richtlinie, getrennt für jedes Baulos, die Einschätzung der Parameter Komplexitätsgrad der Projekte, Schwierigkeit der Baugrundverhältnisse und der Baugrundanteil. Der Baugrundeinfluss auf die Bauteile der Projekte wird übergreifend mit 75 % bewertet.
Abbildung 4: Vergleich der gewonnenen Risiken mit der Risikoabschätzung nach ÖGG-Richtlinie – Kostenermittlung für Projekte der Verkehrsinfrastruktur
Die vorliegende Analyse zeigt sehr gut die starke Individualität der analysierten Projekte. Die Abweichung zwischen den erfassten Gefahren zum Gesamtrisiko ergibt sich maßgeblich durch die teils sehr hohen Abschläge im Sinne von Chancen, bedingt durch Mengenminderungen (vgl negative Prozentsätze in der Kategorie „Vertrag“ bei H8 und H3-4). Dieses „Chancenpotenzial“ durch Mengenminderungen kompensiert die Gefahren bei gegenständlich untersuchten Verträgen deutlich. Ein Vergleich mit den Richtwerten kann schon aus diesem Aspekt heraus nicht als zielführend erachtet werden. Während für Kleinprojekte, aufgrund ihrer Relevanz und des begrenzt angesetzten Aufwands, die pauschalen Ansätze aus der ÖGG-Richtlinie ausreichend erscheinen mögen, sind diese Ansätze für Projekte der vorliegenden Größenordnung lediglich in einer sehr frühen Projektphase argumentierbar.
Die Individualität erfordert eine gezielte Risikoanalyse in Bezug auf Komplexität, Rahmenbedingungen und Inhalte des Projekts. Beispielhaft sei hier H7 erwähnt. H7 hat von den analysierten Projekten den geringsten Baugrundanteil, jedoch die höchste Komplexität. Mit 35 % zusätzlichen Kosten gegenüber dem Hauptauftrag (ohne Risiko-LV-Positionen) zeigt es demgemäß auch die größte Abweichung.
S. 55
Abbildung 1: Übersicht Rohbaulose/Hauptbaulose Unterinntaltrasse
S. 562. Bewirtschaftung von Risikoanteilen im Leistungsverzeichnis
2.1. Leistungsumfang – Leistungsziel
Gemäß § 95 Abs 2 BVergG 2006 sind Leistungen bei konstruktiven Leistungsbeschreibungen in einem Leistungsverzeichnis aufzugliedern. Laut § 96 Abs 1 BVergG 2006 müssen diese so eindeutig, vollständig und neutral beschrieben werden, dass die Vergleichbarkeit der Angebote gewährleistet ist. Diese Beschreibung dient nicht nur der Vergleichbarkeit der Angebote, sondern in erster Linie als Kalkulationsgrundlage der Bieter.
In der ÖNORM B 2110 wird in Punkt 3.8 der Leistungsumfang bzw das Bau-Soll als all jene Leistungen des Auftragnehmers, die durch den Vertrag, zB bestehend aus Leistungsverzeichnis, Plänen, Baubeschreibung, technischen und rechtlichen Vertragsbestimmungen, unter den daraus abzuleitenden, objektiv zu erwartenden Umständen der Leistungserbringung, bestimmt sind, festgelegt.
Somit muss jede Leistung, die seitens des Planers im Zuge der Ausschreibungsplanung als Leistungsumfang identifiziert und geplant wird, ins Leistungsverzeichnis aufgenommen werden.
Das Leistungsziel wird in der ÖNORM B 2110 (2013) definiert als der aus dem Vertrag objektiv ableitbare, vom Auftraggeber angestrebte Erfolg der Leistungen des Auftragnehmers. Um das Leistungsziel zu erreichen, ist der Auftraggeber berechtigt, den Leistungsumfang zu ändern, sofern dies dem Auftragnehmer zumutbar ist. Diese Veränderung des Leistungsumfangs und somit des Bau-Solls wird als Leistungsabweichung definiert.
Die Differenz zwischen Leistungsziel und Leistungsumfang bzw dem Bau-Soll kann somit als Leistungsabweichung definiert werden und kann mit Risiken gleichgesetzt werden. Jede Leistungsabweichung stellt ein Risiko dar, das entweder schon in der Risikoanalyse identifiziert wurde oder ein nicht definiertes, zusätzliches Risiko ist.
2.2. Risikoleistungen im Leistungsverzeichnis – Risiko im Hauptauftrag
All diese Umstände lassen es streng genommen nicht zu, Risikoleistungen ins Leistungsverzeichnis aufzunehmen, die als Ursache eine Leistungsabweichung (Risiko) im Sinne der ÖNORM B 2110 zu eigen haben.
Gemäß § 97 Abs 2 BVergG 2006 sind für die Beschreibung oder Aufgliederung bestimmter Leistungen geeignete Leitlinien, wie ÖNORMEN oder standardisierte Leistungsbeschreibungen, sofern vorhanden, heranzuziehen. In den gängigen Standardleistungsbeschreibungen, insbesondere VI03, sind Leistungen enthalten, die nur zum Zwecke der Anpassung des Entgelts bei Leistungsänderungen dienen, ohne eine entsprechende Zusatzbeauftragung zu tätigen, wie zB Regieleistungen, Vortriebsunterbrechungen, Vortriebsstillliegen und dergleichen. Auch in der ÖNORM B 2110 wird unter Punkt 4.2.6 („Hinweis für die Ausschreibung-Regieleistungen“) gefordert, für angehängte Regieleistungen eigene Abschnitte im Leistungsverzeichnis vorzusehen.
Seitens der Auftraggeber wird eine Aufnahme solcher Leistungen ins Leistungsverzeichnis gewünscht. Einige dieser Leistungen sind sinnvoll, um so im Zuge der Ausführung auf Positionen und deren Einheitspreise zurückgreifen zu können und damit meist umfangreichere Formalismen für Mehrkostenforderungen und Zusatzbeauftragungen zu vermeiden. Auch seitens der Planer stellt die Aufnahme solcher Leistungspositionen die Regel dar. Diese begründen sich unter anderem mit einem ins Bauzeitprogramm aufgenommenen Zeitpuffer (Vortriebsunterbrechungen/Stillliegen).
S. 57All diese Umstände beschreiben jedoch nicht das primäre Bau-Soll, sondern spiegeln die Vergütung von Risiken wider, deren monetäre Berücksichtigung nicht in den ursprünglichen Basiskosten liegt.
In den gängigen Richtlinien der Kostenermittlung wird strikt zwischen Basiskosten und Risiken unterschieden. Aufgrund der Aufnahme der oben angeführten Risikoleistungen (R in HA) vermischen sich Basiskosten und Teile der Risikokosten.
Wie im im September 2013 publizierten Beitrag bereits vorweggenommen, ist nur durch eine eindeutige Zuordnung dieser Positionen, zB durch eigene Vorgangsnummern oder dergleichen, ein ganzheitliches und transparentes Controlling des Projekts möglich; das heißt, die im Leistungsverzeichnis enthaltenen Risikoleistungen sind bei der Abrechnung und im Controlling gesondert zu betrachten, zu bezeichnen und zu behandeln.
Die Risikoleistungen im Leistungsverzeichnis lassen sich grundlegend in folgende Kategorien unterteilen:
Standardisierte „Risiko-LV-Positionen“: In den Standardleistungsbeschreibungen und insbesondere in der Standardleistungsbeschreibung VI03 sind Leistungen enthalten, die als Vorsorge für die Ausführung bestimmt sind, um mögliche Leistungsabweichungen mit bereits beauftragten Preisen vergüten zu können. Teile dieser Leistungen sind höchstwahrscheinlich bereits in einer entsprechenden Risikoanalyse bestimmt worden. Es ist sicherzustellen, dass diese Kostenanteile nicht doppelt in die Budgetierung des Projekts einfließen. EinmalS. 58 als Risiken im Zuge der Risikoanalyse und das zweite Mal versteckt im Leistungsverzeichnis, „getarnt“ als Basiskosten.
„Angst-Positionen/Notfallkoffer“: In den Leistungsverzeichnissen vieler Projekte sind Leistungspositionen vorhanden, die ursächlich im Bau-Soll nicht zu finden sein sollten. Sie dienen lediglich der Vermeidung von notwendigen Zusatzbeauftragungen für Leistungen von nicht geplanten Ereignissen, wie zB Entwässerungs- oder Injektionsmaßnahmen und dergleichen. Diese sind vielmehr für die Erreichung des Leistungsziels als wahrscheinlich erforderlich anzusehen.
Mengenerhöhungen zur Spekulationsreduktion/Mengenpuffer: Eine weitere Art von Risiko-LV-Positionen stellt die Mengenerhöhung von Leistungspositionen mit geringen Mengenvordersätzen dar, die primär das plangemäße Bau-Soll darstellen sollten. Um Spekulationen bzw gewichtete Preisgestaltungen zu vermeiden, werden deren Vordersätze erhöht.
Abbildung 5: Darstellung Zusammensetzung Leistungsziel
Abbildung 6: Teile eines Zusatzauftrags
2.3. Controlling – Risikobewirtschaftung der Risikoleistungen
Um in der Abrechnung und somit in der Ausführungsphase all diese oben angeführten Risikoleistungen verwalten zu können, sind diese einerseits in der Erstellung des Ausschreibungsleistungsverzeichnisses eindeutig zu identifizieren und andererseits im Zuge der Vergütung bei einem Risikoeintritt eindeutig zu verwalten.
2.3.1. Planungsphase
Die Zuordnung sämtlicher Risikoleistungen hat in klar abgegrenzten Untergruppen bzw Vorgängen (Auswertungskennzeichen nach ÖNORM A 2063 [2009]) zu erfolgen. Sie können auch in einer Untergruppe zusammengefasst werden. Somit ist die Bestimmung des Risikoanteils der Angebotskosten möglich.
2.3.2. Ausführungsphase
Um eine klare Zuordnung der Risikoleistungen zu Leistungsabweichungen zu schaffen, sind sämtliche Leistungsabweichungen mittels Zusatzbeauftragung abzuhandeln. Diese haben sowohl zusätzliche Leistungen als auch Mengenmehrungen, Mengenminderungen und vor allem Risikoleistungen zu enthalten.
Diese Zuordnung der Leistungen zu einer Mehrkostenforderung bzw deren Beauftragung ist mit der Schaffung neuer Untergruppen möglich, kann aber auch durch andere Identifikationen, in Abhängigkeit der Abrechnungssoftware, vorgenommen werden.
Einerseits werden so die Kosten der betroffenen Leistungsabweichungen exakt dargestellt und andererseits können die Risikoleistungen des ursprünglich beauftragten Leistungsverzeichnisses und somit das Risikobudget exakt verwaltet bzw bewirtschaftet werden.
2.3.3. Teile einer Zusatzbeauftragung (Mehrkostenforderungen)
2.3.3.1. Leistungen außerhalb des Leistungsumfangs des Hauptauftrags HA
Eine Zusatzbeauftragung besteht aus zusätzlichen Leistungen (ZLV), die im Leistungsumfang und somit im Bau-Soll nicht enthalten waren. Des Weiteren können für die Abgeltung der Leistungsabweichung Positionen aus dem Hauptauftrag herangezogen werden (MLVHA); andere Positionen bzw Leistungen können aufgrund der Leistungsabweichung aus dem Hauptauftrag entfallen (NLVHA). Sämtliche Positionen sind einem gesonderten, neu geschaffenen Vorgang (zB Vorgang 9010) zuzuordnen.
2.3.3.2. Leistungen im Leistungsumfang des Hauptauftrags R in HA
Entsprechen bereits beauftragte, im Leistungsumfang beinhaltete Risikoleistungen (Risikopositionen, Angstpositionen oder Mengenpuffer) den erforderlichen Leistungen der Leistungsabweichung, werden diese Risiko-LV-PositionenS. 59 für die Vergütung herangezogen (MLVR in HA). Um diese der Zusatzbeauftragung zuweisen zu können, sind die notwendigen Mengen als Mehrmengen im neuen Vorgang zu beauftragen (VN 9010) und in gleicher Höhe als Mindermengen im bestehenden Risikovorgang (VN 9000) in Abzug zu bringen (NLVR in HA).
Beginnend bei der Genehmigung bis zum Abschluss des Verkehrsinfrastrukturprojekts unterliegen die Projektkosten einer stetigen Beeinflussung aus mehreren variablen Faktoren, die zu berücksichtigen sind. Projektcontrolling und Risikomanagement müssen daher in jedem Projekt mit der notwendigen Tiefe installiert werden und von Beginn an ein integraler Bestandteil jeder Projektumsetzung sein. Der technische und der kaufmännische Bereich müssen daher schon in der Startphase interagieren, um so die gesetzten Projektziele im geplanten wirtschaftlichen Rahmen umsetzen zu können.
Ein systematisches Kosten- und Risikomanagement sowie Vorgaben zu Leistungsverzeichnisgestaltungen, Vertragsgestaltungen, Zusatzbeauftragungen und Abrechnungsgestaltungen bilden die Voraussetzungen für eine fortlaufende, aber auch nachträgliche Analyse des Projekts. Weiteres müssen Chancenpotenziale bzw „günstige“ Fälle, die zu einer Minderung der Gesamtkostenprognose führen können, zwingend aufgenommen werden, um ein effektives und realistisches Abbild des Risikopotenzials darzustellen.
Unsicherheiten in den ermittelten Mengenvordersätzen und Unschärfen in den Einheitspreisen zum ausgepreisten Leistungsverzeichnis sind von Seiten des Auftraggebers oder Planers wesentliche Risikofaktoren. Bei Aufnahme von Puffern in den Mengen sowie der erwähnten Risikoleistungen (Leistungen, die im geplanten Fall nicht zur Realisierung des Projekts notwendig sind, sondern nur benötigt werden, wenn gewisse Umstände oder Entwicklungen eintreten) in das Leistungsverzeichnis ist eine separate Verwaltung dieser Leistungen zwingend notwendig.
Um gewonnene Erfahrungen aus umgesetzten Projekten zu integrieren, sind nachträgliche Analysen ein wesentlicher Bestandteil des Projektabschlusses, um bei zukünftigen Großprojekten den Fokus früher auf die wesentlichen Themen zu lenken und um diese proaktiv behandeln zu können. Ausgereifte Methoden und Systeme unterstützen ein erfolgreiches Kosten- und Risikomanagement. Als Voraussetzung sollte allerdings immer im Bewusstsein gehalten werden, dass jedes System zum Scheitern verurteilt ist, wenn keine adäquaten Instrumente für die Umsetzung in die Praxis zur Verfügung stehen. Dies gilt insbesondere bei der Einbindung von Softwareprodukten, was bei Großprojekten unerlässlich ist.