Einlagensicherung

S. 4321. Einleitung

Die (ges) Einlagensicherung (iF ES) ist in Deutschland, Österreich und Liechtenstein in Umsetzung der RL 2014/49/EU (iF DGSD) geregelt. In der Schweiz bildet das Bankengesetz (BankG) die maßgebende Rechtsgrundlage. Das Einlagensicherungsrecht des EWR und der Schweiz sieht Einlagensicherungssysteme (iF ESS) vor, die eine originäre Zahlungsverpflichtung zur Sicherung der Einleger eingehen. Die Kernaufgabe der ESS ist der Schutz der Einleger vor den Folgen der Insolvenz eines Kreditinstituts. Sowohl im EWR als auch in der Schweiz wirken das Insolvenzrecht und die ES (resp die ESS) auf vielfältige Weise zusammen (und zwar nicht nur so offenkundig wie zB hinsichtlich der Auslösung der ES).

Der vorliegende Beitrag verfolgt nicht das Ziel, einen umfassenden Überblick über insolvenzrechtliche Aspekte der ES im DACHL zu bieten. Es werden auch Aspekte nicht oder nur teilweise behandelt, die eigentlich einer vertieften Behandlung bedürften, zB die Absicherung der Einleger und ESS durch die Abwicklung von Kreditinstituten. Stattdessen werden stellvertretend Insolvenzprivilegien als Instrumente der ES (siehe unter 2.) und der Ausfall eines ESS (siehe unter 3.) herausgegriffen.

2. Insolvenzprivilegien als Instrumente der Einlagensicherung

Die Sicherung der Einlagen durch (bloß) vorrangige Befriedigung aus der Insolvenzmasse ist, soweit ersichtlich, nur vereinzelt als Gegenmodell zur ES durch ein (zumindest ergänzendes) ESS erwogen worden. Denn Insolvenzprivilegien als solche werden häufig nicht ausreichen, um einen hinreichenden Schutz (insb der Liquidität der Einlagen) zu gewährleisten. Es darf aber nicht übersehen werden, dass auch im EWR und in der Schweiz Insolvenzprivilegien als Instrumente der ES eingesetzt werden, die zur Stabilisierung der ESSbeitragen. Im Folgenden werden die privilegierte InsolvenzrangS. 433folge von Einlagen (siehe 2.1.) und die Vorabauszahlung von Einlagen aus Aktiva ausfallender Kreditinstitute (siehe 2.2.) genauer betrachtet.

2.1. Privilegierte Insolvenzrangfolge

2.1.1. EWR

Die Refinanzierung der ES aus dem Vermögen (resp der Insolvenzmasse) des betroffenen Kreditinstituts durch Übergang der Einlageforderungen infolge und iHd Auszahlung auf das ESS, war bereits in der RL 94/19/EG vorgesehen und ist nunmehr in Art 9 Abs 2 DGSD festgelegt. Dagegen hat das Unionsrecht die Insolvenzrangfolge erst später als Instrument der ES für sich entdeckt, um auch die Befriedigungsaussichten des ESS zu verbessern. So sehen weder die RL 94/19/EC noch die DGSD einen Vorrang von Einlageforderungen ggü nicht abgesicherten (sonstigen) Insolvenzforderungen vor. Auch der ursprüngliche Entwurf der späteren BRRD greift dieses Instrument nicht auf und steht sogar nationalem Recht, das ESS im Insolvenzverfahren eines Kreditinstituts bevorrechtigt, entgegen. Demgegenüber sieht die verabschiedete Fassung der RL in Art 108 Abs 1 eine privilegierte Insolvenzrangfolge für Einlagen vor. Diesem Wandel ist eine Kritik der Europäischen Zentralbank (EZB) vorangegangen. Darin verweist sie auf den bereits damals in mehreren Mitgliedstaaten bestehenden ges Vorrang gedeckter Einlagen und dessen Beitrag dazu, die Verfügbarkeit ausreichender Finanzmittel für die ESS zu gewährleisten. Auch hebt die EZB die Bedeutung eines solchen Vorrangs für die Finanzstabilität hervor.

In concreto führt Art 108 Abs 1 BRRD im „regulären Insolvenzverfahren“ nach nationalem Recht zwei Rangklassen über gewöhnliche nicht abgesicherte InsolvenzfordeS. 434rungen ein. Der höchste Rang kommt hierbei gedeckten Einlagenforderungen zu, und zwar auch soweit sie infolge Auszahlung durch das ESS auf dieses übergegangen sind. Dahinter – allerdings immer noch vor (sonstigen) nicht abgesicherten Insolvenzforderungen – rangiert jener Teil der erstattungsfähigen Einlageforderungen gewisser Einleger, der die Deckungssumme nach Art 6 DGSD übersteigt. Dem Schutz gewisser Einleger wird also über den Schutz durch das ESS hinaus durch eine privilegierte Insolvenzrangfolge Rechnung getragen.

2.1.2. Schweiz

Das schweizerische Recht kennt bereits seit dem Jahr 1934 eine privilegierte Rangfolge, deren Reichweite seither erweitert worden ist. Nach heutiger Rechtslage werden Einlagen iSv Art 37a Abs 1 und Abs 5 BankG bis zur Höhe von CHF 100.000 der zweiten Rangklasse nach Art 219 Abs 4 SchKG zugewiesen und somit im Konkurs vor den Forderungen der dritten Rangklasse gedeckt (privilegierte Einlagen). Daneben besteht (nunmehr) eine verpflichtende (subsidiäre) ES in Form einer Selbstregulierung der Banken, für jene privilegierten Einlagen nach Art 37a Abs 1 BankG, die bei schweizerischen Geschäftsstellen gebucht sind (gesicherte Einlagen). Neben jenen Einlegern, die zwar im Konkurs privilegiert aber nicht gesichert sind, profitiert (nunmehr) vor allem der Träger der ES vom Vorrang. Denn soweit gesicherte Einlagen ausbezahlt werden, gehen die Einlageforderungen auf ihn über. Für die Befriedigungsaussichten ist dabei bedeutend, dass Banken 125 % des Betrags der bei ihnen eingelegten privilegierten Einlagen (nicht nur der gesicherten) ständig mit inländischen gedeckten Forderungen oder übrigen in der Schweiz belegenen Aktiva unterlegen müssen. Demgegenüber profitieren gesicherte Einleger dann vom Vorrang, S. 435wenn und soweit der Ausfall der Bank die Systemobergrenze der ES von CHF 6 Mrd übersteigt.

2.2. Vorabauszahlung aus den Aktiva ausfallender Kreditinstitute

2.2.1. Ausgangslage

Die betrachtete privilegierte Insolvenzrangfolge ermöglicht eine Refinanzierung des ESS, während vorherige Liquiditätsdefizite anderweitig ausgeglichen werden müssen. Soweit die Aktiva eines ausfallenden Kreditinstituts dagegen bereits für die Vorabauszahlungen gesicherter Einlagen zur Verfügung stehen, können ESS (und damit die beitragszahlenden Mitgliedsinstitute)von vornherein entlastet werden und müssen lediglich einen subsidiären Schutz bieten, was wiederum zur Systemstabilität beiträgt. Dadurch sollten aber insb der Erfolg von Sanierungen und Abwicklungen sowie der insolvenzrechtliche Grundsatz der Gläubigergleichbehandlung nicht eingeschränkt werden. Um nicht unverhältnismäßig in die Grundrechte auf unternehmerische Freiheit und Eigentum einzugreifen, erscheint es auch erwägenswert, das Instrument erst ab Eröffnung eines regulären Insolvenzverfahrens oder eines Abwicklungsverfahrens einzusetzen.

2.2.2. Unionsrecht

Die DGSD sieht keine Vorabauszahlungen aus den Aktiva ausfallender Kreditinstitute vor, scheint solchen aber prinzipiell nicht entgegenzustehen. Dafür spricht zunächst, dass die Herkunft der Mittel, mit denen die Entschädigungsansprüche der Einleger gedeckt werden sollen, nicht abschließend harmonisiert wird. Zudem müssen die Aktiva ausfallender Kreditinstitute letztendlich (wegen Art 9 Abs 2 DGSD) ohnehin für die Auszahlungen des ESS einstehen. Offensichtlich sehen dies iE auch nationale Gesetzgeber von EWR-Mitgliedstaaten so und setzen derartige Instrumente im nationalen Recht ein. Nach einer Analyse, in der die EBA verschiedene Vor- und Nachteile der Vorabauszahlung identifiziert, bewertet sie das Instrument als interessantes Konzept und S. 436empfiehlt der EU-Kommission dessen Implementierung weiter zu prüfen. Ob die Kommission der Empfehlung der EBA folgt, bleibt abzuwarten.

2.2.3. Das schweizerische und liechtensteinische Modell der Vorabauszahlung

Anders als in Deutschland oder Österreich kennt das schweizerische und liechtensteinische Recht Vorabauszahlungen von Einlagen aus den verfügbaren liquiden Aktiva einer insolventen Bank, die Auszahlungen des ESS im entsprechenden Umfang erübrigen. In der Schweiz ist vorgesehen, dass privilegierte Einlagen gemäß Art 37a Abs 1 BankG (also nicht nur gesicherte) bis zu einem Maximalbetrag von CHF 100.000 sofort ausbezahlt werden. Die konkrete Höhe legt die FINMA unter Berücksichtigung der tatsächlich verfügbaren Aktiva im Einzelfall fest und trägt dabei der Rangordnung der übrigen Gläubiger (nach Art 219 Abs 4 SchKG) Rechnung. Damit bleibt nicht nur die Gläubigergleichbehandlung, sondern insgesamt die Flexibilität für den Einzelfall gewahrt. Soweit eine gesicherte Einlage nicht vollständig (bis max CHF 100.000) befriedigt wird, unterliegen die Restforderungen der ES nach Art 37h ff BankG. Dem nachempfunden, können in Liechtenstein privilegierte Einlagen nach Art 56a BankG vorab ausbezahlt werden. Die konkrete Höhe wird im Einzelfall gerichtlich festgelegt; auch hier ist der Rangordnung der übrigen Gläubiger (nach Art 47 ff KO) Rechnung zu tragen. Soweit eine gedeckte Einlage nicht (binnen Auszahlungsfrist des ESS) vollständig (bis max CHF 100.000) mittels Vorabauszahlungen befriedigt wird, ist sie vom ESS auszuzahlen. Soweit gedeckte Einlageforderungen infolge von Auszahlungen auf das ESS übergehen, kann auch dieses von den Vorabauszahlungen profitieren.

3. Ausfall eines Einlagensicherungssystems

3.1. EWR

3.1.1. Grundlagen

Die DGSD kennt keine Systemobergrenze, also keinen Höchstbetrag, den ein ESS zur Entschädigung der Einleger insgesamt maximal auszahlen muss. Die zwar je Einleger S. 437gedeckelten Entschädigungsansprüche werden also in Summe höhenmäßig nicht begrenzt. Dass die verfügbaren Finanzmittel eines ESS demgegenüber (unvermeidlich) begrenzt sind – es also einer „konzeptionellen Erschöpfbarkeit“ unterliegt –, ist sich die DGSD durchaus bewusst. Die Mindestleistungsfähigkeit der ESS wird nunmehr durch harmonisierte Finanzierungsmechanismen vorgegeben. Demgegenüber wird offengelassen, wie bei einem Ausfall eines ESS vorzugehen ist; also wenn das begrenzte Vermögen des ESS (trotz Ausschöpfung aller verfügbaren Finanzierungsmöglichkeiten) nicht ausreicht, um die Entschädigungsansprüche der Einleger vollständig und rechtzeitig zu befriedigen. Für den Fall der Nichtzahlung verlangt die RL lediglich Rechtsbehelfe der Einleger gegen das ESS. Unionsrechtlich besteht keine staatliche Einstandspflicht. Da ESS Vertrauen schaffen sollen, kann aber gerade ihr Ausfall systemdestabilisierend wirken und ist damit besonders gefährlich. Das Fehlen spezieller Regelungen für einen solchen Fall (zB eine anteilsmäßige Herabsetzung der Entschädigungsansprüche) kann daher durchaus kritisch betrachtet werden. Zumal hier jene bei Ausfall eines Kreditinstituts als schutzwürdig angesehenen Interessen der Einleger (insb eine rasche Freigabe von Geldern zur Deckung von Lebenshaltungskosten), die einen „Bank Run“ auslösen könnten und mit denen die ES sachlich begründet wird, ebenso berührt werden.

3.1.2. Bankenabwicklung beim drohenden Ausfall eines Einlagensicherungssystems

Wenngleich die DGSG offenlässt, wie beim Ausfall eines ESS vorzugehen ist, steht das Unionsrecht einem solchen Fall (und den damit verbundenen negativen Auswirkungen auf Einleger und Finanzstabilität) keineswegs unbesehen ggü. In der Krise eines Kreditinstituts sehen die BRRD und die SRM-VO weitreichende Abwicklungsmaßnahmen vor, die auch einen drohenden Ausfall des ESS, an welches das Institut angeschlossen ist, abwenden sollen. Auf Kreditinstitute wird grds das reguläre Insolvenzverfahren S. 438angewendet. Eine Abwicklung ist nur dann durchzuführen, wenn sie im öff Interesse erforderlich ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Abwicklung zur Erreichung eines oder mehrerer Abwicklungsziele erforderlich und verhältnismäßig ist und die Abwicklungsziele im Wege eines regulären Insolvenzverfahrens nicht im selben Umfang erreicht werden könnten. Der Schutz der „gedeckten Einleger“ nimmt als Abwicklungsziel und Abwicklungsgrundsatz eine herausragende Bedeutung ein. Auch beim regulären Insolvenzverfahren des Instituts hat das ESS den vollen Betrag der gedeckten Einlagen auszuzahlen. Ein besonderer Schutz der gedeckten Einleger kann mithin nur dann (im öff Interesse) erforderlich sein, wenn ein Ausfall des ESS droht. Um dies beurteilen zu können, wird die Abwicklungsbehörde möglicherweise auch auf das einschlägige Fachwissen von ESS zurückgreifen müssen. Auch zur Vermeidung erheblicher negativer Auswirkungen auf die Finanzstabilität wird regelmäßig ein öff Interesse daran bestehen, dass Abwicklungsmaßnahmen angewendet werden, um einen drohenden Ausfall des ESS abzuwenden.

3.1.3. Insolvenz eines Einlagensicherungssystems

Kommt es zum Ausfall eines ESS, ist (in Ermangelung unionsrechtlicher Vorgaben) nach dem nationalen Recht zu beurteilen, wie weiter vorzugehen ist. In Deutschland, Österreich oder Liechtenstein ist das jeweilige (allgemeine) Insolvenzrecht einschlägig, wobei sich die nationalen Gesetzgeber des Insolvenzrisikos eines ESS durchaus bewusst sind. Bis zum Vorliegen eines Insolvenzeröffnungsgrunds (materielle Insolvenz) gilt in allen drei Rechtsordnungen das Prioritätsprinzip; dh die Befriedigung der Einleger hat bis dahin nach dem Zuvorkommen zu erfolgen. Dbzgl ist zu beachten, dass die Verbindlichkeiten ggü den Einlegern (konstitutiv) im Sicherungsfall entstehen und ihre S. 439Fälligkeit durch Art 8 DGSD vorgegeben wird. Weiters haben die Auszahlungen antragslos zu erfolgen. Damit wird die materielle Insolvenz des ESS regelmäßig bereits im Zeitpunkt des Sicherungsfalls eintreten, wenn die Zielausstattung des ESS seine (ggü den Einlegern entstandenen) Verbindlichkeiten unterschreitet. Es sei denn die Ex-post-Beiträge der Mitgliedsinstitute oder andere Finanzierungsmöglichkeiten können einen Ausfall des ESS noch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit abwenden.

3.1.4. Organisation der Einlagensicherungssysteme

Das Unionsrecht schreibt die Errichtung von ESS vor, macht aber keine konkreten Vorgaben, in welcher Rechtsform sie zu organisieren sind. Insb wenn ein Ausfall eines ESS nicht mehr abgewendet werden kann, wird dies aber relevant sein. In Deutschland sind die ESS in der Rechtsform der GmbH oder des eV (nach dt GmbHG und § 21 ff BGB) organisiert und auch in Österreich wird die GmbH (nach ö GmbHG) zur Organisation der ES verwendet. Demgegenüber ist das ges ESS in Liechtenstein, die Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungs-Stiftung SV (EAS), in Form einer sog segmentierten Verbandsperson (SV) nach Art 243 ff Personen- und Gesellschaftsrecht (PGR) organisiert. Die SV ist keine eigene Rechtsform, sondern baut auf eine Verbandsperson (juristische Person), im Fall der EAS auf eine Stiftung nach Art 552 ff PGR, auf und modifiziert diese. Im Unterschied zur gewöhnlichen Verbandsperson, bei der das gesamte Vermögen für deren Verbindlichkeiten haftet, ist die SV in einen Kern und in ein oder mehrere (nicht rechts- aber konkursfähige) Segmente unterteilt. Für Verbindlichkeiten, die einem Segment zugeordnet sind, haftet das Vermögen der anderen Segmente nicht. Die EAS macht S. 440sich diese Haftungsseparierung dadurch zunutze, dass sie in (branchenspezifische) Segmente unterteilt ist, deren Vermögen jeweils für einen (branchenspezifischen) Entschädigungsfall nach EAG vorgesehen ist. So besteht ua ein eigenes Segment Banken, dessen Vermögen durch Beiträge der teilnehmenden Banken gespeist wird (Art 17 ff EAG) und zur Entschädigung der Einleger nach Art 7 ff EAG bestimmt ist.

3.2. Schweiz

Die schweizerische ES ist, wie bereits erwähnt, in Form einer (durch die FINMA zu genehmigenden) Selbstregulierung der Banken organisiert. Um der ges Verpflichtung zur Selbstregulierung nachzukommen, gründeten die Schweizer Banken einen ins Handelsregister eingetragenen Verein (nunmehr „esisuisse“) als Träger der Einlagensicherung und schlossen mit diesem eine Vereinbarung, wonach er als Beauftragter der Mitglieder zur Erfüllung der Verpflichtungen aus Art 37h BankG tätig wird. Wird die ES ausgelöst, ist der Träger der ES verpflichtetet, den zur Auszahlung der gesicherten Einlagen erforderlichen Betrag (binnen ges Frist) einer von der FINMA beauftragten Person bereitzustellen. Diese führt die Auszahlungen an die Einleger durch; ein direkter Anspruch der Einleger gegenüber dem Träger der ES besteht nicht. Anders als nach DGSD ist nicht nur eine Deckelung je Einleger, sondern auch eine Systemobergrenze vorgesehen; also ein Betrag, den das ESS insgesamt maximal leisten muss. Das Ausfallrisiko des ESS wird damit erheblich gesenkt. Sollte der ausbezahlte (Maximal-)Betrag nicht zur Befriedigung sämtlicher gesicherter Einlagen ausreichen, so werden diese anteilsmäßigausbezahlt, womit (anders als nach DGSD) jedenfalls eine rasche Freigabe von Geldern gewährleistet wird.

S. 4414. Resümee

Im DACHL-Raum (insb in Liechtenstein und in der Schweiz) werden Insolvenzprivilegien als Instrumente der ES eingesetzt. Während das Unionsrecht seit der BRRD eine privilegierte Insolvenzrangfolge gedeckter Einlagen zur (Re-)Finanzierung von ESS nutzt, bleibt abzuwarten, ob es künftig auch Vorabauszahlungen gedeckter Einlagen aus (liquiden) Aktiva insolventer Kreditinstitute vorsehen wird, um ESS von vornherein zu entlasten. ESS unterliegen zwangsläufig einer konzeptionellen Erschöpfbarkeit; dem ist sich die DGSD durchaus bewusst. Im Gegensatz zum schweizerischen Recht sieht sie aber einerseits keinen maximalen Gesamtentschädigungsbetrag vor und lässt andererseits offen, wie beim Ausfall eines ESS vorzugehen ist. Diese Problematik wird abgeschwächt, soweit der drohende Ausfall eines ESS eine Abwicklung nach BRRD oder SRM-VO bedingt und dadurch abgewendet werden kann.