Tourismusbeiträge der ASFINAG

Ausnahme von Beitragspflicht widerspricht Gleichheitsgrundsatz

1. Problemstellung

Der einfache Bundesgesetzgeber hat mit Art. II § 12 Abs. 3 ASFINAG-G eine Grundsatzbestimmung beschlossen, die einem Landesgesetzgeber verbietet, die Mauteinnahmen der ASFINAG mit Abgaben zu belasten. Eine landesgesetzliche Regelung, die zum Ergebnis hätte, dass die Mauteinnahmen der ASFINAG mit Beiträgen belastet und dadurch geschmälert würden, widerspräche dem Ziel, das der Bundesgesetzgeber mit der Einhebung von Mauten im hochrangigen Straßennetz und mit der Grundsatzbestimmung des Art. II § 12 Abs. 3 ASFINAG-G verfolgt.

In diesem Beitrag wird diskutiert, wovon abhängt, ob die Mauteinnahmen der ASFINAG durch die Erhebung von Tourismusbeiträgen belastet und damit geschmälert werden. Ergebnis ist, dass es bei Vorschreibung von Tourismusbeiträgen durch die Länder an die ASFINAG wirtschaftlich zu einer Überwälzung der Beiträge kommen wird und die ASFINAG daher zwar Zahler, aber nicht Träger der Tourismusbeiträge ist.

Im ersten Teil werden die für die Analyse rechtlichen Rahmenbedingungen kurz zusammengefasst. Anschließend erfolgt eine Diskussion der Argumentation des VfGH in Zusammenhang mit der Vorschreibung von Tourismusbeiträgen an die ASFINAG. Abschließend wird erläutert, warum eine Vorschreibung von Tourismusbeiträgen an die ASFINAG diese nicht in ihrem Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt.

2. Rechtliche Rahmenbedingungen

§ 12 Abs. 3 ASFINAG-Gesetz enthält folgende Grundsatzbestimmung: "Die auf Grund von bundesgesetzlichen Bestimmungen und auf Grund des Rechtes der Fruchtnießung eingehobenen Mauten, Benützungsgebühren oder Abgaben für die Benützung von Bundesstraßen dürfen nicht mit landesgesetzlich geregelten Abgaben belastet werden. Zur Anpassung entgegenstehender landesgesetzlicher Regelungen wird gemäß § 7 Abs. 4
F-VG 1948 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 6 B-VG eine Frist von sechs Monaten bestimmt."

Basis der Kompetenz des einfachen Bundesgesetzgebers zur Erlassung einer solchen Grundsatzbestimmung ist Art. 7 Abs. 4 F-VG 1948. Demnach kann die Bundesgesetzgebung hinsichtlich der Landes-(Gemeinde-)abgaben Bestimmungen

• zur Verhinderung von Doppelbesteuerungen oder sonstigen übermäßigen Belastungen,

• zur Anpassung solcher Abgaben an die Bestimmungen des zwischenstaatlichen Steuerrechts,

S. S 494• zur Verhinderung von Erschwerungen des Verkehrs oder der wirtschaftlichen Beziehungen im Verhältnis zum Ausland oder zwischen den Ländern und Landesteilen,

• zur Verhinderung der übermäßigen oder verkehrserschwerenden Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege und Einrichtungen mit Abgaben und

• zur Verhinderung der Schädigung der Bundesfinanzen

treffen.

Die Bundesgesetzgebung kann zu diesem Zwecke die notwendigen grundsätzlichen Anordnungen (Art. 12 und 15 B-VG) erlassen. Judikatur und Literatur zur Art. 7 Abs. 4 F-VG fehlen weitgehend.

Begründet wird Art. 7 Abs. 4 F-VG 1948 damit, dass die gesamte Mautpolitik als Grundlage für den weiteren Straßenbau und die Straßeninstandhaltung vollständig zerstört würde, wenn keine Möglichkeit zur einfachgesetzlichen Erlassung einer Grundsatzbestimmung bestehen würde.

3. Rechtsprechung des VfGH zum Salzburger Tourismusgesetz

Gegenstand der hg. Rechtsprechung war bisher das Salzburger Tourismusgesetz. Mit Bescheiden der Salzburger Landesregierung wurden der ASFINAG Tourismusverbandsbeiträge für im Land Salzburg gelegene Betriebsstätten vorgeschrieben.

Gegen diese Bescheide wurde beim VfGH eine Beschwerde gem. Art. 144 B-VG erhoben und die Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und auf Unversehrtheit des Eigentums sowie die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes gerügt. Die Beschwerde basiert im Wesentlichen auf Art. II § 12 Abs. 3 ASFINAG-G.

Die Salzburger Landesregierung argumentierte im Kern damit, dass die Grundsatzbestimmung des Art. II § 12 Abs. 3 ASFINAG-G ihre verfassungsrechtliche Grundlage in § 7 Abs. 4 F-VG 1948 habe und sich daher nur auf Abgaben i. S. d. F-VG 1948 beziehen könne. Beiträge zu Tourismusverbänden seien von diesem finanzverfassungsrechtlichen Abgabenbegriff jedoch nicht umfasst, womit eine allfällige Ungleichbehandlung unmittelbar aus dem Abgabenbegriff des F-VG 1948 folge. Dieser Abgabenbegriff umfasse laut der ständigen Rechtsprechung des VfGH und der herrschenden Lehre nur Geldleistungen, welche die Gebietskörperschaften kraft öffentlichen Rechts zur Deckung ihres Finanzbedarfs erheben. Da Beiträge zu Tourismusverbänden nicht einer Gebietskörperschaft, sondern dem Tourismusverband selbst zufließen, erfüllten sie den finanzverfassungsrechtlichen Abgabenbegriff nicht.

Der VfGH gab den Argumenten der Beschwerde führenden Partei Recht und stützt seine Begründung im Wesentlichen auf folgende Argumente:

• Eine in der Bundesverfassung bestehende Rücksichtnahmepflicht verbietet dem Gesetzgeber der einen Gebietskörperschaft, die vom Gesetzgeber der anderen Gebietskörperschaft wahrgenommenen Interessen zu negieren und dessen gesetzliche Regelungen damit zu unterlaufen. Ein Interessenausgleich ist vorzunehmen.

• Soll die bundesstaatliche Kompetenzverteilung in diesem Fall nicht zu einem unerträglichen Gegeneinander von Bund und Ländern führen, dann muss die allgemeine abgabenrechtliche Regelung des Landes auf die besondere Anordnung des Materiengesetzgebers Bund Rücksicht nehmen.

• § 7 Abs. 4 F-VG 1948 ermächtigt den Bundesgesetzgeber hinsichtlich der Landes- (Gemeinde-)abgaben zur Verhinderung der übermäßigen oder verkehrserschwerenden S. S 495Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege mit einfachgesetzlicher Regelungskompetenz. Von dieser Möglichkeit habe der Gesetzgeber in Form der Regelung des Art. II § 12 Abs. 3 ASFINAG-G Gebrauch gemacht.

4. Analyse der Argumentation des VfGH

Der VfGH stellt in seinem Erkenntnis zum Salzburger Tourismusgesetz auf die Zielsetzung der Einräumung der einfachgesetzlichen Regelungskompetenz und nicht auf formale Aspekte ab. Dies geht klar daraus hervor, dass nicht der formale Abgabenbegriff zur Beurteilung einer möglichen verfassungswidrigen Interpretation des Salzburger Tourismusgesetzes herangezogen wird, weil der Verfassungsgerichtshof gegen die Art der Finanzierung der Tourismusverbände bisher nie verfassungsrechtliche Bedenken geäußert hat. Der VfGH ist allerdings der Ansicht, dass für die nicht in Abgabenform erhobenen Tourismusbeiträge dieselben Grundsätze zu gelten haben wie für die Fremdenverkehrsabgaben.

Stehen, wie vom VfGH betont, aber nicht formale Argumente im Vordergrund, dann wäre durch den VfGH zu prüfen gewesen, ob die Erhebung von Tourismusbeiträgen zu einer übermäßigen oder verkehrserschwerenden Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege führt. Nur zur Verhinderung einer solchen Belastung hat der einfache Bundesgesetzgeber die Kompetenz in Form der Erlassung einer Grundsatzbestimmung gem. Art. 7 Abs. 4 F-VG.

Eine landesgesetzliche Regelung zu Tourismusbeiträgen auf Mauteinnahmen widerspricht der Grundsatzbestimmung des § 12 Abs. 3 ASFINAG-G vor dem Hintergrund von Art. 7 Abs. 4 F-VG nur dann, wenn

• der Beitrag durch die ASFINAG (oder ihre Tochtergesellschaften) nicht überwälzt werden kann

• und diesfalls die Vorschreibung des Beitrags zu Erschwerungen des Verkehrs oder einer übermäßigen oder verkehrserschwerenden Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege und Einrichtungen mit Abgaben führt.

Zur Frage, ob die Überwälzung einer Abgabe auf die Empfänger einer Leistung möglich ist, hat der VwGH in Zusammenhang mit der Getränkesteuer allgemeine Bedingungen formuliert, die auch auf die Frage der Überwälzbarkeit von Tourismusbeiträgen anzuwenden sind: Finden die angefallenen und zu berücksichtigenden Kosten sowie Steuern und dgl. in den Preisen der angebotenen Waren und Leistungen des Betriebs Deckung, dann kann davon ausgegangen werden, dass auch die Getränkesteuer von den Konsumenten mit dem Preis der erworbenen Getränke getragen wurde.

Zur Lösung der Frage, ob eine Überwälzung von Tourismusbeiträgen der ASFINAG möglich ist, muss daher geklärt werden, ob Tourismusbeiträge in die Mautkalkulation aufgenommen werden können.

Bei Festsetzung der Mauthöhe für die zeitabhängige Maut ist gem. § 12 Abs. 1 Bundesstraßen-Mautgesetz 2002 auf die Kosten der Herstellung, Erweiterung, baulichen und betrieblichen Erhaltung und der Einhebung der Mauten des Mautstreckennetzes Bedacht zu nehmen. Die Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft hat entsprechende Vorschläge zu erstellen.

Aufgrund der Wegekostenrichtlinie kann die fahrleistungsabhängige Maut für schwere Nutzfahrzeuge neben gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren auch eine Kapitalverzinsung S. S 496oder Gewinnmarge zu Marktbedingungen umfassen. Wenn eine Gewinnmarge zulässig ist, können auch Kosten der Mauterhebung in die fahrleistungsabhängige Maut aufgenommen werden.

Tourismusbeiträge können also sowohl bei der fahrleistungs- als auch bei der zeitabhängigen Maut als Kosten der Mauterhebung in die Kalkulation aufgenommen werden.

Fraglich ist dann noch, ob die Aufnahme der Tourismusbeiträge in die Mautkalkulation zu einer Erschwerung des Verkehrs oder übermäßigen oder verkehrserschwerenden Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege und Einrichtungen mit Abgaben führen kann. Davon ist freilich nicht auszugehen, weil Tourismusbeiträge, mit denen das Mautentgelt belastet wird, als Promillesatz des Umsatzes im Vergleich zur Umsatzsteuer nicht ins Gewicht fallen.

Aufgrund der weitgehend unelastischen Nachfrage nach Benützung der öffentlichen Verkehrswege ist davon auszugehen, dass eine nahezu vollständige Überwälzung von Tourismusbeiträgen durch die ASFINAG erfolgen kann. Diese Beiträge durch Berufung auf eine Grundsatzbestimmung nicht überwälzen zu wollen, ist m. E. kein hinreichendes sachliches Argument, ein überwiegendes Bundesinteresse zu rechtfertigen.

Vielmehr führt die aus Art. 7 Abs. 4 F-VG m. E. nicht zu rechtfertigende Ausnahme der ASFINAG aus der Beitragspflicht gerade nicht zu einer dem Gleichheitsgrundsatz entsprechenden Auslegung der länderspezifischen Tourismusgesetze, weil eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung zwischen der ASFINAG und z. B. anderen Mautstraßenunternehmen entsteht, die aus der Beitragspflicht (wie auch alle anderen Tourismusinteressenten) nicht ausgenommen sind.

Begründet wird die Beitragspflicht gem. den länderspezifischen Tourismusgesetzen mit dem unmittelbaren oder mittelbaren Nutzen, den beitragspflichtige Unternehmen aus dem Tourismus ziehen können. Vor diesem Hintergrund sind die Erkenntnisse des VfGH zum Salzburger Tourismusgesetz überhaupt unverständlich, weil die ASFINAG wesentlich von der Benützung der mautpflichtigen Straßen durch tourismusinduzierten Verkehr profitiert, während die entsprechenden Tourismusregionen durch die Belastungen mit dem Straßenverkehr höhere Aufwendungen zur Vermarktung ihrer Region tätigen müssen.

5. Zusammenfassung und Ergebnis

Die ASFINAG hat die Vorschreibung von Tourismusbeiträgen basierend auf einer Grundsatzbestimmung im ASFINAG-G erfolgreich vor dem VfGH bekämpft.

Der Verfassungsgesetzgeber räumt dem einfachen Bundesgesetzgeber aber nur die Kompetenz ein, landesgesetzliche Belastungen, die zu Erschwerungen des Verkehrs oder zu einer übermäßigen oder verkehrserschwerenden Belastung der Benützung öffentlicher Verkehrswege führen, zu verhindern. Im Gegensatz dazu geht der VfGH offenbar davon aus, dass der Bundesgesetzgeber jegliche landesgesetzliche Belastung von Mauteinnahmen der ASFINAG durch eine Grundsatzbestimmung verhindern kann.

Da vorgeschriebene Tourismusbeiträge in die Mautkalkulation aufgenommen werden können, ist bei der unelastischen Nachfrage nach der Benützung der mautpflichtigen Straßen davon auszugehen, dass die Beiträge an die Nutzer überwälzt werden können. Wegen der Geringfügigkeit der Tourismusbeiträge im Gegensatz zur Belastung der Mauteinnahmen mit USt kann von einer übermäßigen oder verkehrserschwerenden Belastung auch bei Nichtüberwälzung nicht die Rede sein.

Eine Interpretation von Landes-Tourismusgesetzen in der Form, dass Umsätze der ASFINAG trotz Erfüllen aller gesetzlicher Tatbestände keine tourismusbeitragspflichtigen Umsätze darstellen, führt vor diesem Hintergrund zu einer Ungleichbehandlung mit anderen Unternehmern, deren Umsätze als beitragspflichtig behandelt werden. Der politische Wille des Bundesgesetzgebers, Tourismusbeiträge nicht überwälzen zu wollen, ist dafür m. E. keine sachliche Begründung.