Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesfinanzgericht

Daniel Ennöckl

S. 176I. Einleitung

Der folgende Beitrag widmet sich der Frage, welche Organe innerhalb des Bundesverwaltungsgerichts (BVwG) und des Bundesfinanzgerichts (BFG) die Entscheidungen für das jeweilige Verwaltungsgericht (VwG) zu treffen haben und wie diese zusammengesetzt sind. Dargestellt wird zunächst, in welchen Fällen die VwG durch Einzelrichter und in welchen sie durch Senate judizieren. Daran anschließend wird behandelt, unter welchen Bedingungen das B-VG sowie die organisations- und materienrechtlichen Vorschriften eine Beteiligung von Laienrichtern an den verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorsehen. Abschließend wird die Möglichkeit des Einsatzes von Rechtspflegern an den VwG erörtert.

II. Einzelrichter- und Senatszuständigkeiten

A. Bisherige Regelung: Einzelrichter- und Senatszuständigkeiten an den UVS, am UFS und am AsylGH

Die Differenzierung zwischen Einzelrichter- und Senatsentscheidungen kannte schon die bisherige Rechtslage betreffend die Unabhängigen Verwaltungssenate (UVS), den Unabhängigen Finanzsenat (UFS) sowie den Asylgerichtshof. In Bezug auf die UVS enthielt § 67a AVG eine denkbar komplizierte Regel-Ausnahme-Ausnahme-Regelung: Grundsätzlich galt, dass die UVS durch Einzelmitglied zu entscheiden hatten. Abweichend davon konnte in den Verwaltungsvorschriften aber eine Kammerzuständigkeit normiert werden. Darüber hinaus hatten die UVS in materiengesetzlich zugewiesenen Verwaltungssachen (Art 129a Abs 1 Z 3 B-VG) grundsätzlich immer in Kammern zu entscheiden, wenn sie als erste Instanz oder im Devolutionsweg entschieden, sowie in jenen Fällen, in denen zuvor in erster Instanz der LH, die LReg, eine Behörde, deren Sprengel das gesamte Landesgebiet (wiederum mit Ausnahme Wien) umfasste, oder ein Kollegialorgan entschieden hatte. Über verfahrensrechtliche Bescheide hatten die UVS allerdings stets durch Einzelrichter zu erkennen; Gleiches war für die Nachprüfung und die Erlassung einstweiliger Verfügungen im Vergaberecht im Unterschwellenbereich vorgesehen.

Für das Verwaltungsstrafverfahren normierte § 51c VStG, dass die UVS grundsätzlich durch Einzelrichter zu entscheiden hatten. Eine Drei-Mitglieder-Kammerzuständigkeit war für jene Verfahren vorgesehen, in denen entweder eine primäre Freiheitsstrafe oder eine € 2.000 übersteigende Geldstrafe verhängt wurde.

In Bezug auf den Asylgerichtshof normierte § 9 AGG, dass dieser grundsätzlich in 2‑Mitglieder-Senaten zu judizieren hatte, sofern bundesgesetzlich nicht die Entscheidung durch Einzelrichter oder verstärkte Senate (bestehend aus 5 Mitgliedern) vorgesehen war. Die Einzelrichterzuständigkeiten fanden sich in § 61 Abs 3, 3a und 4 AyslG; diese Regelung betraf im Wesentlichen die Rechtsmittelzuständigkeiten gegen zurückweisendeS. 177 Bescheide wegen Drittstaatssicherheit, wegen der Zuständigkeit anderer Staaten oder wegen entschiedener Sachen, damit zusammenhängende Ausweisungen sowie die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung. Dem verstärkten Senat oblag die Entscheidung über Grundsatzentscheidungen nach § 42 AsylG.

Hinsichtlich des UFS ordnete § 260 BAO an, dass über Berufungen gegen von Finanzämtern oder von Finanzlandesdirektionen erlassene Bescheide der UFS als Abgabenbehörde zweiter Instanz durch Berufungssenate zu entscheiden hatte, soweit nichts anderes bestimmt war. Nach § 282 BAO oblag die Entscheidung über Berufungen namens des Berufungssenates aber dem Referenten, bei dem es sich stets um ein hauptberufliches Mitglied des UFS handeln musste. Eine Senatsentscheidung war dann vorgesehen, wenn dies der Rechtsmittelwerber oder der Referent selbst verlangt hatten. Der Senat am UFS setzte sich aus zwei hauptberuflichen Mitgliedern des UFS sowie zwei nebenberuflichen Mitgliedern zusammen. Die Entsenderechte der gesetzlichen Berufsvertretungen für die nebenberuflichen Mitglieder fanden sich in den §§ 263 und 270 BAO.

Für die unzähligen Sonderbehörden in Form von Art 133 Z 4 B-VG-Behörden galt, dass diese niemals durch Einzelrichter entscheiden konnten. Aus dem Begriff der Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag ergab sich, dass Entscheidungen stets in Senaten getroffen werden mussten.

B. Neue Rechtslage: Einzelrichter- und Senatszuständigkeiten an den VwG

Für die neuen VwG sieht Art 135 Abs 1 B-VG zunächst vor, dass diese grundsätzlich durch Einzelrichter erkennen. Im Gesetz über das Verfahren der Verwaltungsgerichte oder in den bundes- oder landesrechtlichen Verwaltungsvorschriften kann aber abweichend davon vorgesehen werden, dass die VwG durch Senate zu entscheiden haben. Von der Möglichkeit, im Verfahrensrecht der VwG eine Senatszuständigkeit zu begründen, hat der Gesetzgeber allerdings bislang noch keinen Gebrauch gemacht. § 2 VwGVG wiederholt lediglich die Regelung des Art 135 Abs 1 B-VG und ordnet an, dass soweit die Bundes- oder Landesgesetze nicht die Entscheidung durch Senate vorsehen, das VwG durch Einzelrichter entscheidet. Die inhaltlich gleiche Wiederholung der verfassungsrechtlichen Vorgaben findet sich auch im OrgansationsG zum BVwG, nämlich in § 6 BVwGG. Der Gesetzgeber hat also dem Wunsch nach einer möglichst raschen Entscheidung durch die VwG entsprochen und eine grundsätzliche Einzelrichterzuständigkeit normiert. Es kann aber in gerechtfertigten Ausnahmefällen in den Verwaltungsvorschriften Abweichendes – nämlich eine Senatszuständigkeit – vorgesehen werden. Ob eine bestimmte Angelegenheit durch einen Einzelrichter oder durch einen Senat entschieden wird, obliegt folglich der politischen Entscheidung des Materiengesetzgebers.

S. 178Zieht man zum heutigen Tag ein Zwischenresümee, so kann man attestieren, dass der Gesetzgeber von der Möglichkeit, Senatszuständigkeiten (im Sinne reiner Richtersenate) am BVwG vorzusehen, bislang vor allem im Regulierungsrecht, im Zuständigkeitsbereich sonstiger Sonderbehörden, sowie in den übrigen, als besonders sensibel eingestuften Rechtsgebieten Gebrauch gemacht hat. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit, sondern bloß beispielhaft, sei auf die Senatszuständigkeiten in § 84 Abs 6 EisenbahnG bei Beschwerden gegen Bescheide der Schienen-Control-Kommission, in § 22 Abs 2a FMABG bei Beschwerden gegen bestimmte Bescheide der FMA, in § 36 KommAustriaG bei Beschwerden, in denen die KommAustria belangte Behörde ist, in § 121a TKG gegen Entscheidungen der Telekom-Control-Kommission, in § 40 Abs 2 UVP-G gegen Bescheide in Angelegenheiten der Umweltverträglichkeitsprüfung, in § 11 Abs 8 ParteienG bei Beschwerde gegen Bescheide des Unabhängigen Parteien-Transparenz-Senates sowie in § 56b GlückspielG gegen Bescheide des BMF hingewiesen.

Sieht ein MaterienG eine Senatszuständigkeit am BVwG vor, präzisiert § 7 BVwGG, dass die Senate aus einem Mitglied als Vorsitzendem und zwei weiteren Mitgliedern als Beisitzern bestehen; es sind somit grundsätzlich 3-Richter-Senate am BVwG tätig. Für jeden Senat sind mindestens ein Stellvertreter des Vorsitzenden und mindestens zwei Ersatzmitglieder zu bestimmen. Zu beachten ist dabei aber, dass auch bei einer Senatszuständigkeit nicht alle Entscheidungen im Rahmen des Verfahrens in der Kammer getroffen werden müssen. Wie sich aus § 9 Abs 1 BVwGG ergibt, sind verfahrensleitende Beschlüsse alleine vom Vorsitzenden zu treffen; gleiches gilt auch für die Gewährung der Verfahrenshilfe im Fall der Einbringung einer Revision (§ 61 Abs 2 VwGG). Die Bildung von verstärkten Senaten (etwa für ein Abgehen von der bisherigen Rsp) ist nicht vorgesehen.

Für das BFG ordnet § 12 BFGG an, dass dieses durch Einzelrichterinnen und Einzelrichter sowie durch Senate entscheidet. Für welche Bundes-, Landes- und Gemeindeabgaben betreffende Beschwerdeverfahren die Entscheidung durch einen Senat in Betracht kommt, sowie die Zusammensetzung dieser Senate, ist in den bundes- bzw landesgesetzlichen Organisationsvorschriften oder in Abgabenvorschriften zu regeln. Entsprechende Bestimmungen finden sich für das Finanzstrafverfahren in § 62 Abs 2 und 3 FinStrG.

Im Abgabenverfahren sieht § 272 BAO – wie bisher – vor, dass der Beschwerdeführer (nicht aber die belangte Behörde) durch Antrag eine Senatszuständigkeit herbeiführen kann. Die Entscheidung durch einen Senat kann darüber hinaus auch der Berichterstatter verlangen; dies setzt aber voraus, dass der Entscheidung eine grundsätzliche BedeutungS. 179 zukommt. Der Umstand, dass die zu entscheidenden Fragen besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweisen, genügt hingegen nicht mehr.

III. Laienrichterzuständigkeiten

A. Fachkundige Laienrichter als Teil der Rechtsprechung

Die Mitwirkung von Laienrichtern an der Rsp kann in Österreich auf eine lange Tradition zurückblicken. Eine Beteiligung des Volkes an der Gerichtsbarkeit wurde im Bereich gerichtlicher Strafverfahren bereits Ende des 19. Jh mit den Schöffen- und Geschworenengerichten eingeführt. In der Zivilgerichtsbarkeit ist eine Mitwirkung fachkundiger Laienrichter zum einen in den Arbeits- und Sozialgerichten, zum anderen in der Handelsgerichtsbarkeit sowie im Kartellgericht vorgesehen. Die Mitwirkung des Volkes an der Rsp ist durch Art 91 Abs 1 B-VG verfassungsrechtlich abgesichert, im gerichtlichen Strafverfahren in bestimmten „schweren“ Fällen durch § 91 Abs 2 und 3 B‑VG sogar explizit angeordnet.

Auch innerhalb der Staatsfunktion der Verwaltung waren laienrichterähnliche Funktionen schon bisher vorgesehen. Zwar gehörten den UVS ausschließlich „ordentliche“ Mitglieder an; innerhalb des UFS waren aber demgegenüber bereits bislang neben den hauptberuflichen auch nebenberufliche Mitglieder tätig. Eine ähnliche Funktion wie fachkundige Laienrichter übten darüber hinaus die Mitglieder der Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag aus, waren sie doch ebenfalls nicht hauptberuflich bei diesen tätig und nur für einzelne MaterienG zuständig. Die Errichtung von Art 133 Z 4 B-VG-Behörden ermöglichte es bislang, dass im Rahmen derartiger Sonderbehörden auf die Vollzugserfahrung anderer Behörden (so beispielsweise im Umweltsenat) oder auf Personen mit spezifischem technischen Fachwissen (etwa in der Telekom-Control-Kommission) zurückgegriffen wurde.

Diese Möglichkeit wurde mit der Auflösung der Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag und der Streichung des bisherigen Art 133 Z 4 B-VG im Zuge der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Nov 2012 beseitigt. Um in bestimmten Angelegenheiten dennoch auf besondere Fachkenntnisse (jenseits jener der hauptberuflich tätigen Verwaltungsrichter) zurückgreifen zu können, normiert der neu gefasste Art 135 B-VG, dass in Bundes- oder Landesgesetzen die Mitwirkung von fachkundigen Laienrichtern an derS. 180 Rsp der VwG vorgesehen und so weiterhin auf materienspezifische Besonderheiten Bedacht genommen werden kann.

B. Rechtsstellung der fachkundigen Laienrichtern

Die rechtliche Stellung der fachkundigen Laienrichtern geht – da diese außerhalb des Art 135 Abs 1 B-VG nicht erwähnt werden – aus dem reinen Gesetzeswortlaut des B-VG nicht eindeutig hervor. Unklar ist insb, inwieweit zwischen „ordentlichen“ Mitgliedern der VwG und fachkundigen Laienrichtern differenziert wird und welche Bestimmungen des B-VG betreffend die Richter der VwG auch für diese gelten. Dass die Laienrichtertrotz ihrer Mitwirkung an der Rsp der VwG „keine Mitglieder der Verwaltungsgerichte [sind]“, wie es die EBRV zur VwG-Nov 2012 ausdrücklich festhalten, ergibt sich allerdings aus der Systematik der neu formulierten Art 134 und 135 B-VG: Sollten die fachkundigen Laienrichter den hauptberuflich tätigen Richtern gleichgestellt werden, wäre deren besondere Erwähnung in Art 135 Abs 1 B-VG nicht erforderlich und die Möglichkeit zur Einsetzung spezieller Fachsenate sinnentleert. Da die VwG-Nov 2012 die Anordnung der Mitwirkung der fachkundigen Laienrichter an der Rsp der VwG nur jeweils für bestimmte Materien zulässt, kann deren rechtliche Stellung nicht der der „ordentlichen“ Verwaltungsrichter entsprechen; andernfalls wäre die Differenzierung zwischen Regelfall (Berufsrichtersenat) und Ausnahme (Fachsenat unter Laienbeteiligung) nicht notwendig.

Dies hat zur Konsequenz, dass die Vorschriften des Art 134 B-VG, die auf die „[sonstigen] Mitglieder“ der VwG Bezug nehmen, nicht auch für die fachkundigen Laienrichter anwendbar sind. Für diese gilt daher, dass

• für ihre Bestellung kein Dreiervorschlag der Vollversammlung des betreffenden VwG einzuholen ist (vgl Art 134 Abs 2 und 3 B-VG);

• sie nicht der Vollversammlung des VwG angehören;

• die Inkompatibilitätsbestimmungen des Abs 5 für sie ebenso wenig gelten wie

• die Qualifikationsanforderungen der Abs 2 und 3 (Abschluss des Studiums der Rechtswissenschaften oder von rechts- oder staatswissenschaftlichen Studien sowie fünfjährige juristische Berufserfahrung). Es ist daher möglich, auch Nichtjuristen zu fachkundigen Laienrichtern an den VwG zu ernennen.

Aus diesem Grund ist Art 134 Abs 7 B-VG betreffend die richterliche Stellung der Mitglieder der VwG (Verweis auf Art 87 Abs 1 und 2, Art 88 Abs 1 und 2 B-VG) für die Laienrichter nicht (unmittelbar) anwendbar. Ihre Unabhängigkeit ergibt sich mE allerdings daraus, dass nach der Rsp des VwGH fachkundige Laienrichter als „Mitwirkende aus dem Volke“ iSd Art 91 Abs 1 B-VG anzusehen sind, die mangels dienstrechtlicher Eingebundenheit in die staatliche Organisation ebenso unabhängig sind wie BerufsrichterS. 181 gem Art 87 B-VG. Auch der VfGH ging bislang davon aus, dass die Regelungen über die richterliche Unabsetzbarkeit und Unversetzbarkeit auch für Laienrichter maßgeblich sind. Dies gilt – insbesondere vor dem Hintergrund des Art 6 EMRK und des Art 47 GRCh – mE auch für die neu zu schaffenden VwG, ungeachtet dessen, dass sich die Art 82 bis 94 B-VG nunmehr nur noch auf die ordentliche Gerichtsbarkeit (unmittelbar) beziehen.

C. Einrichtung von Fachsenaten

Für eine Beiziehung fachkundiger Laienrichter ist zunächst zu beachten, dass Art 135 Abs 1 B-VG lediglich deren „Mitwirkung an der Rechtsprechung“ der VwG ermöglicht. Aus dem Begriff der „Mitwirkung“ ergibt sich, dass Senate, die ausschließlich von Laienrichtern gebildet werden, ebenso wenig zulässig sind wie eine Einzelrichterzuständigkeit von Laienrichtern. Fachkundige Laienrichter dürfen vielmehr nur in „gemischten“ Senaten der VwG tätig werden; es ist allerdings zulässig, dass sie in diesen die Mehrheit der Senatsmitglieder bilden.

Die Normierung einer Senatszuständigkeit unter Laienrichterbeteiligung obliegt nach Art 135 Abs 1 B-VG ausschließlich dem Materiengesetzgeber. Zwar kann auch der Verfahrensgesetzgeber eine vom Grundsatz, dass die VwG durch Einzelmitglieder zu entscheiden haben, abweichende Senatszuständigkeit vorsehen. Diese Senate sind allerdings nur durch die „ordentlichen“ Richter der VwG zu bilden, sodass die Anordnung der Mitwirkung von fachkundigen Laienrichtern im Rahmen des für die VwG geltenden Verfahrensrechts unzulässig ist, und nur in den Verwaltungsvorschriften erfolgen darf. Ebenfalls in die Zuständigkeit des Materiengesetzgebers fällt es, allfällige besondere Qualifikationserfordernisse für die Funktion eines fachkundigen Laien festzulegen, weil es Teil der Materienkompetenz ist, die für eine bestimmte Angelegenheit erforderlichen speziellen Fachkenntnisse zu definieren.

Die konkrete Zusammensetzung des für eine bestimmte Materie zuständigen Fachsenates ergibt sich hingegen erst aus der Verschränkung von Materien- und Organisationsgesetz. Aufgrund der expliziten Regelung in Art 135 Abs 1 S 4 B-VG ist die Zahl der fachkundigen Laienrichter pro Fachsenat in den Verwaltungsvorschriften festzulegen („aus einer in diesen zu bestimmenden Anzahl von fachkundigen Laienrichtern“). DieS. 182 Anzahl der „ordentlichen“ Richter und damit die Größe des Senates insgesamt hat demgegenüber – so verlangt es Art 135 Abs 1 S 3 B-VG – der Organisationsgesetzgeber zu bestimmen. Dies ist hinsichtlich des BVwG in § 7 BVwGG geschehen, der Senate aus einem ordentlichen Richter plus zwei Laienrichtern vorsieht.

Nicht explizit geregelt wird in Art 135 B-VG, wie die Bestellung der fachkundigen Laienrichter zu erfolgen hat. Die entsprechenden Regelungen sind daher in den jeweiligen Organisationsgesetzen zu treffen. Der Materiengesetzgeber kann zwar die Zuständigkeit eines Fachsenates anordnen und entsprechend Qualifikationsanforderungen für die fachkundigen Laienrichter aufstellen; er ist aber nicht befugt, den Bestellungsvorgang für die Laienrichter zu normieren, weil dies Aufgabe des Organisationsgesetzgebers ist. In Bezug auf das BVwG sieht § 12 BvWGG vor, dass die Laienrichter vom Bundeskanzler zu bestellen sind. Ein Nominierungsrecht anderer Behörden, Gebietskörperschaften oder der gesetzlichen beruflichen Vertretungen kann im Materiengesetz vorgesehen werden, sofern dadurch die Unparteilichkeit des VwG iSd Art 6 EMRK bzw Art 47 GRCh nicht beeinträchtigt wird.

Im Gegensatz zu den hauptamtlich tätigen Mitgliedern des VwG müssen die fachkundigen Laienrichter nicht unbefristet für ihre Funktion ernannt werden. Die Bestellung auf Zeit beseitigt die Richtereigenschaft von Laienrichtern nicht; die Funktionsdauer beträgt sowohl am BVwG als auch am BFG jeweils 6 Jahre.

D. Anwendungsbereich

Die Frage, in welchen Materien zukünftig Laienrichter eingesetzt werden, kann noch nicht abschließend beantwortet werden. Art 135 B-VG enthält keine materiellen Vorgaben dafür, in welchen Verfahren Laienrichter an der Rsp mitwirken können. Der einfache Gesetzgeber ist aber an die Vorgaben der Bundesverfassung – insbesondere an den Gleichheitssatz – gebunden. Auszugehen ist davon, dass sie „insbesondere in jenen Bereichen in Betracht kommen, in welchen schon bislang fachkundige Personen als Mitglieder von Kollegialbehörden an der Rechtsprechung mitgewirkt haben“. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit seien als Beispiele für bereits vorgesehene Beteiligung von Laienrichtern an der Rsp des BVwG das AusländerbeschäftigungsG, das BehinderteneinstellungsG, das OpferfürsorgeG, das KriegsopferversorgungsG, das HeeresversorgungsGS. 183 und das HeeresdisziplinarG, das ArbeitslosenversicherungsG, das ASVG, das Bundes-PersonalvertretungsG, das BundesvergabeG, das DatenschutzG sowie das Beamten-DienstrechtsG genannt.

Einen Sonderfall in Bezug auf die Anordnung der Mitwirkung fachkundiger Laienrichter stellt das BFG dar. Nach Art 131 Abs 3 B-VG erkennt das BFG in Angelegenheiten der öffentlichen Abgaben (mit Ausnahme der Verwaltungsabgaben) und des Finanzstrafrechts sowie in sonstigen gesetzlich festgelegten Angelegenheiten, soweit die genannten Angelegenheiten unmittelbar von den Abgaben- oder Finanzstrafbehörden des Bundes besorgt werden. Diese ausschließliche Zuständigkeit in der unmittelbaren Bundesverwaltung hat zur Folge, dass der Bundesgesetzgeber sowohl als Organisations- als auch als Materiengesetzgeber für das BFG zuständig ist und somit alleine die Mitwirkung fachkundiger Laienrichter vorsehen kann. Er hat dies bereits im Bundesgesetz über das Bundesfinanzgericht getan. Die entsprechenden Vorschriften über die Entsendungsrechte von Laienrichtern durch die gesetzlichen Berufsvertretungen sind weitestgehend an die bisherigen Regelungen der BAO angelehnt. Nicht zur Entsendung berechtigt sind (wie bislang) die Berufsvertretungen der Notare, Rechtsanwälte und Wirtschaftstreuhänder, sodass es sich bei den nebenberuflichen Richtern um „echte Laien” handelt.

IV. Rechtspfleger an den Verwaltungsgerichten

A. Anwendungsbereich

Ebenso wie die Laienrichterbeteiligung reicht die Mitwirkung von Rechtspflegern an der Rsp bis ins 19. Jh zurück. Die Stellung der Rechtspfleger war zunächst nur einfachgesetzlich geregelt. Im Jahr 1962 wurde mit der Einführung des Art 87a B-VG im Verfassungsrang klargestellt, dass es sich bei den Rechtspflegern um nichtrichterliche Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit handelt. Der mit der VwG-Nov 2012 eingefügte Art 135a B-VG sieht nun vor, dass auch bei den VwG „besonders ausgebildete nichtrichterliche Bedienstete“ eingesetzt werden können. Damit soll – wie sich auch aus den Mat zur Nov ergibt – das in der ordentlichen Gerichtsbarkeit etablierte System der Rechtspfleger in die Verwaltungsgerichtsbarkeit transferiert werden. Die inhaltlicheS. 184 Orientierung am Rechtspflegersystem der ordentlichen Gerichtsbarkeit zeigt sich darüber hinaus darin, dass der Wortlaut des Art 135a B-VG weitestgehend jenem des Art 87a B-VG nachgebildet wurde.

Der zulässige Tätigkeitsbereich der Rechtspfleger umfasst nach Art 135a B-VG die „Besorgung einzelner, genau zu bezeichnender Arten von Geschäften“. Aus dieser Formulierung sowie aus den Materialien zur diesbezüglich wortidenten Regelung des Art 87a B‑VG ergibt sich, dass die Übertragung von Aufgaben der Rsp an Rechtspfleger „einen Ausnahmefall gegenüber der Tätigkeit des Richters darstellt“ und die „Besorgung der Geschäfte der Gerichtsbarkeit durch Richter als Grundsatz zu gelten“ hat. Im Übrigen stellt Art 135a B-VG keine klaren inhaltlichen Vorgaben auf, welche Verfahren den Rechtspflegern übertragen werden dürfen. Es wird lediglich normiert, dass es sich um „Arten von Geschäften“ handeln muss. Die Gesetzesmaterialien zu Art 87a B-VG führen aus, dass sich aus dieser Wendung ergebe, dass sowohl „bestimmte Verfahren zur Gänze“ als auch „gewisse Akte innerhalb der vom Richter durchzuführenden Verfahren“ den Rechtspflegern übertragen werden dürfen. Es muss sich aber jeweils um Geschäfte handeln, die sich „ihrem Wesen nach für die Übertragung eigenen“. Dies ist angesichts der geringeren Qualifikationserfordernisse von Rechtspflegern im Vergleich zu Richtern insbesondere dann der Fall, wenn die Geschäfte grundsätzlich einen niedrigeren Schwierigkeitsgrad aufweisen. Darüber hinaus dürfen Rechtspflegern nur solche Verfahrensakte übertragen werden, für die diese besonders ausgebildet wurden.

Die Normierung der konkreten Arten von Geschäften, die von den Rechtspflegern zu besorgen sind, erfolgt gem Art 135a Abs 1 B-VG durch das „Gesetz über die Organisation des Verwaltungsgerichtes“, also in Bezug auf die LVwG durch Landesgesetz und in Bezug auf das BVwG sowie das BFG durch Bundesgesetz. Eine Übertragung von Aufgaben des VwGH an die Rechtspfleger ist nach Art 135a Abs 1 B-VG nicht möglich, weil dieser ausschließlich auf „die Verwaltungsgerichte“ nicht aber auf den VwGH Bezug nimmt; des weiteren stellen Gesetzesmaterialien klar, dass die Einrichtung des Rechtspflegers nur im Bereich der „Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz“ vorgesehen werden kann.

Eine weitere Einschränkung des Einsatzbereiches der Rechtspfleger ergibt sich daraus, dass Art 135a Abs 2 und 3 B-VG auf „das nach der Geschäftsordnung zuständige Mitglied des Verwaltungsgerichtes“ Bezug nehmen, indem sie anordnen, dass diesem ein WeisungsrechtS. 185 gegenüber dem Rechtspfleger zukommt bzw dass dieses die Entscheidung der Geschäfte sich vorbehalten und jederzeit an sich ziehen kann. Da jeweils nur „das Mitglied“ genannt wird, lässt sich daraus ableiten, dass Rechtspfleger nur mit Geschäften betraut werden dürfen, in denen die Verwaltungsgerichte durch Einzelrichter erkennen. Aufgaben, die nach dem MaterienG oder Verfahrensrecht in eine Senatszuständigkeit fallen, können folglich nicht von Rechtspflegern besorgt werden.

Eine Übertragung von Geschäften an die Rechtspfleger setzt nach Art 135a B-VG des Weiteren voraus, dass die Arten von Geschäften im Gesetz „genau bezeichnet“ werden. Das bedeutet, dass bereits im Organisationsgesetz für das betreffende VwG konkret festzulegen ist, welche Verfahren zur Gänze und welche einzelnen Verfahrensakte sonstiger Verfahren die Rechtspfleger selbständig führen bzw setzen dürfen. Eine bloße Delegation von Angelegenheiten durch den Präsidenten oder einzelne Mitglieder des VwG ist daher nicht möglich und wäre als Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter zu werten. Aus diesem Grund sind Reglungen wie jene des § 13 BVwGG, der vorsieht, dass „der Präsident nach Bedarf zu bestimmen [hat], in welchen Gerichtsabteilungen, in welchem zeitlichen Umfang und in welchen Angelegenheiten ein Bediensteter als Rechtspfleger zu verwenden ist“, angesichts der eindeutigen Anforderungen des Art 135a Abs 1 B-VG mE als nicht ausreichend determiniert anzusehen.

Zu beachten ist schließlich, dass der Organisationsgesetzgeber nach Art 135a Abs 1 B‑VG lediglich berechtigt, nicht aber verpflichtet ist, im geschilderten Rahmen Geschäfte der VwG den Rechtspflegern zur Entscheidung zu übertragen. Ob und in welchem Ausmaß er von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, obliegt seiner alleinigen Entscheidung. Der Organisationsgesetzgeber kann daher von der Mitwirkung von Rechtpflegern an der Rsp der Verwaltungsgerichte gänzlich absehen. Entscheidet er sich für den Einsatz von Rechtspflegern, so kommt ihm bei der Ausgestaltung der konkreten Aufgaben der Rechtspfleger innerhalb der geschilderten verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen ein entsprechender Gestaltungsspielraum zu.

B. Besorgung der Geschäfte durch Rechtspfleger

Aus Art 135a Abs 2 und 3 B-VG ergibt sich, dass die Rechtspfleger die ihnen übertragenen Geschäfte – unabhängig davon, ob sie die Verfahren zur Gänze führen oder es sich um nur einzelne Akte innerhalb der vom Richter zu führenden Verfahren handelt – selbständig und selbstverantwortlich zu besorgen haben. Ihre Entscheidungen sind somit eigenständige Akte des VwG und nicht bloß Hilfsgeschäfte für den Richter (wie etwa durch Kanzleikräfte). Sie werden daher auch nach außen wirksam, können selbständig bekämpft, rechtskräftig und schließlich als Erledigungen des VwG vollstreckt werden, ohne dass eine weitere Beschäftigung durch einen Richter erforderlich wäre.

S. 186Wie hinsichtlich der Rechtspfleger in der ordentlichen Gerichtsbarkeit sieht Art 135a B-VG vor, dass die nichtrichterlichen Bediensteten nur an die Weisungen des nach der Geschäftsverteilung zuständigen Mitgliedes des Verwaltungsgerichtes gebunden sind. Die Rechtspfleger sind daher nicht – wie Richter – weisungsfrei, sondern nur „relativ unabhängige“ Justizorgane.

Dem Richter des VwG stehen zwei Möglichkeiten offen, um die Erledigung eines Geschäftes, das dem Rechtspfleger obliegt, zu beeinflussen: Er kann diesem zum einen eine Weisung erteilen und auf diesem Weg die Entscheidung in eine entsprechende Richtung lenken. In diesem Fall hat der Rechtspfleger – innerhalb der Grenzen des Art 20 Abs 1 dritter Satz B-VG – einen der Weisung entsprechenden Akt zu erlassen; es liegt dann aber weiterhin eine Erledigung durch den Rechtspfleger für das VwG vor. Zum anderen kann das nach der Geschäftsverteilung zuständige Mitglied des VwG jederzeit und ohne Begründung die Erledigung von (bestimmten Arten von bzw einzelnen) Geschäften sich vorbehalten oder übernehmen („an sich ziehen“). In dieser Konstellation entsteht mit dem Vorbehalt bzw dem Ansichziehen eine Zuständigkeit des Richters, sodass jene (im Organisationsgesetz normierte) des Rechtspflegers endet. Wie der VfGH festhielt, ist damit die Tätigkeit des Rechtspflegers stets untrennbar mit der Verantwortung des zuständigen Mitgliedes des VwG zur angemessenen fachlichen Aufsicht verbunden.

C. Rechtsmittel gegen Erledigungen der Rechtpfleger

Im VwGVG ist – den Regelungen über die Rechtspfleger in der ordentlichen Gerichtsbarkeit wiederum weitestgehend folgend – ein eigenes Rechtsmittel gegen Erledigungen der Rechtspfleger bei den VwG vorgesehen. Nach § 54 VwGVG kann gegen Erkenntnisse und Beschlüsse des Rechtspflegers Vorstellung beim zuständigen Mitglied des VwG erhoben werden. Dieses Rechtsmittel muss (anders als die Beschwerde an das VwG) nicht begründet werden. Die Frist zur Erhebung der Vorstellung beträgt zwei Wochen. Jedes Erkenntnis und jeder Beschluss eines Rechtspflegers hat eine Belehrung über die Möglichkeit der Erhebung einer Vorstellung zu enthalten. Aus den Mat zum VwGVG ergibt sich, dass nach der Absicht des Gesetzgebers die Vorstellung das einzige zulässige Rechtsmittel gegen Erk des Rechtspflegers darstellen soll. Eine Revision an den VwGH und eine Beschwerde an den VfGH sind demnach gegen Erledigungen der Rechtspfleger nicht zulässig.

Ob der Vorstellung aufschiebende Wirkung zukommt ist in § 54 VwGVG nicht geregelt. Die vom Verfassungsausschuss beschlossene Fassung des § 54 VwGVG enthielt noch einen Abs 5, der normierte, dass mit dem Einlangen einer rechtzeitigen und zulässigenS. 187 Vorstellung das angefochtene Erkenntnis bzw der angefochtene Beschluss des Rechtspflegers von Gesetzes wegen außer Kraft tritt. Dieser Abs wurde mittels Abänderungsantrag im Rahmen der Plenardebatte im Nationalrat allerdings gestrichen. Ob einer Vorstellung aufschiebende Wirkung zukommt, ergibt sich daher aus § 13 Abs 1 VwGVG. Dieser normiert, dass eine rechtzeitig eingebrachte und zulässige Beschwerde an das VwG aufschiebende Wirkung hat, sofern dies nicht im angefochtenen Bescheid ausgeschlossen wurde. Dabei ist zu beachten, dass mit der Erledigung der Beschwerde durch den Rechtspfleger ein Erk bzw Beschluss des VwG vorliegt, sodass ab dem Zeitpunkt der Zustellung die aufschiebende Wirkung des § 13 VwGVG zunächst außer Kraft tritt. Das Einbringen der Vorstellung hat aber zur Folge, dass nun der Richter des VwG über die ursprünglich gegen den angefochtenen Bescheid eingebrachte Beschwerde zu entscheiden hat. Dass diese Beschwerde den Entscheidungsgegenstand für den Richter darstellt, ergibt sich aus § 27 VwGVG. Dieser ordnet an, dass das VwG den Bescheid nur im Rahmen der Beschwerdegründe und der Anfechtungserklärung (§ 9 Abs 1 und 3 VwGVG) überprüfen darf. Da die Vorstellung gegen die Erledigung des Rechtspflegers keine Begründung enthalten muss, kann sie nicht die Entscheidungsgrundlage für das Erk bzw den Beschluss des Richters darstellen. Es gilt daher, dass mit dem Einbringen der Vorstellung die aufschiebende Wirkung der Beschwerde nach § 13 Abs 1 VwGVG wieder auflebt. Dies bedeutet im Ergebnis, dass die Vorstellung immer dann aufschiebende Wirkung hat, wenn auch der Beschwerde beim VwG aufschiebende Wirkung zugekommen ist.

Zu beachten ist des Weiteren, dass – soweit durch Bundes- oder Landesgesetz nicht anderes bestimmt ist – das VwG über Beschwerden ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach deren Einlangen zu entscheiden hat. Da mit dem Einbringen der Vorstellung der Richter über die Beschwerde gegen den angefochtenen Bescheid zu entscheiden hat, hat dies zur Folge, dass Rechtspfleger und Richter insgesamt nur 6 Monate Zeit haben, um über die Beschwerde (endgültig) zu entscheiden. In Verwaltungsstrafverfahren haben Rechtspfleger und Richter innerhalb von 15 Monaten über eine Beschwerde zu entscheiden, andernfalls das angefochtene Straferkenntnis von Gesetzes wegen außer Kraft tritt.

Wird gegen die Erledigung des Rechtspflegers eine Vorstellung erhoben, hat das zuständige Mitglied des VwG ein eigenes Beweisverfahren durchzuführen. Der Richter kann dabei in jenen Fällen auf alle Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens des Rechtspflegers zurückgreifen, in denen zu Recht von einer mündlichen Verhandlung vor dem VwG abgesehen werden darf. Wird aber – wie im Regelfall – eine mündliche Verhandlung durchgeführt, so darf in die Entscheidung nur einfließen, was den Gegenstand jener Verhandlung bildete, die der Richter geführt hat, und in dieser vorgekommen ist. Daher hat der Richter sämtliche Parteien- und Zeugenvernehmungen zu wiederholen. ImS. 188 Übrigen kann er sich aber insoweit auf die Ermittlungsergebnisse des Rechtspflegers stützen, als diese insb durch (protokollarische) Verlesung in die Verhandlung eingeführt bzw in der Verhandlung erörtert werden.

D. Verfassungskonformität der Vorstellung

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist zu attestieren, dass das Rechtsmittel der Vorstellung unsystematisch implementiert wurde. Zu beachten ist nämlich, dass die Rechtspfleger gem Art 135a Abs 1 B-VG durch das Organisationsgesetz dazu ermächtigt werden können, im Namen des VwG inhaltliche Entscheidungen zu treffen. Das B-VG sieht als einzige Rechtsmittel gegen Erk der VwG ausschließlich die Revision an den VwGH (Art 133 Abs 1 Z 1 B-VG) bzw die Beschwerde an den VfGH (Art 144 Abs 1 B-VG) vor. Die Vorstellung gegen Entscheidungen der Rechtspfleger findet im B-VG keine Erwähnung. Man kann das in § 54 VwGVG normierte Rechtsmittel der Vorstellung daher nur dann für verfassungskonform erklären, wenn man die gesamte Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Aspekt der Umsetzung des Art 6 EMRK bzw des Art 47 GRC liest. Aus beiden Bestimmungen ergibt sich, dass in ihrem Geltungsbereich ein unabhängiges richterliches Organ mit voller Rechts- und Tatsachenkognition über ein Rechtsmittel entscheiden muss. Dieses richterliche Organ kann nur das Mitglied des VwG sein, weil der Rechtspfleger diesem gegenüber weisungsgebunden und damit nicht unabhängig ist. Ein Rechtszug vom Rechtspfleger direkt zum VwGH ist nicht ausreichend, um den Anforderungen an Art 6 EMRK bzw des Art 47 GRC zu entsprechen, weil der VwGH zukünftig nur noch über Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung absprechen soll und somit über keine volle Rechts- und Tatsachenkognition verfügt. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, dass gegen Entscheidungen des Rechtspflegers ein Rechtsmittel an den Richter des VwG offen stehen muss. Im Wortlaut des B-VG hat dieses Erfordernis mE allerdings keinen ausreichenden Niederschlag gefunden.

V. Resümee

Wie kann ein abschließendes Resümee zur Einzelrichter-, Senats-, Laienrichter- und Rechtspflegerzuständigkeiten aussehen? Die Regelungen zu Senatszuständigkeit und zur Laienrichterbeteiligung knüpfen vielfach an bestehende Regelungen an. Sie ermöglichen es insbesondere, gewisse Traditionen und wertvolle Erfahrungen aus den Art 133 Z 4 B‑VG-Behörden in das neue Rechtsregime der Verwaltungsgerichte zu übertragen. Der Einsatz von Rechtspflegern im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens stellt demgegenüber weitgehendes Neuland da. Dass ich diesem äußerst skeptisch gegenüberstehe war aus meinen Ausführungen wohl herauszuhören. Aber es hat auch etwas Gutes, wenn man eine niedrige Erwartungshaltung hat. Man kann dann von dem, was kommt, bekanntlich kaum mehr enttäuscht werden.