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EuGH: Abgabenerleichterungen durch gemeinwirtschaftliche Kostentragung gerechtfertigt
Das Ferring SA befasst sich mit Fragen des französischen Tribunal des affaires de sécurité sociale Créteil im Zusammenhang mit einer Abgabe auf den Direktverkauf von Arzneimitteln. Diese Fragen stellten sich in einem Rechtsstreit der Ferring SA mit der Agence centrale des organismes de sécurité sociale (i. w. F. ACOSS), um die Erstattung des Betrages zu erlangen, den sie der ACOSS als Abgabe auf den Direktverkauf von Arzneimitteln gezahlt hat. Bei der Ferring SA handelt es sich um eine französische Gesellschaft, die über ein System des Direktverkaufs an die Apotheken ein in Deutschland hergestelltes Arzneimittel vertreibt. Bei der Ferring SA wurde die französiche Direktverkaufsabgabe von der ACOSS erhoben. Die Ferring SA war der Ansicht, dass die Abgabe rechtswidrig sei, und erhob Klage beim Tribunal des affaires de sécurité sociale Créteil auf Erstattung des an die ACOSS entrichteten Betrages. Zur Begründung ihrer Klage machte sie geltend, dass der Umstand, dass diese Abgabe nur bei den Verkäufen der Pharmahersteller erhoben werde, eine staatliche Beihilfe darstellt, die den Großhändlern unter Verstoß gegen die Pflicht zur vorherigen Unterrichtung gemäß Art. 93 Abs. 3 EGV (jetzt Art. 88 Abs. 3 EG) gewährt werde.
Im vorliegenden Urteil verwies der EuGH auf seine ständige Rechtsprechung, wonach der Begriff der Beihilfe weiter als der Begriff der Subvention zu verstehen ist, denn er umfasst nicht nur positive Leistungen wie Subventionen selbst, sondern auch Maßnahmen, die in unterschiedlicher Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art. und Wirkung gleichstehen (vgl. Banco Exterior de España, Slg. 1994 I-877, Rn. 13; Rs. C-295/97 Piaggio, Slg. 1999 I-3735, Rn. 34).
Der Begriff der Beihilfe im Sinne von Art. 92 Abs. 1 EGV kann nur Vorteile bezeichnen, die unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln finanziert werden oder die eine zusätzliche Belastung für den Staat oder die für diesen Zweck benannten oder errichteten Einrichtungen darstellen ( bis C-54/97 Viscido u. a., Slg. 1998, I-2629, Rn. 13). Allerdings kann von der unterschiedlichen Behandlung der betroffenen Unternehmen nicht automatisch auf das Bestehen eines Vorteils im Sinne von Art. 92 Abs. 1 EGV geschlossen werden. Denn an einem solchen Vorteil fehlt es, wenn die unterschiedliche Behandlung aus Gründen gerechtfertigt ist, die systemimmanent sind ( P, Tiercé Ladbroke/Kommission, Slg. 1997 I-7007 Rn. 33 und 35). Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Nichterhebung der Direktverkaufsabgabe bei den Großhändlern dem Grundsatz nach eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 92 Abs. 1 EGV darstellen kann. Bejahendenfalls ist zu prüfen, S. 200ob die Beihilfenatur dieser Maßnahme wegen der besonderen gemeinwirtschaftlichen Pflichten, die das französische System den Großhändlern bei der Versorgung der Apotheken mit Arzneimitteln auferlegt, auszuschließen ist.
In diesem Zusammenhang hebt der EuGH hervor, dass in Frankreich zwei in unmittelbarem Wettbewerb miteinander stehende Vertriebswege für Arzneimittel bestehen, zum einen über die Großhändler und zum anderen über die Pharmahersteller, die den Direktverkauf betreiben. Ferner steht fest, dass die Direktverkaufsabgabe insbesondere der Wiederherstellung des Gleichgewichts der Wettbewerbsbedingungen zwischen den beiden Vertriebswegen für Arzneimittel dient, die nach Ansicht des französischen Gesetzgebers durch die gemeinwirtschaftlichen Pflichten verfälscht worden sind, die nur den Großhändlern auferlegt wurden. Im Übrigen ist nicht bestritten, dass nach der Einführung der Abgabe der in den unmittelbar vorhergehenden Jahren verzeichnete Anstieg der Direktverkäufe nicht nur unterbrochen wurde, sondern dass sich die Tendenz sogar umgekehrt hat, indem die Großhändler Marktanteile zurückgewonnen haben.
Somit erweist sich, dass die Tatsache, dass die Großhändler der Direktverkaufsabgabe nicht unterliegen, einer Abgabenbefreiung zu deren Gunsten gleichsteht. Damit haben die französischen Behörden in der Praxis zugunsten der Großhändler auf Einnahmen aus Abgaben verzichtet und diesen somit einen wirtschaftlichen Vorteil gewährt. Daher ist festzustellen, dass dieser Vorteil aus staatlichen Mitteln gewährt worden ist und die Wettbewerbsstellung der Großhändler gegenüber dem anderen Vertriebsweg für Arzneimittel verstärkt hat.
Verstärkt im Übrigen ein von einem Mitgliedstaat gewährter Vorteil die Stellung einer Gruppe von Unternehmen gegenüber anderen, mit ihnen im innergemeinschaftlichen Handel im Wettbewerb stehenden Unternehmen, so muss dieser Handel als von diesem Vorteil beeinflusst betrachtet werden (vgl. 730/79 Philip Morris/Kommission, Slg. 1980, 2671, Rn. 11). Da die Arzneimittelmärkte durch die große Zahl der auf ihnen tätigen multinationalen Unternehmen gekennzeichnet sind, die ihre Erzeugnisse in den Mitgliedstaaten vertreiben, besteht kein Zweifel, dass eine Maßnahme von der Art der Direktverkaufsabgabe die Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten beeinflussen kann.
Demgemäß urteilte der EuGH, dass, abgesehen von den gemeinwirtschaftlichen Pflichten, die der französische Gesetzgeber vorgesehen hat, die Direktverkaufsabgabe als solche, da sie bei den Großhändlern nicht erhoben wird, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 92 Abs. EGV darstellen kann. Der EuGH prüfte jedoch, ob die Einstufung dieser Regelung als Beihilfe wegen der besonderen gemeinwirtschaftlichen Pflichten auszuschließen ist, die das französische System der Versorgung der Apotheken mit Arzneimitteln den Großhändlern auferlegt. Die französische Regelung erlegt nur den Großhändlern die Verpflichtung auf, ständig ein Sortiment von Arzneimitteln bereitzuhalten, das dem Bedarf eines bestimmten geografischen Gebietes entspricht, und die rasche Verfügbarkeit dieser Arzneimittel innerhalb dieses Gebietes zu gewährleisten, so dass eine Versorgung der gesamten Bevölkerung mit Arzneimitteln jederzeit gewährleistet ist. Die Erfüllung dieser Pflichten verursacht den Großhändlern zusätzliche Kosten, die die Pharmahersteller nicht zu tragen haben.
In diesem Zusammenhang sind die Ausführungen des EuGH entsprechend seiner bisherigen Rechtsprechung im Zusammenhang mit einem Zuschuss zu beachten, der nach dem Grundsatz finanziert wurde, dass der Verursacher die Kosten zu tragen hat, und zwar konnte gegebenenfalls durch eine Abgabe, die auf Erzeugnisse, durch deren Verwendung Altöle entstehen, oder auf Altöl erhoben wurde und die nicht die jährlichen tatsächlichen Kosten überstieg, Unternehmen, die Altöle sammelten und/oder beseitigten, als Ausgleich für die ihnen obliegende Verpflichtung gewährt werden, von den Besitzern angebotene Erzeugnisse zu sammeln und/oder zu beseitigen. Der EuGH hat entschieden, dass ein derartiger Zuschuss keine Beihilfe im Sinne der S. 201Art. 92 ff. EGV darstellt, sondern eine Gegenleistung für die von den Abhol- oder Beseitigungsunternehmen erbrachten Leistungen (vgl 240/83, ADBHU, Slg. 1985, 531, Rn. 18).
Ähnlich kann, soweit die bei den Pharmaherstellern erhobene Direktverkaufsabgabe den tatsächlich den Großhändlern für die Erfüllung ihrer gemeinwirtschaftlichen Pflichten entstandenen zusätzlichen Kosten entspricht, die Tatsache, dass die Großhändler dieser Abgabe nicht unterliegen, als Gegenleistung für die erbrachten Leistungen und somit als Maßnahme betrachtet werden, die keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 92 EGV darstellt. Im Übrigen genießen, wenn die gewährte Befreiung den entstandenen zusätzlichen Kosten entspricht, die Großhändler tatsächlich keinen Vorteil im Sinne von Art. 92 Abs. 1 EGV, denn die betreffende Maßnahme bewirkt nur, dass sie und die Pharmahersteller vergleichbaren Wettbewerbsbedingungen unterworfen sind. Im vorliegenden Fall ist es Sache des vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob diese Voraussetzung erfüllt ist.
Für den Fall, dass der Vorteil, den die Großhändler daraus ziehen, dass sie der Abgabe auf den Direktverkauf von Arzneimitteln nicht unterliegen, die zusätzlichen Kosten übersteigt, die ihnen durch die Erfüllung ihrer gemeinwirtschaftlichen Pflichten entstehen, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob dieser Vorteil von Art. 90 Abs. 2 EGV gedeckt ist. Nach Auffassung des EuGH kann ein Vorteil, den die Großhändler daraus ziehen, dass sie der Abgabe auf den Direktverkauf von Arzneimitteln nicht unterliegen, der die zusätzlichen Kosten für die Erfüllung der ihnen auferlegten gemeinwirtschaftlichen Pflichten übersteigt, nicht gerechtfertigt werden.
Anmerkung: Die Steuerbefreiung von Unternehmen, die gemeinwirtschaftliche Aufgaben übernehmen, von bestimmten Abgaben, die von anderen Unternehmen getragen werden müssen, stellt dann keine staatliche Beihilfe dar, wenn die daraus erzielten Vorteile den für die Erfüllung ihrer gemeinwirtschaftlichen Pflichten entstandenen zusätzlichen Kosten entsprechen. Somit könnten Abgabenbefreiungen z. B. für die Bundesbahn gerechtfertigt sein. Soweit die Vorteile aufgrund der Steuerbefreiung diese zusätzlichen Kosten übersteigen, können sie aber nicht als notwendig erachtet werden, damit diese Marktbeteiligten ihre besondere Aufgabe erfüllen können.