Einlagensicherung
1. Aufl. 2021
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S. 3301. Rahmenbedingungen für Sicherungssysteme in Europa und Deutschland vor dem Hintergrund des nationalen Drei-Säulen-Systems
In den europäischen Fokus sind Einlagensicherungssysteme erst Mitte der 1990er-Jahre gekommen, als im Jahr 1994 die erste Einlagensicherungsrichtlinie verabschiedet wurde. Deutschland hat sich mit der Transformation in nationales Recht relativ viel Zeit gelassen, bis 1998 das EAEG (Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz) in Kraft getreten ist.
Gewiss hat dabei in Deutschland eine Rolle gespielt, dass es bereits Jahrzehnte vor jeglicher europäischer Regulierung nationale freiwillige Vereinbarungen zwischen Staat, BaFin (vormals BAKred) und Deutsche Bundesbank als Verantwortliche für die deutsche Bankenaufsicht, und Bankenverbänden gab, die die Sicherheit von Kundeneinlagen außerhalb einer gesetzlichen Regelung und mittels privatwirtschaftlicher, durch die Bankenverbände in Eigenregie betriebener Einlagensicherungs- bzw Institutsschutzsysteme wie die Sicherungseinrichtung des BVR gewährleisteten. Spätestens seit der „Herstatt-Bank-Krise“, einer in Deutschland öffentlichkeitswirksamen, großen Bankpleite im Jahr 1974 mit effektiven Kundeneinlagenverlusten, waren die als „Die Deutsche Kreditwirtschaft“ zusammenarbeitenden Verbände sehr erfolgreich bei der Verhinderung von Kundenverlusten im Entschädigungsfall.
Diese in Europa sehr ungewöhnliche Sonderregelung (kein Gesetz bis 1998, stattdessen freiwillige Selbstverpflichtungen) basiert im Kern darauf, dass mit dem Genossenschafts- und dem Sparkassensektor zwei wesentliche Säulen der deutschen Bankenlandschaft jeweils eigenständige institutsbezogene Sicherungssysteme betreiben; für den Sparkassenhaftungsverbund sei auf den entsprechenden Beitrag in diesem Buch von Bergner/Larisch/Weiß verwiesen, für die genossenschaftliche FinanzGruppe erfolgen die Ausführungen nachfolgend. Natürlich muss – um die besondere Situation in Deutschland richtig einordnen zu können – auch die dritte Säule des nationalen Bankenmarkts Erwähnung finden. Die im privaten Bankenverband zusammengeschlossenen Privat-, Regional-, Auslands- und Direktbanken sind alle dessen gesetzlichem Einlagensicherungssystem angeschlossen, zudem eine Auswahl dieser Banken noch einem zusätzlichen freiwilligen Sicherungsfonds.
2. Die Sicherungseinrichtung des BVR als Rückgrat der genossenschaftlichen FinanzGruppe in Deutschland
2.1. Die genossenschaftliche FinanzGruppe im Überblick
Die genossenschaftliche FinanzGruppe in Deutschland ist ein auf subsidiären Grundsätzen aufgebautes Netzwerk von Banken und Verbundunternehmen. Seine Basis sind die örtlichen bzw regional tätigen Volksbanken und Raiffeisenbanken, Sparda- und PSD-Banken, Kirchenbanken und weitere Spezialinstitute. Diese sogenannte Primärebene mit S. 331ca 800 Banken wird in ihrer Arbeit durch die Zentralbank DZ BANK AG und verschiedene Verbundunternehmen (zB Union Investment, R+V-Versicherung, Bausparkasse Schwäbisch Hall, Münchner Hypothekenbank, DZ Hyp, Teambank) zur Sicherstellung einer umfassenden Allfinanzprodukt- und Dienstleistungspalette unterstützt. Darüber hinaus erfüllen verschiedene Prüfungsverbände primär ihre Rolle als gesetzlicher Jahresabschlussprüfer und erbringen regionale Dienstleistungen für ihre Mitglieder.
Die genossenschaftliche FinanzGruppe in Deutschland steht insgesamt über 30 Millionen Kunden zur Verfügung und wird von über 18 Millionen Mitgliedern getragen. Kennzeichnend für die genossenschaftliche FinanzGruppe ist, dass die einzelnen Genossenschaftsbanken rechtlich unabhängige Kreditinstitute mit jeweils eigenen Organen sind. In der Mitglieder- bzw Vertreterversammlung gilt das (demokratische) Prinzip „one person – one vote“, losgelöst von der Anzahl der Geschäftsguthaben des Mitglieds.
Die Zugehörigkeit der Institute zu einem Verbund ist durch einen weitgehend einheitlichen Marktauftritt erkennbar, was dazu führt, dass die Gruppe der Volksbanken Raiffeisenbanken als eigene Marke wahrgenommen wird; zudem existieren mit den Sparda-Banken und den PSD-Banken zwei weitere genossenschaftliche Bankengruppen mit bundesweit jeweils eigenständigem und einheitlichem Marktauftritt. Insofern stehen die deutschen Genossenschaftsbanken grundsätzlich untereinander im Wettbewerb – auch wenn deren normales Bankgeschäft vorrangig auf den angestammten, dh durch den Sitz und die Zweigstellen einer Genossenschaftsbank bestimmten Geschäftsbereich vom jeweiligen Institut selbst definiert wird oder sich auf spezielle Kundengruppen konzentriert. Ein gesetzlich verankertes Regionalprinzip wie etwa bei den Sparkassen gibt es für Genossenschaftsbanken in Deutschland nicht.
Die Institute der FinanzGruppe sind zwar wirtschaftlich und rechtlich unabhängig, wegen des Haftungsverbundes über das Institutssicherungssystem jedoch untereinander solidarisch verbunden. Somit stellt die Institutssicherung die Klammer des genossenschaftlichen Verbundes dar, die die Stabilität der Gruppe wesentlich unterstützt und dabei hilft, diese zu bewahren. Der Ausfall, sprich die Insolvenz eines der Mitglieder, birgt aufgrund der gemeinsamen Markenwahrnehmung in besonderem Maße die Gefahr einer Ansteckung für die übrigen Mitglieder und das Vertrauen in die gesamte FinanzGruppe würde nachhaltig erschüttert, wenn die Institutssicherung nicht eingreifen würde. Vielmehr ist das Konzept der Institutssicherung für eine in Form eines Verbundes organisierte Unternehmensgruppe die beste, wenn nicht sogar einzige dauerhaft und nachhaltig funktionierende und wirtschaftlich für alle angeschlossenen Institute tragfähige Lösung. Eine reine Einlagensicherung könnte den Zusammenhalt im Verbund nicht gewährleisten.
Als bundesweiter Träger dieser übergeordneten Funktion eines dezentralen Verbundes wurde von den Mitgliedsbanken gemäß Satzung der BVR bestimmt. Der BVR (BundesS. 332verband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken) ist nationaler Dachverband für alle in Deutschland domizilierenden genossenschaftlichen Banken. Er unterhält mit der Sicherungseinrichtung (BVR-SE) ein bei ihm angesiedeltes Sondervermögen; dieses ergänzt als mittlerweile zusätzliches freiwilliges Institutsschutzsystem das auf Basis der europäischen Einlagensicherungsrichtlinie aus 2014 (DGSD) neu gegründete, gesetzlich als Einlagensicherungssystem anerkannte Institutsschutzsystem der BVR Institutssicherung GmbH (BVR-ISG). Letztgenannte ist seit Anfang Juli 2015 auf Basis des deutschen Einlagensicherungsgesetzes (EinSiG) tätig. Beide Systeme gemeinsam bilden das sogenannte „duale System“ des Institutsschutzes.
2.2. Grundzüge der Sicherungseinrichtung des BVR
2.2.1. Historie
In Deutschland hat die Einlagensicherung eine lange, an den historisch gewachsenen Strukturen des dreigliedrigen nationalen Bankensystems ausgerichtete Tradition. Deren Ursprünge für die Genossenschaftsorganisation lassen sich bis auf das Jahr 1925 zurückführen, als in einigen Regionen erstmals die Idee einer „Stützungsorganisation für gefährdete Genossenschaften“ und auch speziell einer „Garantiegemeinschaft der Kreditgenossenschaften“ aufgebracht und praktiziert wurde. Aufgrund der damals prekären Wirtschaftslage konnte zunächst keine landesweite Stützungsgemeinschaft etabliert werden. Dennoch waren die Weichen für eine institutionalisierte Einlagensicherung gestellt, wenngleich dezentral und auf freiwilliger Basis.
Verstärkt durch die Weltwirtschaftskrise Anfang der 1930er Jahre – mit Rückschlägen aufgrund von Konkursen auch bei Kreditgenossenschaften – wurde die Idee einer einheitlichen Sicherung der Kundengelder weiter entwickelt, bis schließlich am die „Mustersatzung für die Stützungsgemeinschaft der Kreditgenossenschaften“ durch den DGV (Deutschen Genossenschaftsverband) gebilligt wurde. Expliziter Hauptzweck dieser vom Spitzenverband sowie allen Regional- und Unterverbänden getragenen Garantiegemeinschaft war zwar auch die Rettung von in Schwierigkeiten geratenen Waren-, Wohnungs- und sonstigen Genossenschaften, aber das Hauptgewicht lag bereits auf der „vollen und fristgemäßen Auszahlung der Spareinlagen und Depositen“. Die Sanierung einer Kreditgenossenschaft (Institutssicherung) sollte also stets im Hinblick auf etwaige Sparerinteressen geschehen; ein Rechtsanspruch des Instituts auf Rettung wurde schon damals nicht eingeräumt.
Der umfassende, nicht nur Kreditgenossenschaften betreffende Ansatz der ersten Fassung einer Garantiegemeinschaft wurde aufgrund diverser Schwierigkeiten bis 1937 überarbeitet. Am wurde dann die „Satzung des Kreditgenossenschaftlichen Garantiefonds des Deutschen Genossenschaftsverbandes“ beschlossen und mit WirS. 333kung zum landesweit umgesetzt. Im Jahr 1941 folgte auch der Raiffeisenverband mit der Bildung des „Genossenschaftlichen Hilfsfonds“ dieser Entwicklung. Beide Einrichtungen hatten die Sparerinteressen im Fokus und waren dafür auf den Institutsschutz der angeschlossenen Banken ausgerichtet.
Als Folge des Zusammenschlusses der Volks- und Raiffeisenverbände zum heutigen BVR (Bundesverband der Deutschen Volksbanken Raiffeisenbanken e.V.) im Jahr 1972 wurden 1977 auch die bis dato getrennten Sicherungseinrichtungen zusammengefasst, 1986 umstrukturiert und 2002/2003 zur jetzigen Form der BVR-SE weiterentwickelt. Mitte 2015 kam schließlich das gesetzlich anerkannte Einlagensicherungssystem der BVR Institutssicherung GmbH (BVR-ISG) hinzu; seitdem wird die BVR-SE als zusätzliches, freiwilliges System weitergeführt.
Das als Selbsthilfereinrichtung praktizierte System der Institutssicherung hat seit Gründung seine Funktionsfähigkeit ohne eine einzige Ausnahme bewiesen: Kein Einleger und Kunde einer der Sicherungseinrichtung angeschlossenen Genossenschaftsbank hat jemals einen Ausfall oder Verlust seiner Einlagen hinnehmen müssen.
2.2.2. Rechtsgrundlagen
In der nationalen Gesetzgebung waren bis Ende Juni 2015 mit dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz (EAEG/bis dahin auf Basis der europäischen Normen gem Richtlinie 94/19/EU) Form, Ausrichtung und Umsetzung der genossenschaftlichen Institutssicherung als gleichwertig zur Einlagensicherung anerkannt. Daher war auch keine Mitgliedschaft einer deutschen Genossenschaftsbank in einem gesetzlichen Einlagensicherungssystem erforderlich.
Seit dem Inkrafttreten des auf der Neufassung der europäischen „Deposit Guarantee Schemes Directive“ (DGSD/Richtlinie 2014/49/EU) basierenden DGSD-Umsetzungsgesetzes zum bildet das Einlagensicherungsgesetz (EinSiG) die nationale Rechtsgrundlage für das gesetzlich anerkannte Einlagensicherungssystem der BVR Institutssicherung GmbH (BVR-ISG); seit diesem Zeitpunkt sind somit auch alle Genossenschaftsbanken erstmalig einem gesetzlichen – allerdings im Rahmen der DGSD-Vorschriften in genossenschaftlicher Eigenregie geführten – Einlagensicherungssystem angeschlossen.
Darüber hinaus ist die BVR-ISG auf der Grundlage ihrer Satzung und die BVR-SE auf Grundlage ihres Statuts tätig.
2.2.3. Funktionsprinzip
Der Institutsschutz ist eine genossenschaftliche Solidarleistung – zunächst mit der BVR-SE als beim BVR angesiedeltes Sondervermögen – der von ihrem Schutzumfang profitierenden Institute der genossenschaftlichen FinanzGruppe. Voraussetzung ist die Mitgliedschaft des genossenschaftlichen CRR-Instituts im BVR, unabhängig von der konkreten S. 334Firmierung einer Bank oder der Verwendung eines spezifischen Logos. Das Sondervermögen der BVR-SE stellt den Kapitalstock dar, der durch die statutarisch geregelten Beiträge der Mitglieder befüllt wird, und aus dem die einzelnen Stützungsmaßnahmen im Bedarfsfall finanziert werden.
Daneben steht seit 2015 das Vermögen der BVR-ISG für Entschädigungsfälle zur Verfügung. Die BVR-ISG wurde unter den Rahmenbedingungen der im Jahr 2014 in Kraft getretenen europäischen DGSD und des daraus resultierenden deutschen EinSiG gegründet und wurde Trägerin des amtlich anerkannten Sicherungssystems der genossenschaftlichen FinanzGruppe. Sie bildet zusammen mit der BVR-SE, die seitdem ein zusätzliches freiwilliges System darstellt, das sogenannte „duale System“.
Am Grundprinzip des Institutsschutzes hat die Entwicklung des dualen Systems nichts geändert. Daher wird bei den nachfolgenden Ausführungen zum Institutsschutz nicht zwischen BVR-SE und BVR-ISG differenziert, sondern stets nur das Funktionsprinzip (am Beispiel der BVR-SE) erläutert; auf wichtige Unterschiede zwischen den Systemen wird bei Bedarf eingegangen.
Die Beiträge zur Befüllung des Kapitalstocks – sprich: zum Garantiefonds der BVR-SE – sind seit 2003 am bankindividuellen Risiko der potenziellen Inanspruchnahme von Deckungsmitteln ausgerichtet. Die Bemessungsgrundlage für die Beiträge sollte naturgemäß für ein institutssicherndes System an den Risiken der jeweiligen Banken ausgerichtet sein. Daher verwendet der BVR nicht (wie in Europa sonst üblich) die Höhe der gedeckten Einlagen – die Einlagen sind zu schützen, sie stellen kein Risiko dar – als Basis für die Beitragskalkulation, sondern die risikogewichteten Aktiva einer Bank (Gesamtrisikoposition).
Je nach Finanzierungsbedarf für die zu erwartenden Stützungsmaßnahmen des Folgejahres und in Abwägung weiterer Überlegungen zur Mittelausstattung des Garantiefonds der BVR-SE legen die zuständigen Gremien des BVR den über die Höhe des Grunderhebungssatzes hinausgehenden zusätzlichen Beitragssatz fest. Die Beitragshöchstgrenze für die Banken liegt – auch zum Schutz der angeschlossenen Institute und deren Leistungsfähigkeit – zur Zeit bei 2,0 ‰ der risikogewichteten Aktiva (jeweils noch gewichtet mit den bankindividuellen Risikozu- oder ‑abschlägen nach § 4 Abs 6 SE-St). Die die Beitragsuntergrenze bildenden Grunderhebungssätze betragen 0,5 ‰ bzw 0,4 ‰. Etwas vereinfacht dargestellt, besteht die Beitragsberechnung der BVR-SE aus drei Komponenten: Der Bemessungsgrundlage (Gesamtrisikoposition), dem individuellen Risiko einer Bank (als Ergebnis einer Klassifizierung der einzelnen Banken) sowie der diskretionären Komponente, die der Verbandsrat des BVR jeweils für das folgende Jahr festsetzt. Das Beitragsniveau wird damit letztlich vom Verbandsrat des BVR bestimmt. Die Verteilung dieser Beiträge ergibt sich anhand der Gesamtrisikoposition in Verbindung mit dem bankindividuellen Klassifizierungsverfahren.
Bei der BVR-ISG hingegen determiniert die Regelung der DGSD die Zielausstattung des Fonds; die bankindividuelle Beitragshöhe wird hier gemäß EBA-Guidelines errechnet. Das Beitragssystem der BVR-ISG ist voll kompatibel mit den europäischen Regelungen.
S. 335Neben dem oben beschriebenen Garantiefonds als Kapitalstock verfügt die BVR-SE mit dem sogenannten Garantieverbund über eine weitere, den Fonds ergänzende Vermögensmasse. Diese basiert auf individuellen Garantieerklärungen aller in den Schutzumfang der BVR-SE einbezogenen Institute, die von diesen auch im Anhang ihres Jahresabschlusses anzugeben sind. Der Vorstand des BVR kann diese Haftungsmasse durch einfachen Beschluss aktivieren, dh die Haftungsbeträge der einzelnen Banken unter den Bedingungen des Statutes der BVR-SE in wenigen Tagen einfordern.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die BVR-Sicherungseinrichtung mit dem Garantiefonds (Ex-ante-Beiträge) und dem Garantieverbund (Ex-post-Beiträge) über eine ausreichend hohe Risikodeckungsmasse verfügt, die seit Mitte 2015 um den Fonds der BVR-ISG ergänzt wurde. Die Effizienz des Mitteleinsatzes im Bedarfsfall ist dadurch sichergestellt, dass – nach statutarisch geregelter Einbindung der jeweiligen Gremien – einzig der Vorstand des BVR über diese Vermögenswerte verfügen darf bzw im Falle der BVR-ISG (nach den Regeln der DGSD/EinSiG) die Geschäftsführung der BVR-ISG. Entscheidungen über notwendige Stützungsmaßnahmen können innerhalb kurzer Zeit herbeigeführt werden. Bisher kam es nie zu Verzögerungen.
2.2.4. Auftrag und Schutzumfang
Der in der genossenschaftlichen FinanzGruppe in Deutschland praktizierte Institutsschutz ist Ausdruck und Wesenskern des Geschäftsmodells aller dem Schutzumfang der Sicherungseinrichtung angeschlossenen Institute. Im Institutsschutz zeigen sich an einer zentralen Stelle die genossenschaftlichen Grundwerte der „Hilfe zur Selbsthilfe“ und die solidarische Unterstützung des Einzelnen im Krisenfall durch die Solidargemeinschaft. Dies auszuüben – natürlich nicht ohne erhebliche disziplinierende Wirkungen über einen funktionierenden Präventionsmechanismus – ist Aufgabe der Sicherungseinrichtung des BVR, in der diese Funktion institutionalisiert ist.
Im Rahmen ihrer statutarischen Aufgabe leistet die Sicherungseinrichtung durch den praktizierten Institutsschutz indirekt einen den gesetzlichen Schutzumfang gem DGSD/EinSiG ergänzenden Schutz von Einlagen. Konkret umfasst der Schutzumfang die Einlagen von Nichtbanken (einschließlich Zinsen); darunter fallen im Wesentlichen Spareinlagen (inklusive Sparbücher), Sparbriefe, Termineinlagen und Sichteinlagen privater Kunden und Unternehmen jeglicher Art und Größe. Unter den Schutz fallen auch die von einem Mitglied der Sicherungseinrichtung begebenen Schuldverschreibungen im Besitz von Nichtbanken. Da die meisten Zertifikate Inhaberschuldverschreibungen sind, schützt die Sicherungseinrichtung somit auch die Anleger solcher Papiere vor dem Ausfall des Emittenten, wenn dieser vom Schutzumfang der Sicherungseinrichtung des BVR erfasst ist. Im Sinne der Verbraucherinteressen wird dem Einleger alles in allem ein Höchstmaß an Sicherheit für diejenigen seiner Einlagen geboten, die einem der BVR-SE angeschlossenen Institute anvertraut sind.
Die Funktion des Institutsschutzes wird verfahrenstechnisch praktiziert, indem eine angeschlossene Bank, die sich in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befindet und ihre Bilanz S. 336nicht aus eigener Kraft schließen könnte, durch die Sicherungseinrichtung saniert und so gestellt wird, dass sie ihre rechtlichen Verpflichtungen in vollem Umfang erfüllen kann. Auf diese Weise hat seit der Weltwirtschaftskrise und der Bankenkrise in den 30er-Jahren des letzten Jahrhunderts kein Einleger und Kunde einer der Sicherungseinrichtung angeschlossenen Bank einen Ausfall oder Verlust hinnehmen müssen, so auch nicht in der jüngeren Vergangenheit. Die Leistungsfähigkeit der Sicherungseinrichtung des BVR wird vom deutschen Gesetzgeber anerkannt: So wurde durch die Änderung des § 1807 Abs 1 Nr 5 BGB zum die Anlage von Mündelgeldern bei allen Kreditinstituten zugelassen, die einer Sicherungseinrichtung angeschlossen sind. Die Einlagen bei Banken, die der Sicherungseinrichtung des BVR angehören, sind somit mündelsicher.
2.3. Das Tätigkeitsspektrum der Sicherungseinrichtung des BVR
2.3.1. Klassifizierung
Gegen Ende der 1990er-Jahre stiegen die Belastungen aus Kreditrisiken in der genossenschaftlichen FinanzGruppe signifikant an und führten zu einer bemerkenswerten Inanspruchnahme des Garantiefonds der BVR-SE. Diese Situation wirkte sich auch auf die Beurteilung der Genossenschaftsbanken und deren Schutzsystem durch die Bankenaufsicht aus; es bestand hoher Handlungsdruck. Um ihre Aufgaben erfüllen zu können, benötigt die BVR-SE geeignete Strukturen und Instrumente, die es ihr ermöglichen, das bankindividuelle Risiko der Inanspruchnahme von Mitteln der Solidargemeinschaft zu quantifizieren. Da damals kein einheitliches, verbundweit gültiges und objektives Verfahren zur Abbildung des Risikos einer Mitgliedsbank für die Solidargemeinschaft und damit für die Sicherungseinrichtung existierte, wurde von den Mitgliedern im Jahr 2001 beschlossen, ein System zur Früherkennung dieses Risikos zu schaffen. Die Lösung lag in der Implementierung eines Klassifizierungsverfahrens, das die Früherkennung von Fehlentwicklungen bei den genossenschaftlichen Banken maßgeblich unterstützen und auch zur Festsetzung bonitätsorientierter Beiträge zum Garantiefonds herangezogen werden kann.
Ein diesen Anforderungen genügendes Verfahren wurde 2002/2003 von der BVR-SE entwickelt und im Statut der Sicherungseinrichtung verankert. Seitdem hat sich das Verfahren etabliert und findet die uneingeschränkte Anerkennung der damit beurteilten Banken sowie der Bankenaufsicht. Das Klassifizierungsverfahren der BVR-SE
ermöglicht eine Aussage über die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme der Mittel des Garantiefonds auf Basis quantitativer Größen der geprüften Jahresabschlüsse S. 337aller Mitgliedsbanken mittels eines einheitlichen, verbundweit gültigen und mathematisch-statistischen Verfahrens nach transparenten Regeln für alle Mitgliedsbanken,
verhindert subjektive Einflussnahme und stellt dadurch ein Höchstmaß an Gleichbehandlung sicher,
liefert Wahrscheinlichkeitsaussagen mit hoher Trennschärfe (extern bestätigt),
ist ein wichtiges – aber nicht alleiniges – Einstiegskriterium für das Präventionsmanagement,
stellt einen maßgeblichen Baustein für die Erfüllung der Anforderungen des Art 113 Abs 7 CRR (Nullgewichtung gruppeninterner Forderungen) dar und
bildet die methodische Grundlage für risikoorientierte Beitragszahlungen.
Seit ihrer Einführung ist die Klassifizierung mehrmals weiterentwickelt und verbessert worden. Zunächst wurde im Jahr 2009 die Bemessungsgrundlage auf den bonitätsorientierten Ansatz der Solvabilitätsverordnung umgestellt – damit sind nun auch Risiken aus Wertpapieranlagen im Depot A relevant für die Ermittlung ua des Beitrags – und die Klasse A++ eingeführt. Im Jahr 2011 folgte die Modifikation zweier sowie der Austausch einer Kennzahl des Klassifizierungssystems („methodischer Rechenkern“). Seit 2019 wird zudem auf die sog Gesamtrisikoposition gemäß CRR abgestellt.
Mit dem Klassifizierungssystem werden die Banken anhand von acht Kennzahlen zur Vermögens-, Ertrags- und Risikolage einer von neun Bonitätsklassen zugeordnet. Die Basis hierfür bilden quantitative Kennzahlen, für die im Wesentlichen geprüfte Jahresabschlussdaten der Banken und Daten aus den Prüfungsberichten der Institute herangezogen werden. Mit diesen Daten wird die Sicherungseinrichtung durch die – für die jeweiligen Institute zuständigen – Prüfer standardisiert dv-technisch versorgt.
In das Klassifizierungsverfahren werden grundsätzlich alle der Sicherungseinrichtung angeschlossenen Banken einbezogen. Nach dem Statut werden jedoch solche Institute nicht klassifiziert, die von einer externen Ratinggesellschaft ein eigenes Rating erhalten; hierunter fallen insbesondere die genossenschaftliche Zentralbank, die Hypothekenbanken sowie die Bausparkasse Schwäbisch Hall AG.
Das Ergebnis der jährlichen Klassifizierung stellt einen Frühwarnindikator für die Sicherungseinrichtung im Rahmen ihrer Bankbetreuung – speziell für die Präventionsarbeit – dar. Das Klassifizierungssystem weist mit ca 80 % eine hohe Trennschärfe auf, um solche Banken zu identifizieren, die ein erhöhtes Gefährdungspotenzial für die Sicherungseinrichtung haben können. Dabei weisen die den beiden Ratingstufen A++ und A+ zugeordneten Banken die geringste und die der Ratingstufe D zugeordneten die höchste Sanierungswahrscheinlichkeit auf.
Für die Arbeit der Sicherungseinrichtung in ihrer Funktion als institutssicherndes System ist es wichtig, zwischen den beiden wesentlichen, ein Rating definierenden Dimensionen zu differenzieren; nämlich zwischen quantitativen Faktoren, aus denen sich das Klassifizierungsergebnis errechnet, und qualitativen Faktoren wie Managementqualität, Strategie, Organisationsstruktur, Prozesse oder Personal. Diese Differenzierung verdeutlicht S. 338auch das Zusammenspiel zwischen Klassifizierung und Präventionsarbeit, denn qualitative Faktoren bei der standardisierten Beurteilung einer Bank durch ein methodisch einheitliches Vorgehen im Rahmen einer Klassifizierung kann ein institutssicherndes System mit einer hohen Anzahl an Mitgliedern im Einzelfall nicht hinreichend objektiv integrieren. Dies wird erst ermöglicht, indem das quantitative Verfahren der Klassifizierung gewisse Auffälligkeiten und Indikationen liefert, sich im Rahmen der Prävention dann näher mit einem einzelnen Institut zu befassen und dabei auch auf qualitative Aspektive institutsindividuell einzugehen.
2.3.2. Prävention
Unter den bereits bei der Klassifizierung dargestellten Rahmenbedingungen hat die BVR-SE auch ein geeignetes System der Prophylaxe entwickelt, um im Rahmen der Früherkennung Fehlentwicklungen bei den genossenschaftlichen Banken zu identifizieren, die Institute maßgeblich auf dem Weg der betriebswirtschaftlichen Neuausrichtung zu unterstützen und somit letztlich die Inanspruchnahme der Mittel der Solidargemeinschaft zu verhindern.
Die Ergebnisse aus dem Klassifizierungsverfahren des BVR bilden dabei eine Basis für das systematische Präventionsmanagement der Sicherungseinrichtung. Mit allen Banken, die
im Rahmen der Klassifizierung signifikante Auffälligkeiten hinsichtlich der Ausprägung oder Entwicklung einzelner Merkmale oder Merkmalskombinationen gezeigt haben,
aufgrund anderer Informationen signifikante Auffälligkeiten zeigen oder
spätestens auf der Basis ihres Jahresabschlusses ein Klassifizierungsergebnis von B- oder schlechter erhalten haben,
wird im Rahmen des Präventionsmanagements direkter Kontakt aufgenommen. Ziel dieser in enger Abstimmung mit den regionalen Prüfungsverbänden durchgeführten Aktivitäten ist, möglichen Fehlentwicklungen bei auffällig gewordenen Instituten frühzeitig strategisch und operativ entgegenzuwirken.
Zusätzlich wird zur Ergänzung der Prävention das der Prävention im engeren Sinne zeitlich vorgelagerte „Monitoring“ praktiziert. Hierfür werden weitere Informationsquellen (zB statutarisch zulässige Hinweise der Zentralbank oder die Ergebnisse aus Sonderauswertungen, SREP-Zuschläge, Niedrigzins-Umfragen der Aufsicht, Daten der Mehrjahresplanung der Banken, Meldewesen etc) hinzugezogen. Daneben wird die Sicherungseinrichtung auch von den Prüfungsverbänden informiert, wenn im Rahmen von Prüfungstätigkeiten (reguläre Jahresabschlussprüfung, fallweise Sonderprüfungen etc) mögliche Fehlentwicklungen erkennbar werden. Die Abschlussprüfer der Banken sind berechtigt und auch verpflichtet, die Einhaltung der gesellschaftsrechtlichen Sorgfaltspflichten und die Beachtung der Bestimmungen des Statuts der BVR-SE einschließlich der Verfahrensregeln zu prüfen und darüber in den Prüfungsberichten zu berichten S. 339(§ 7 Abs 4 und § 8 SE-St). Zudem sind die Prüfungsverbände berechtigt und verpflichtet, den BVR unverzüglich zu informieren, wenn sich Sachverhalte ergeben, die für die Sicherungseinrichtung bedeutsam sein können (§ 10 SE-St). Schließlich können auch von anderen Primärbanken und von den Zentralinstituten Hinweise auf drohende Fehlentwicklungen kommen.
Mit den auf diesem Weg identifizierten Banken werden auf Basis der vorliegenden Informationen, der von den Banken ergänzend eingereichten Unterlagen (exemplarisch zu nennen wären hier Ein- und Mehrjahrespläne, Ergebnisvorschaurechnungen, Dokumente zur Geschäftsstrategie, Reporting- und Controlling-Daten, aufsichtsrechtliche Meldeunterlagen) und von Gesprächen mit dem Management der Institute adäquate Maßnahmen vereinbart, die zur Stabilisierung und Verbesserung der geschäftlichen Entwicklung dieser Banken geeignet sind. Dabei ist es der BVR-SE erlaubt, Hinweise zu geben, auf Änderungen der Geschäftspolitik hinzuwirken sowie Forderungen personeller und/oder sachlicher Art zu erheben (§ 16 SE-St). Eine betriebswirtschaftliche Beratung schließt das Statut der BVR-SE allerdings aus – die Maßnahmen muss die Bank selbst erarbeiten.
Je nach Lage der Bank betreffen die zu vereinbarenden Maßnahmen einzelne, für die Bank bei der festgestellten Geschäftspolitik nicht adäquate Bereiche wie beispielsweise die Qualität der Steuerungssysteme oder die Vertriebsschwerpunkte; hier zielt das Wirken der Sicherungseinrichtung auf die Änderung der Geschäftspolitik durch Empfehlungen zur Planung und Umsetzung einzelner Maßnahmen seitens der Bank. Erweiterte Reporting-Pflichten zur Beobachtung der Banken in ihrer operativen Geschäftsentwicklung und vertiefende Analysen, die gegenüber der Bank in beratende Hinweise münden können, erweitern den Wirkungsumfang der BVR-SE und kennzeichnen die Arbeit der Sicherungseinrichtung für die identifizierten Institute. Sollte die Lage einer Präventionsbank eine signifikant höhere Wahrscheinlichkeit einer Inanspruchnahme der Mittel der BVR-SE zeigen oder sich insgesamt herausstellen, dass grundlegende und umfangreichere Maßnahmen geboten erscheinen, dann ist auf der Basis einer ausführlichen, von der Bank zu erstellenden Status-Quo-Analyse ein Neustrukturierungskonzept analog dem im folgenden Kapitel dargestellten Sanierungskonzept zu erstellen.
2.3.3. Sanierung
Die Sanierung von Mitgliedsbanken hat zunächst die Darstellung eines testatfähigen Jahresabschlusses durch Gewährung von Deckungsmitteln (Phase 1) und daran anschließend die betriebswirtschaftliche Sanierung dieser Banken (Phase 2) zum Ziel. Grundlage für die Gewährung und Durchführung von Sanierungsmaßnahmen ist das Statut der BVR-SE, das in einem „Handbuch für zukunftsfähiges Bankmanagement“ für die praktische Umsetzung operationalisiert und konkretisiert ist. Die in diesem Handbuch dokumentierten Grundsätze bilden für die betroffenen Banken eine Leitlinie bei der Sanierung und zeigen auf, wie Risiken abgebaut und die Wiederherstellung ihrer Grundrentabilität erreicht werden kann. Gleichzeitig wird damit auch der vereinsrechtS. 340lichen Vorgabe zur (relativen, methodischen) Gleichbehandlung aller Mitglieder hinreichend Rechnung getragen.
Ziel der Phase 1 ist es, den Geschäftsbetrieb der Bank verhindernde Eingriffe der nationalen oder europäischen Bankenaufsicht – insbesondere ein Moratorium und in dessen Anschluss die Insolvenz einer Bank und damit die Entschädigung der Einleger – zu verhindern. Ziel der Phase 2 ist die Wiedererlangung der betriebswirtschaftlichen Grundrentabilität der Bank spätestens nach fünf Jahren, um die erhaltenen Mittel im Interesse der Solidargemeinschaft in größtmöglichem Maße wieder in den Garantiefonds zurückzuführen.
Im Statut der Sicherungseinrichtung ist in § 25 die Verpflichtung normiert, dass diejenigen Institute, bei denen Deckungsmaßnahmen zu Lasten des Garantiefonds vereinbart werden müssen, ein Sanierungskonzept vorzulegen haben. Die Anforderungen der Sicherungseinrichtung des BVR an derartige Konzepte umfassen gem § 25 Abs 2 a) SE-St folgende Elemente:
eine Status-quo-Analyse, in der insbesondere die Ursachen für die Fehlentwicklung des Instituts, eventuelle Verantwortlichkeiten für die Sanierungsnotwendigkeit sowie die aktuelle Lage des Instituts darzustellen sind;
ein Restrukturierungskonzept, welches wiederum insbesondere besteht aus
–strategischer und operativer Planung (Sollbankkonzept) einschließlich gesamtinstitutsbezogener Geschäfts- und Ergebnisplanung (Businessplan),
–der Aufstellung eines umfassenden und verbindlichen Maßnahmenplans sowie
–einem Zeitplan für die Einleitung und den Abschluss der Sanierungsmaßnahmen;
ein auf dem Restrukturierungskonzept aufbauendes Controlling gegenüber der BVR-SE sowie dem regionalen Prüfungsverband zur regelmäßigen Überprüfung des Umsetzungserfolgs (idR über einen Zeitraum von fünf Jahren).
Neben den hohen Anforderungen an die inhaltliche Tiefe bei der Ausarbeitung eines Restrukturierungskonzepts stellt auch die Verdichtung der Erkenntnisse eine besondere Herausforderung dar. Dabei ist sicherzustellen, dass sich beispielsweise ein im Rahmen der Sanierung neu in das Institut eintretender Vorstand in einem kurzen Zeitraum einen hinreichend umfassenden Überblick über die Lage der Bank sowie über die zur Beseitigung der Sanierungssituation zu treffenden Maßnahmen verschaffen kann. Insbesondere für den Aufsichtsrat der Bank sind die Erkenntnisse aus der reinen Analytik durch den Vorstand der Bank aufzubereiten und adressatengerecht zu kommentieren.
Das erstellte Restrukturierungskonzept ist nach Fertigstellung gem § 25 Abs 4 SE-Statut der BVR-Sicherungseinrichtung zur Zustimmung vorzulegen.
Die Sicherungseinrichtung begleitet Banken in der Sanierung und Prävention bei der erfolgreichen Umsetzung des Restrukturierungskonzepts über einen Zeitraum von normalerweise mindestens fünf Jahren. Dazu sind bei der BVR-SE regelmäßig Reportingunterlagen einzureichen, deren Periodizität einerseits mit den Vorgaben des Statuts korrespondieren muss (vgl § 26 Abs 2 und § 14 Abs 2 b) SE-St: vierteljährlich), deren S. 341Umfang aber ergänzend auch auf den bankindividuellen Zerstörungsgrad und damit am Umfang der erforderlichen Maßnahmen zur Wiederherstellung der wirtschaftlichen Grundrentabilität ausgerichtet sein sollte bzw von der BVR-SE individuell in Abstimmung mit der Bank ausgerichtet wird.
3. Die Weiterentwicklung der genossenschaftlichen Sicherungssysteme unter der DGSD
3.1. Grundzüge der DGSD – Institutsschutz als rechtlich zulässige Variante zur gesetzlichen Einlagensicherung in Europa
Die im Jahr 2014 in Kraft getretene Neufassung der europäischen Einlagensicherungsrichtlinie (DGSD/RL 2014/49/EU) lässt gemäß Art 1 Abs 2 drei Arten von Systemen zu, die den Schutz der Einlagen sichern sollen bzw dürfen. Dies sind zum einen gesetzliche Einlagensicherungssysteme (Buchstabe a) und amtlich anerkannte vertragliche Einlagensicherungssysteme (Buchstabe b) sowie zum anderen als Einlagensicherungssystem amtlich anerkannte institutsbezogene Sicherungssysteme (Buchstabe c). Letztgenannte müssen die Voraussetzungen des Art 113 Abs 7 CRR erfüllen.
Somit erkennt bereits der europäische Richtliniengeber neben reinen „Pay-Box-Systemen“ die Institutsschutzsysteme, die eine Insolvenz verhindern anstatt Einleger zu entschädigen, ausdrücklich als grundsätzlich für den Einlagenschutz adäquat an. Zwar sollen die Mittel der Einlagensicherungssysteme „hauptsächlich dazu verwendet werden, Einleger […] zu entschädigen“ (Art 11 Abs 1 DGSD), jedoch erlaubt in der Folge Art 11 Abs 3 DGSD auch eine Verwendung für „alternative (iSv präventive) Maßnahmen […], um den Ausfall eines Kreditinstitutes zu verhindern“, sofern eine Reihe von detailliert spezifizierten Voraussetzungen durch das institutsschützende System erfüllt sind.
3.2. Transformation in das nationale EinSiG
Deutschland hat die europäische Richtlinie 2014/49/EU über das sogenannte DGSD-Umsetzungsgesetz, das Mitte 2015 in Kraft getreten ist, in nationale Gesetzgebung transferiert. Ein wesentlicher Bestandteil des DGSD-Umsetzungsgesetzes ist das Einlagensicherungsgesetz (EinSiG).
Unter Berücksichtigung von in Deutschland bereits seit langem bestehenden Systemen unterscheidet das EinSiG gemäß § 2 Abs 1 lediglich zwischen gesetzlichen Einlagensicherungssystemen und als Einlagensicherungssystem anerkannten institutsbezogenen Sicherungssystemen. In einem eigenen „Kapitel 3“ (§§ 43 bis 49 EinSiG) übernimmt und detailliert das EinSiG die Regelungen der DGSD zu letztgenannten Institutsschutzsystemen einschließlich der Verwendung der Finanzmittel.
3.3. Umsetzung durch die BVR Institutssicherung GmbH
Unter den vorgenannten Rahmenbedingungen musste die bestehende und seit Dekaden erfolgreiche BVR-SE von einer anerkannten Ausnahme (gemäß dem damaligen S. 342§ 12 EAEG) zu einem amtlich als Einlagensicherungssystem anerkannten institutsbezogenen Sicherungssystem (gemäß EinSiG) weiterentwickelt werden. Der BVR hat hierzu das sogenannte „duale System“ entwickelt, in dem die BVR-SE und die 2015 neu gegründete BVR-ISG nebeneinander bestehen. Die BVR-ISG wurde Träger des amtlich anerkannten Sicherungssystems der genossenschaftlichen FinanzGruppe. Struktur und Aufgabenstellung der BVR-SE blieben im Kern unverändert. Sie fungiert seitdem als zusätzliches, freiwilliges System. Beide Systeme können den angehörenden Instituten im Fall von wirtschaftlichen Schieflagen Hilfe weit im Vorfeld von Einlegerentschädigungen leisten; das amtlich anerkannte System aber nur unter den restriktiveren Bedingungen des Gesetzes.
Die nachfolgenden zwei Abbildungen veranschaulichen das duale System:
S. 343Am Grundprinzip des Institutsschutzes hat die Entwicklung des dualen Systems nichts geändert. Die BVR-ISG ist ebenfalls als institutssicherndes System tätig und muss zugleich den gesetzlichen, im EinSiG normierten Auftrag der Einlegerentschädigung bis 100.000 € leisten; in dieser Rolle unterliegt sie denselben nationalen und internationalen Standards wie jedes andere europäische Einlagensicherungssystem (insb DGSD und EBA-Guidelines).