VwGH vom 22.09.1995, 93/11/0221

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Leukauf und die Hofräte Dr. Waldner, Dr. Bernard, Dr. Graf und Dr. Gall als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Neumeister, über die Beschwerde des P in W, vertreten durch Dr. H, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 6. Juli 1993, Zl. 3/02-44.438/119-1993, betreffend Zurückweisung eines Antrages in einer Jugendwohlfahrtssache, zu Recht erkannt:

Spruch

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Antrag auf Weiterleitung der Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof wird zurückgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Land Salzburg Aufwendungen in der Höhe von S 4.565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer, unehelicher Vater zweier minderjähriger Kinder, begehrte mit der an das Jugendamt der Bezirkshauptmannschaft Salzburg gerichteten Eingabe vom 9. Jänner 1993 die unverzügliche Durchführung folgender Maßnahmen:

Mit einer bei der Bezirkshauptmannschaft Salzburg am 8. Februar 1993 eingelangten Eingabe begehrte der Beschwerdeführer ausdrücklich die bescheidmäßige Erledigung seines Antrages vom 9. Jänner 1993.

Mit Bescheid der genannten Behörde vom 15. Februar 1993 wurde der Antrag zurückgewiesen und der Beschwerdeführer, soweit er sich in seinen Rechten durch die gegenteilige Meinung des Jugendwohlfahrtsträgers beschwert erachten sollte, auf den Rechtsweg verwiesen. Die gegen diesen Bescheid erhobene Berufung wurde mit dem vorliegend angefochtenen Bescheid abgewiesen.

In seiner Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof macht der Beschwerdeführer Rechtswidrigkeit des Inhaltes geltend; er begehrt die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides. Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in welcher sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde begehrt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die Zurückweisung des Antrages des Beschwerdeführers beruht auf der Rechtsauffassung, die Angelegenheit gehöre nicht zur Hoheits-, sondern zur Privatwirtschaftsverwaltung. Die Salzburger Kinder- und Jugendwohlfahrtsordnung 1992 (JWO 1992), LGBl. Nr. 83, biete keine Grundlage für die bescheidmäßige meritorische Entscheidung über das Begehren des Beschwerdeführers.

Der Beschwerdeführer steht demgegenüber auf dem Standpunkt, die JWO 1992 ermächtige und verpflichte den Jugendwohlfahrtsträger, die zum Schutz von Minderjährigen gebotenen Maßnahmen gegebenenfalls gegen den Willen der Erziehungsberechtigten zu ergreifen, somit hoheitlich zu handeln. Die von ihm begehrten Maßnahmen zählten daher zur Hoheitsverwaltung.

Der Verwaltungsgerichtshof vermag diese Auffassung nicht zu teilen.

Ob eine von den Verwaltungsbehörden zu besorgende Aufgabe zur Hoheitsverwaltung oder zur Privatwirtschaftsverwaltung zählt, bestimmt sich nach herrschender Lehre und Rechtsprechung danach, in welchen Rechtsformen die betreffende Angelegenheit zu vollziehen ist. Nur wenn der Behörde der Vollzug in einer allein dem Staat zustehenden hoheitlichen Handlungsform (Verordnung, Bescheid, Ausübung unmittelbarer behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt) aufgetragen ist, handelt es sich um Hoheitsverwaltung; die Verwaltungsbehörde übt insoweit "imperium" aus; andernfalls liegt Privatwirtschaftsverwaltung vor (Novak, Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftverwaltung - Eine Abgrenzung im Spannungsfeld zwischen Verfassungsrecht und Verfassungsreform, ÖJZ 1979, 1; Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht2, 20 ff; Korinek/Holoubek, Grundlagen staatlicher Privatwirtschaftsverwaltung, 9 ff; jeweils mit weiteren Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre). Zu beachten ist hiebei, daß sich Privatwirtschaftsverwaltung als nicht hoheitliches Verwaltungshandeln sowohl im Bereich des Privatrechts als auch des öffentlichen Rechts abspielt und daß daher die Unterscheidung zwischen Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung nicht mit jener zwischen öffentlichem und privatem Recht zusammenfällt (Korinek/Holoubek, aaO 10). Es ist daher für den Beschwerdeführer mit dem an sich zutreffenden Hinweis auf den öffentlich-rechtlichen Charakter der vom Jugendwohlfahrtsträger anzuwendenden Bestimmungen der JWO 1992 und dessen im öffentlichen Recht verankerte Berechtigung und Verpflichtung, die zum Schutze Minderjähriger notwendigen Maßnahmen zu setzen, nichts zu gewinnen.

Zu prüfen ist somit, ob das Gesetz für die vom Beschwerdeführer begehrten Maßnahmen hoheitliche Vollziehung im besagten Sinn vorsieht, mit anderen Worten ob insoweit eine "behördliche Aufgabe" im Sinne des Art. II Abs. 1 EGVG zu besorgen ist. Nur unter dieser Voraussetzung käme die Anwendung der Bestimmungen des AVG und damit die Anordnung dieser Maßnahmen durch Bescheid in Betracht (vgl. Novak, aaO 6; Ringhofer, Die österreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze, Bd. I, Anm. 3 zu Art. II EGVG; Antoniolli/Koja, aaO 31).

Bei den vom Beschwerdeführer begehrten Maßnahmen handelt es sich der Sache nach um "Hilfen zur Erziehung" im Sinne der §§ 38 bis 44 JWO 1992. Diese Bestimmungen lauten:

"Arten der Hilfen

§ 38

(1) Hilfen zur Erziehung sind im Einzelfall als Unterstützung der Erziehung oder als volle Erziehung, als freiwillige Erziehungshilfe oder als Erziehungshilfe gegen den Willen der Erziehungsberechtigten zu gewähren.

(2) Es ist jeweils die gelindeste, noch zum Ziel führende Maßnahme zu treffen.

Unterstützung der Erziehung

§ 39

(1) Die Unterstützung der Erziehung umfaßt alle Maßnahmen, die im Einzelfall die sachgemäße und verantwortungsbewußte Erziehung des Minderjährigen durch die Erziehungsberechtigten fördern. Die Unterstützung der Erziehung soll vor allem dazu dienen, die Voraussetzungen für die Erziehung des Minderjährigen in der eigenen Familie zu verbessern. Die Unterstützung der Erziehung umfaßt auch die Betreuung des Minderjährigen nach der Entlassung aus der vollen Erziehung.

(2) Maßnahmen im Sinne des Abs. 1 sind insbesondere:

Volle Erziehung

§ 40

(1) Ein Minderjähriger ist zur Gänze außerhalb seiner eigenen Familie in einer Pflegefamilie, in einer familienähnlichen Einrichtung, in einem Heim oder in einer sonstigen Einrichtung zu erziehen, wenn die Unterstützung der Erziehung gemäß § 39 nicht ausreicht.

(2) Ist die volle Erziehung erforderlich, so haben, vor allem bei Säuglingen und Kleinkindern, Pflege und Erziehung in einer Pflegefamilie den Vorrang.

Freiwillige Erziehungshilfen

§ 41

(1) Erziehungshilfen, mit denen die Erziehungsberechtigten einverstanden sind, bedürfen einer schriftlichen privatrechtlichen Vereinbarung zwischen dem Erziehungsberechtigten und der Behörde.

(2) ...

Erziehungshilfen gegen den Willen der
Erziehungsberechtigten

§ 42

Stimmen die Erziehungsberechtigten einer notwendigen Erziehungshilfe nicht zu, hat die Behörde das zur Wahrung des Wohles des Minderjährigen nach bürgerlichem Recht Erforderliche zu veranlassen.

Durchführung

§ 43

(1) Die Durchführung der Hilfen zur Erziehung obliegt der Bezirksverwaltungsbehörde.

(2) Die Behörde hat unter Beachtung des § 38 Abs. 2 jeweils die der Persönlichkeit des Minderjährigen und seinen Lebensverhältnissen entsprechende Maßnahme einzuleiten. Bei der Durchführung sind die Anlagen, Fähigkeiten, Neigungen und Entwicklungsmöglichkeiten des Minderjährigen zu berücksichtigen. Dabei ist auch das Umfeld des Minderjährigen einzubeziehen. Wichtige, dem Wohl des Kindes dienende Bindungen, die der persönlichen Entfaltung dienen, sind zu erhalten, zu stärken oder neu zu schaffen.

(3) Während der Durchführung von Erziehungsmaßnahmen ist von der Behörde zu prüfen, ob deren Fortsetzung noch die bestmögliche Förderung des Minderjährigen gewährleistet. Die getroffene Maßnahme ist zu ändern, wenn es das Wohl des Minderjährigen erfordert, oder aufzuheben, wenn sie dem Minderjährigen nicht mehr förderlich ist.

Fortsetzung der Erziehungsmaßnahme nach der
Volljährigkeit

§ 44

Die in diesem Gesetz vorgesehenen Maßnahmen können auf Verlangen des Jugendlichen auch nach Erreichen seiner Volljährigkeit, jedoch längstens bis zum 21. Lebensjahr fortgesetzt werden, wenn dies zur Sicherung des Erfolges der bisherigen Maßnahmen erforderlich erscheint."

Diesen Bestimmungen ist nicht zu entnehmen, daß die Jugendwohlfahrtsbehörden die ihnen insoweit zukommenden Aufgaben in hoheitlicher Vollziehung zu besorgen hätten. Insbesondere ist hier keine Rede davon, daß die Behörde eine Bewilligung zu erteilen oder einen Bescheid zu erlassen habe, wie dies an anderen Stellen des Gesetzes vorgesehen ist (§§ 16, 27, 28, 31, 33, 34, 35, 36). Wiederholt ist zwar von "Maßnahmen" die Rede. Dabei handelt es sich aber nicht um die "Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt" (Art. 129a Abs. 1 Z. 2 B-VG) und damit um hoheitliche Vollziehung im besagten Sinn. Das bedarf, weil evident, keiner näheren Begründung, soweit es um Maßnahmen mit Zustimmung der Erziehungsberechtigten geht, also bei der freiwilligen Erziehungshilfe. In Ansehung der Erziehungshilfe gegen den Willen der Erziehungsberechtigten (§ 42) ist zu beachten, daß es sich auch insoweit um "Erziehungsmaßnahmen" handelt (§ 43 Abs. 3; Überschrift zu § 44). Als solche sind diese Maßnahmen ihrer Art nach nicht Ausübung der dem Staat eigentümlichen Befehls- und Zwangsgewalt. Erziehungsmaßnahmen werden aufgrund der Bestimmungen des bürgerlichen Rechts gesetzt. Soweit den Jugendwohlfahrtsbehörden im gegebenen Zusammenhang Erziehungsmaßnahmen aufgetragen sind, haben sie diese gemäß § 3 Abs. 1 JWO 1992 nur subsidiär zu setzen ("wenn und insoweit die Eltern oder Erziehungsberechtigten das Wohl von Minderjährigen nicht gewährleisten oder um Beratung und Unterstützung ersuchen") und hiebei nach der Anordnung des § 42 JWO 1992 "das nach bürgerlichem Recht Erforderliche zu veranlassen". Damit verweist das Gesetz ausdrücklich auf die Regelungen des bürgerlichen Rechts, vor allem auf die §§ 176 und 215 ABGB (Vorlage der Landesregierung, 545 der Beilagen zum stenographischen Protokoll des Salzburger Landtages,

3. Session, 10. GP, 63). § 176 regelt die Entziehung und Einschränkung der Obsorge durch das Pflegschaftsgericht. § 215 ABGB enthält in seinem Abs. 1 Regelungen über das Einschreiten des Jugendwohlfahrtsträgers zum Schutze Minderjähriger. Nach dem ersten Satz hat der Jugendwohlfahrtsträger die zur Wahrung des Wohles eines Minderjährigen erforderlichen gerichtlichen Verfügungen im Bereich der Obsorge zu beantragen. Nach dem zweiten Satz kann er bei Gefahr im Verzug die erforderlichen Maßnahmen der Pflege und Erziehung als Sachwalter vorläufig mit Wirksamkeit bis zur gerichtlichen Entscheidung selbst treffen, wenn er unverzüglich, jedenfalls aber innerhalb von 8 Tagen, die erforderlichen gerichtlichen Verfügungen beantragt. Bei Sofortmaßnahmen nach dem zweiten Satz hat der Jugendwohlfahrtsträger die Stellung eines Sachwalters; er handelt insoweit als besonderer gesetzlicher Vertreter des Minderjährigen im Rahmen des Privatrechts und nicht des öffentlichen Rechts (Ent/Frischengruber, Jugendwohlfahrtsrecht, Anm. 9 zu § 215 ABGB).

Für die Auffassung, daß der Jugendwohlfahrtsträger insoweit nicht in hoheitlicher Vollziehung tätig wird, spricht insbesondere auch das zu § 26 Abs. 2 JWG 1954, der Vorgängerbestimmung des § 215 Abs. 1 zweiter Satz ABGB, ergangene Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes

Slg. 11492/1987, in welchem dieser klargestellt hat, daß § 26 Abs. 2 nicht zu hoheitlichem Einschreiten ermächtigt, sondern daß es sich bei Maßnahmen der Erziehungshilfe (Zwangsausübung) durch die Bezirksverwaltungsbehörde als Amtsvormund oder gesetzlicher Amtskurator (unter nachfolgender Genehmigung des Gerichts) bloß um einen besonderen Bereich staatlicher Tätigkeit auf privatrechtlichem Gebiet handelt. Für § 215 ABGB kann nichts anderes gelten.

Aus dem Gesagten folgt, daß die Jugendwohlfahrtsbehörde bei der Gewährung von Hilfen zur Erziehung (einschließlich solcher nach § 42 JWO 1992 iVm § 215 zweiter Satz ABGB) nicht zu hoheitlichem Einschreiten ermächtigt ist. Unbeschadet ihrer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zur Gewährung von Hilfen zur Erziehung besorgt sie hiebei nicht "behördliche Aufgaben"; die Verwaltungsverfahrensgesetze finden insoweit keine Anwendung. Damit war den vom Beschwerdeführer angerufenen Behörden ein meritorischer bescheidförmiger Abspruch über sein Maßnahmen im Rahmen der Hilfen zur Erziehung betreffendes Begehren verwehrt. Ihre hoheitliche Befugnis erschöpfte sich darin, den Antrag ohne nähere inhaltliche Prüfung seiner Berechtigung mit Bescheid zurückzuweisen.

In Anbetracht dieser Rechtslage gehen der Vorwurf, die Behörde habe sich zu Unrecht mit dem Vorbringen nicht inhaltlich auseinandergesetzt, und die Ausführungen über die Parteistellung und die Verletzung von Parteirechten des Beschwerdeführers ins Leere. Dem ausdrücklichen Begehren, über den Antrag bescheidmäßig abzusprechen, wurde mit dem angefochtenen Bescheid entsprochen.

Der Antrag, die Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof weiterzuleiten, entbehrt einer gesetzlichen Grundlage. Er war daher zurückzuweisen.

Der Kostenzuspruch beruht auf den §§ 47 ff VwGG iVm der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994.