Bindungswirkungen zwischen Verfahren

1. Einleitung und Abgrenzung

Die Bindungswirkung verwaltungs- und verfassungsgerichtlicher Entscheidungen lässt sich zum einen aus einer theoretischen Konzeption ableiten, in der sie aus der materieller Rechtskraft erfließt und bisweilen mit der „Verbindlichkeit“ oder „Normativität“ gleichgesetzt wird. Sie ergibt sich zum anderen aber auch aus unterschiedlichen Rechtsvorschriften, in denen die Konsequenzen verwaltungs- und verfassungsgerichtlicher Entscheidungen eine nähere Regelung erfahren. Im Rahmen dieses Beitrages soll ein Schlaglicht auf diese Festlegungen des Gesetzgebers und die daraus von der Rechtsprechung getroffenen Ableitungen geworfen werden, um daran anschließend und darauf aufbauend weitere allgemeine Folgerungen für die Bindung gerichtlicher Entscheidungen im fortgesetzten Verfahren zu erörtern.

Entsprechend dem Thema des Beitrages liegt das Hauptaugenmerk dabei auf den Wirkungen gerichtlicher Entscheidungen im „fortgesetzten Verfahren“, wovon die Fragen zu trennen sind, welche faktischen Konsequenzen eine (stattgebende oder abweisende) gerichtliche Entscheidung nach sich zieht und welche Implikationen eine gerichtliche S. 260Entscheidung für andere Verfahren zeitigt. Ein derartiges „fortgesetztes Verfahren“ bedingt für die Zwecke dieses Beitrages – im Allgemeinen, mit den im Folgenden beschriebenen Ausnahmen – eine aufhebende (kassierende) Entscheidung der Rechtsmittelinstanz, mit der die angefochtene Entscheidung für rechtswidrig befunden wird und aufgrund derer die untergeordnete Instanz neuerlich tätig werden muss – woraufhin sich ein weiterer Rechtszug an die übergeordnete(n) Instanz(en) anschließen kann. Noch nicht als ein „fortgesetztes Verfahren“ in diesem Sinn gilt ein unmittelbares (nicht die Überprüfung einer Ersatzentscheidung betreffendes) Folgeverfahren vor der übergeordneten Instanz – wenngleich sich auch in diesem Fall allfällige Bindungsfragen stellen können, wie etwa zur Bindung des Verwaltungsgerichtshofes an den vom Verwaltungsgericht erster Instanz festgestellten Sachverhalt (vgl § 41 VwGG). Da es im Fall einer Zurückweisung des Rechtsmittels, einer inhaltlichen (stattgebenden oder abweisenden) Entscheidung durch das Verwaltungsgericht erster Instanz, die an die Stelle der angefochtenen Entscheidung tritt, und bei einer Ablehnung der Beschwerdebehandlung bzw einer Abweisung des Rechtsmittels durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts insofern zu keinem „fortgesetzten Verfahren“ kommt, stellen sich hier auch nicht die für das fortgesetzte Verfahren spezifischen Bindungsfragen. In diesen zuletzt genannten Konstellationen könnte sich eine Bindungswirkung vor allem aus der Tatbestandswirkung oder aufgrund der bindenden Entscheidung einer Vorfrage (vgl § 38 AVG und die darauf Bezug nehmenden Wiederaufnahmegründe) ergeben.

Die folgende Darstellung beschränkt sich zudem auf den Bereich des allgemeinen Verwaltungsverfahrens und des Verwaltungsstrafverfahrens. Nicht näher erörtert werden vor allem die Besonderheiten im Rahmen der Bundesabgabenordnung.

2. Gesetzliche Anordnungen der Bindungswirkung

An welcher Stelle und auf welche Art wird die Bindungswirkung nun gesetzlich geregelt? Soweit die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts oder die Verwaltungsgerichte erster S. 261Instanz in Stattgabe des Rechtsmittelbegehrens die angefochtene Entscheidung kassieren, findet sich dazu eine weitgehend homogene Rechtslage in den verschiedenen Verfahrensgesetzen: Für diesen Fall – der Stattgebung des Rechtsmittels – wird sowohl in den Verfahrensregelungen des Verwaltungsgerichtshofes (§ 63 Abs 1 VwGG) als auch im Verfassungsgerichtshofgesetz (§ 87 Abs 2 VfGG) und im Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (§ 28 Abs 5 VwGVG) dem Grunde nach einhellig normiert, dass die untergeordneten Instanzen daraufhin verpflichtet sind, in der betreffenden Rechtssache mit den ihnen zu Gebote stehenden rechtlichen Mitteln unverzüglich den „der Rechtsanschauung [der übergeordneten Instanz] entsprechenden Rechtszustand“ herzustellen.

Verfolgt man die Historie dieser Anordnungen der Bindungswirkung, zeigt sich, dass deren Wurzeln bis zum Gesetz über die Einrichtung des Verwaltungsgerichthofes von 1875 zurückreichen. Unter anderem an das Vorbild dieser Reglung angelehnte Bestimmungen wurden sodann sowohl für den Verwaltungsgerichtshof als auch für den Verfassungsgerichtshof in die Stammfassung des Bundes-Verfassungsgesetzes übernommen, welche im Zuge der Novelle 1929 (bis auf kleinere Abweichungen) die bis heute aktuelle Fassung erhielten und nach der Aufhebung der verfassungsrechtlichen Grundlagen im Jahr 1947 Eingang in die einfachgesetzlichen Verfahrensregelungen fanden. In Anbetracht dieser Entwicklung verwundert es nicht, dass die Gerichtshöfe des S. 262öffentlichen Rechts auch nach der aktuellen Rechtslage – soweit ersichtlich – im Allgemeinen von der Inhaltsgleichheit der Anordnungen in 87 Abs 2 VfGG und § 63 Abs 1 VwGG ausgehen. Deutlich jünger ist freilich die erst im Jahr 2013 geschaffene Bestimmung in § 28 Abs 5 VwGVG. Da diese – wenngleich eine derartige Intention in den Materialien nicht ausdrücklich ausgewiesen ist – vom Gesetzgeber augenscheinlich der Regelung des § 63 Abs 1 VwGG nachgebildet wurde, erscheint es allerdings nur konsequent, auch ihr grundsätzlich einen identen Norminhalt zu unterstellen.

Abseits dessen findet sich eine modifizierte Form der genannten Bestimmungen (nämlich ohne den gemäß § 87 Abs 2 VfGG, § 63 Abs 1 VwGG und § 28 Abs 5 VwGVG zur Bindungswirkung hinzutretenden Folgenbeseitigungsanspruch) seit der Schaffung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz auch in § 28 Abs 3 letzter Satz (und Abs 4) VwGVG für den Fall der Aufhebung und Zurückverweisung – die keine Sachentscheidung darstellt und nach der Rechtsprechung in Beschlussform zu erfolgen hat. Diese Anordnung in § 28 Abs 3 VwGVG, der zufolge die Behörde „an die rechtliche Beurteilung gebunden [ist], von welcher das Verwaltungsgericht bei seinem Beschluss ausgegangen ist“, wurde zwar nicht den Vorbildern in den Verfahrensgesetzen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts, sondern dem Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz entlehnt, wobei sie, wie der Verwaltungsgerichtshof bemerkt, „konzeptionell“ dem System des § 66 Abs 2 AVG entspricht. Da bereits die maßgeblichen Bestimmungen des AVG S. 263in wesentlichem Gleichklang zu den Kassationsbestimmungen in § 63 Abs 1 VwGG und § 87 Abs 2 VfGG ausgelegt worden sind, zeigt sich aber auch hier eine (weitgehende) Gleichartigkeit der die Bindungswirkung beschreibenden Charakteristika.

In Zusammenhang mit den genannten Verpflichtungen zur Herstellung des der Rechtsanschauung in der aufhebenden (bzw stattgebenden) Entscheidung entsprechenden Rechtszustandes steht die Anordnung des Verwaltungsgerichtshofgesetzes, wonach die Rechtssache durch die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung in jene Lage zurücktritt, in der sie sich vor Erlassung der angefochtenen Entscheidung befunden hat (§ 42 Abs 3 VwGG). Die damit beschriebene Ex-tunc-Wirkung – welche nach der Rechtsprechung auch im Rahmen des Verfassungsgerichtshofgesetzes und des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes gilt, wenngleich diesen Verfahrensregimen keine vergleichbaren (eindeutigen) Anordnungen zu entnehmen sind – führt dazu, dass die Rechtslage nach der Stattgabe so zu sehen ist, als wäre die angefochtene Entscheidung nie erlassen worden. In bestimmten Fällen erstreckt sie sich sogar auf Entscheidungen, die auf der aufgehobenen Entscheidung aufgebaut haben und in derselben Rechtssache ergangen sind, was etwa in Aufhebungs- und Zurückverweisungskonstellationen nach § 28 Abs 3 zweiter Satz VwGVG relevant sein kann, in denen zwischenzeitliche Ersatzentscheidungen ebenfalls außer Kraft treten.

Und schließlich ist an dieser Stelle noch auf die – dem Verwaltungsgerichtshofgesetz entlehnte – Bestimmung des § 28 Abs 7 VwGVG zur Entscheidung über Säumnisbeschwerden hinzuweisen: Nach dieser kann sich das Verwaltungsgericht im Rahmen eines sogenannten „Teilerkenntnisses“ vorerst auf die Entscheidung einzelner maßgeblicher Rechtsfragen beschränken und der Behörde auftragen, den versäumten Bescheid „unter Zugrundelegung der […] festgelegten Rechtsanschauung“ binnen einer bestimmten Frist zu erlassen. In dieser Konstellation besteht zwar die Besonderheit, dass noch S. 264kein behördlicher Bescheid vorliegt, weshalb es auch zu keiner Aufhebung kommen kann, allerdings werden die näheren Konkretisierungen der Bindungswirkung auch darauf übertragen. Soweit im Folgenden auf die „aufhebende Entscheidung“ der übergeordneten Instanz Bezug genommen wird, sind die Ausführungen insofern sinngemäß auch auf Teilerkenntnisse der Verwaltungsgerichte übertragbar – mit der Besonderheit, dass die „Entscheidung über einzelne maßgebliche Rechtsfragen“ nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes im Spruch der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zu erfolgen hat, der anhand der bindenden Erwägungen in der Entscheidungsbegründung auszulegen ist.

3. Gleichartige Anordnungen bei abweichenden Rahmenbedingungen

In diesem Sinn ergibt sich – unter Berücksichtigung der historischen Zusammenhänge und der die verschiedenen Rechtsvorschriften harmonisierenden Rechtsprechung – ein weitgehend einheitliches Bild über die gesamte Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit, was die gesetzlichen Anordnungen zur Bindungswirkung und die Folgen stattgebender (bzw aufhebender) Entscheidungen betrifft. Bei Erweiterung des Blickfeldes zeigt sich allerdings, dass die Bindungswirkung stattgebender Erkenntnisse der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts vor einem durchwegs anderen verfahrensrechtlichen Hintergrund zu sehen ist als die Bindungswirkung aufhebender Entscheidungen der Verwaltungsgerichte erster Instanz:

Während der Verwaltungsgerichtshof über eine eingeschränkte Sachentscheidungsbefugnis und Tatsachenkognition verfügt (vgl § 41 und § 42 Abs 4 VwGG) und der Verfassungsgerichtshof, obgleich die Möglichkeit dazu besteht (vgl § 20 Abs 3 und 5 VfGG), den Sachverhalt in der Praxis nur selten selbst erhebt, womit nach einer Stattgabe durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts regelmäßig eine – dem Wortsinn entsprechende – „Fortsetzung“ des Verfahrens durch die Verwaltungsgerichte erster Instanz erforderlich ist, stellt sich die Lage im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten erster Instanz durchwegs anders dar: Nach der strengen Auslegung der einschlägigen Vorgaben im Bundes-Verfassungsgesetz (Art 130 Abs 4 B-VG) und im Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (§ 28 Abs 2 und 3 VwGVG) durch den Verwaltungsgerichtshof ist es dem Verwaltungsgericht erster Instanz nur in Ausnahmekonstellationen erlaubt, einen Bescheid wegen mangelhafter Sachverhaltsermittlung aufzuheben und die Angelegenheit zur Fortsetzung des Verfahrens an die Behörde zurückzuverweisen. Im Regelfall hat das Verwaltungsgericht erster Instanz vielmehr das Verfahren selbst zu S. 265führen und dabei dessen „Sache“ vollumfänglich zu erledigen, womit einer Bindung der Behörde an die Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichtes – abgesehen von der ersatzlosen Behebung eines behördlichen Bescheides (dazu noch unten) – nur eine eingeschränkte Relevanz zukommt (im Verwaltungsstrafverfahren ist diese Variante der Aufhebung und Zurückverweisung überhaupt unzulässig – vgl Art 130 Abs 4 B-VG). In jenen Fällen, in denen ausnahmsweise eine Aufhebung wegen unzureichender Sachverhaltsermittlung in Betracht kommt, ist für das Verwaltungsgericht zudem ein Vorgehen nach § 28 Abs 3 zweiter Satz VwGVG und nicht nach § 28 Abs 5 VwGVG angezeigt, wogegen die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts die angefochtene Entscheidung in einer vergleichbaren Konstellation iSd § 63 Abs 1 VwGG bzw § 87 Abs 2 VfGG kassieren würden. Echte „Teilerkenntnisse“, welche die Klärung einzelner Rechtsfragen und die anschließende Fortsetzung des Verfahrens vor der Behörde ermöglichen, sind im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten erster Instanz lediglich im Säumnisbeschwerdeverfahren vorgesehen (§ 28 Abs 7 VwGVG).

Gleichzeitig ist nicht außer Acht zu lassen, dass Erkenntnisse der Höchstgerichte unmittelbar mit ihrer Erlassung verbindlich werden, während die Verbindlichkeit der Entscheidungen der Verwaltungsgerichte erster Instanz durch die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung für eine Revision oder Beschwerde aufgeschoben sein kann. In diesem Sinn ist der Zeitpunkt, ab dem die Bindungswirkung tatschlich „greift“, bei Entscheidungen der Verwaltungsgerichte erster Instanz mitunter vorläufig suspendiert – was weitere verfahrensrechtliche Implikationen mit sich bringt. Zudem bleibt es (sofern nicht sofort ein Rechtsmittelverzicht von allen Parteien abgegeben wird) bis zum Ablauf der Revisions- bzw Beschwerdefrist und der allfälligen Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung unklar, ob die Bindungswirkung aufgeschoben wird.

Als Gegenpart zur Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung kann es im Zusammenhang mit einer Revision oder einer Beschwerde gegen eine mit Bindungswirkung ausgestatte Entscheidung des Verwaltungsgerichtes auch zur Erlassung einer einstweiligen Anordnung kommen, wozu im Rahmen eines Revisionsverfahrens nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes primär das Verwaltungsgericht erster Instanz berufen ist. Ob und inwiefern derartige einstweilige Anordnungen, die im Anwendungsbereich des Unionsrechts aufgrund der Rechtsprechung des EuGH geboten sein können, bisher aber nur geringe praktische Relevanz erfahren haben, Implikationen für die Bindungswirkung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen haben, bleibt einer näheren Untersuchung vorbehalten.

S. 2664. Inhalt der Bindungswirkung

4.1. Erlassung oder Unterbleiben einer Ersatzentscheidung

Im Allgemeinen wird durch die Anordnungen in § 63 Abs 1 VwGG, § 87 Abs 2 VfGG und § 28 Abs 3 (und 5) VwGVG zum Ausdruck gebracht, dass die untergeordnete Instanz infolge der Stattgabe des Rechtsmittels, mit der eine Aufhebung der angefochtenen Entscheidung einhergeht, innerhalb der gesetzlichen Entscheidungsfristen eine Ersatzentscheidung zu fällen hat, die in Einklang steht mit der Rechtsanschauung der übergeordneten Instanz in der aufhebenden Entscheidung. Dabei ist es für die Frage der Bindung zum einen ohne Bedeutung, ob diese Ersatzentscheidung von jener Behörde bzw jenem Gericht zu fassen ist, die bzw das die aufgehobene Entscheidung selbst erlassen hat, oder ob aufgrund einer Änderung der Zuständigkeitsordnung bzw aufgrund einer anders beurteilten Zuständigkeitsordnung eine andere Behörde bzw ein anderes Gericht zur Erlassung einer Ersatzentscheidung berufen ist (eine Aufhebung und Zurückverweisung nach § 28 Abs 3 VwGVG kommt im Fall der Bescheiderlassung durch eine unzuständige Behörde nicht in Betracht). Zum anderen besteht die Bindung bei der Erlassung einer Ersatzentscheidung ohne Rücksicht darauf, ob die Rechtsanschauung in der stattgebenden Entscheidung richtig ist oder – wohl treffender – als richtig empfunden wird. Auch eine rechtswidrige Entscheidung entfaltet – vorbehaltlich der Grenze der absoluten Nichtigkeit – Bindungswirkung, die nicht durch das „Nachschieben“ einer neuen rechtlichen Begründung unterlaufen werden kann.

In Abgrenzung zu dieser Verpflichtung zur Erlassung einer Ersatzentscheidung kann die Bindung aber auch darin bestehen, dass es der untergeordneten Instanz nachgerade verwehrt ist, in Folge der Aufhebung ihrer Entscheidung eine Ersatzentscheidung zu erlassen. Bezogen auf das Verfahren vor der belangten Behörde besteht die Verpflichtung zur unverzüglichen „Herstellung“ des der Rechtsanschauung im aufhebenden Erkenntnis entsprechenden Rechtszustandes (§ 29 Abs 5 VwGVG), hier insofern in einem „Unterlassen“. Zum Eintritt dieser Wirkung kommt es dann, wenn das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid im Sinne einer „negativen Sachentscheidung“ mit S. 267Erkenntnis„ersatzlos behebt“, weil der angefochtene Rechtsakt gar nicht (oder zumindest nicht durch eine bestimmte Stelle) ergehen hätte dürfen: unter anderem wegen Unzuständigkeit der Behörde, wegen eines fehlenden bzw später zurückgezogenen Antrages (bei antragsbedürftigen Verwaltungsakten) oder wegen einer fehlenden Ermächtigung zum behördlichen Einschreiten (bei amtswegig zu erlassenden Entscheidungen). Im Fall einer derartigen ersatzlosen Behebung gibt es im Allgemeinen kein fortgesetztes Verfahren – zumindest nicht durch jene Stelle, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat –, weshalb auch die Annahme verfehlt wäre, dass ein solches Verfahren in jenes Stadium zurücktritt, in dem es sich vor der ersatzlosen Behebung befunden hat. Anders ist die Sache hier freilich bei einer Behebung durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts zu sehen, da in dieser Konstellation regelmäßig eine Sachentscheidung des Verwaltungsgerichtes zu erfolgen hat, die allenfalls in einer ersatzlosen Behebung des angefochtenen Bescheides besteht. Ist in einem konkreten Fall zweifelhaft, ob mit einer bestimmten Entscheidung eine „ersatzlose“ Behebung im dargestellten Sinn oder ein anderes Verfahrensergebnis intendiert war, muss dies durch Auslegung der Entscheidung ermittelt werden.

Einen gewissen Sonderfall stellt schließlich die Aufhebung einer – zB auf eine unterlassene Mängelbehebung nach § 13 Abs 3 AVG gestützte – Zurückweisungsentscheidung dar: Unabhängig davon, ob man auch diese in terminologischer Hinsicht als „ersatzlose Behebung“ im eben dargestellten Sinn qualifiziert, ist mit ihr eine vergleichbare Bindung an die Rechtsansicht des Gerichtes verbunden. Die Besonderheit liegt hier allerdings darin, dass die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde bzw des Verwaltungsgerichtes darin besteht, anstelle der neuerlichen Erlassung der Zurückweisungsentscheidung (erstmals) in die inhaltliche Beurteilung der Sache einzusteigen. Hierbei kann sich insbesondere die Frage stellen, ob es der Behörde bzw dem Gericht verwehrt ist, im S. 268weiteren Verfahren zB aufgrund eines anderen Mangels einen weiteren Mängelbehebungsauftrag zu erlassen, um im Fall des Nichtentsprechens wiederum eine zurückweisende Entscheidung zu erlassen, oder den Antrag aus anderen Gründen, etwa wegen fehlender Antragslegitimation, zurückzuweisen. Obgleich die (nicht einhellige) Rechtsprechung ebenso wie Stimmen in der Literatur teilweise in eine gegenteilige Richtung zu tendieren scheinen, sprechen mE die besseren Gründe für eine Bejahung dieser Möglichkeit zur Wahrnehmung anderer Zurückweisungsgründe und damit auch für eine engere Auslegung der „Sache des Verfahrens“ vor der Rechtsmittelinstanz bei Bekämpfung einer Zurückweisungsentscheidung – dies allerdings vorbehaltlich einer näheren UnterS. 269suchung der Frage, ob eine Rangfolge der Zurückweisungsgründe besteht, deren Beantwortung zu einer differenzierten Sichtweise führen kann.

4.2. Abgrenzung der bindenden Entscheidungsbestandteile

Entgegen einem allgemeinen Grundsatz, dem zufolge nur dem Spruch der Entscheidung Normativität zukommt, erfasst die Bindungswirkung der aufhebenden Entscheidung – gerade – auch die darin enthaltenen Entscheidungsgründe, und zwar unabhängig davon, ob in diesen materiell-rechtliche Fragen oder notwendige (und unterlassene) Ermittlungsschritte thematisiert werden. Bei näherer Betrachtung gilt dies aber nicht für sämtliche Begründungselemente, sondern, wie die (auf Teilerkenntnissen iSd § 28 Abs 7 VwGVG bloß bedingt übertragbare) Rechtsprechung konkretisiert, nur für die die Aufhebung tragende Rechtsanschauung. Aus dieser Präzisierung lässt sich neben einer Einschränkung hinsichtlich sämtlicher in der aufhebenden Entscheidung angeführter Rechtsausführungen auch eine Erweiterung über die in der aufhebenden Entscheidung ausdrücklich genannten Gründe hinaus ableiten:

Zu einer Erweiterung kommt es insofern, als die Bindungswirkung auch solche Aspekte miteinschließt, die in der aufhebenden Entscheidung zwar nicht ausdrücklich behandelt wurden, die aber eine notwendige Voraussetzung für den Inhalt der Entscheidung darstellen. Davon betroffen ist insbesondere die Frage der Zuständigkeit, da sowohl die Aufhebung einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung wegen Rechtswidrigkeit infolge S. 270der Verletzung von Verfahrensvorschriften oder wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit als auch die Aufhebung und Zurückverweisung und die Formulierung eines Teilerkenntnisses die Bejahung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes bzw der Behörde voraussetzen. Darüber hinaus sind nach der Rechtsprechung notwendige, aber nicht ausdrücklich angeführte Annahmen zur Zulässigkeit eines Rechtmittels, Erwägungen in anderen verwiesenen Entscheidungen und weitere (im Detail nur schwer abgrenzbare) implizite Entscheidungsgründe Gegenstand der Bindungswirkung.

Umgekehrt können allerdings nur die die aufhebende Entscheidung „tragenden“ Gründe Bindungswirkung entfalten und nicht auch in der aufhebenden Entscheidung enthaltene obiter dicta – darunter nicht die aufhebende Entscheidung tragende Anleitungen für den weiteren Verfahrensgang – oder Begründungselemente, mit denen das Gericht der Ansicht der unteren Instanz beitritt.

Die exakte Grenze zwischen den bindenden und den nicht bindenden Elementen ist hier nicht immer leicht zu verorten und letztlich eine Frage des Einzelfalles. Abgrenzungsprobleme können sich unter anderem dort ergeben, wo das Gericht in seiner aufhebenden Entscheidung mehrere für das Verfahren relevante Rechtsanschauungen formuliert hat, von denen nur eine explizit zur Begründung der Aufhebung herangezogen werden wurde. In diesem Fall sind die verschiedenen Begründungselemente einzeln und in Zusammenschau miteinander daraufhin zu untersuchen, inwiefern sie die Entscheidung „tragen“ – oder anders ausgedrückt: ob der Ausspruch der Rechtswidrigkeit von ihnen S. 271„abhängt“, was in diesem Fall auch Alternativbegründungen miteinschließen kann. Sollten Begründungselemente aus anderen Erwägungen (zB als Anleitung für das weitere Verfahren) in die Entscheidung aufgenommen worden sein, entfalten diese – ungeachtet ihrer hohen faktischen Autorität, da sich die untergeordnete Instanz im Regelfall an den Ausführungen orientieren wird, will sie keine neuerliche Aufhebung in einem weiteren Rechtszug riskieren – keine „Bindungswirkung“ im eigentlichen Sinn.

5. Bindung in weiteren Rechtszügen

Während sich die Bindung für die Behörde (bzw das Gericht), die (das) die Ersatzentscheidung zu treffen hat, eindeutig aus den oben genannten gesetzlichen Vorgaben ableiten lässt, gilt sie nach einhelliger Meinung auch für jenes Gericht, das die aufhebende Entscheidung selbst getroffen hat, und zwar im selben Umfang wie für die untergeordnete Instanz und ungeachtet der Frage, ob das Gericht im gewöhnlichen Rechtszug oder im Säumnisweg angerufen wurde. In Ermangelung einer konkreten Anordnung im Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz, im Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz oder in den Verfahrensordnungen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts bedarf diese „Selbstbindung“ des Gerichtes einer anderen Begründung, welche insbesondere in der materiellen Rechtskraft der stattgebenden Entscheidung gesehen werden kann. Zudem bietet die ausdrücklich abweichende Rechtslage im Steuerrecht einen Kontrast, der als Argument für einen Umkehrschluss herangezogen werden kann (vgl § 278 Abs 3, § 279 Abs 3 und § 269 Abs 1 lit c BAO).

Damit hat es allerdings noch nicht sein Bewenden: Im Fall, dass die Bindungswirkung von einer Entscheidung des Verwaltungsgerichtes erster Instanz ausgeht, erstreckt sich diese nach herrschender Lehre und Rechtsprechung in gleicher Weise bis auf das S. 272Verfahren vor den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts in einem allfälligen weiteren Rechtsgang zur Prüfung des Ersatzbescheides bzw Ersatzerkenntnisses.

In diesem Sinn ist es den (Höchst-)Gerichten verwehrt, in einem zweiten Rechtsgang, (bei unveränderter Sach- und Rechtslage und Parteienidentität) aufgrund anderer, allenfalls überzeugenderer rechtlicher Argumente, „klüger zu werden“. In Bezug auf den Verwaltungsgerichtshof gilt dies selbst dann, wenn die Überprüfung der Ersatzentscheidung durch einen verstärkten Senat erfolgen sollte. Die mit der Bindungswirkung einhergehenden Funktionen der Rechtssicherheit, des Rechtsfriedens und der Verfahrensökonomie stehen insofern über dem Postulat der Rechtsrichtigkeit.

An diesen Erwägungen zur Bindung hat auch die Einführung des Revisionsmodells nichts geändert, weshalb die Eröffnung der ordentlichen Revision im Fall einer abweichenden Entscheidung (Art 133 Abs 4 B-VG) nichts an der Bindung eines stattgebenden Erkenntnisses des Verwaltungsgerichtshofes ändert. Anders formuliert könnte man auch sagen, dass das Verwaltungsgericht nach der Aufhebung der eigenen Entscheidung durch den Verwaltungsgerichtshof die gemäß § 63 Abs 1 VwGG bindende Rechtsanschauung nicht dadurch unterlaufen kann, dass es dieser bewusst nicht folgt und aus diesem Grund die ordentliche Revision zulässt. Ein durch die Zulassung der ordentlichen Revision versuchter Anstoß für eine Änderung der Rechtsanschauung in der stattgebenden Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes käme nur in einem gänzlich neuen Verfahren in Betracht, das zudem von einer anderen Partei – aufgrund derselben Sach- und Rechtslage – initiiert werden müsste, zumal im Fall der Personenidentität (in Kombination mit einer Identität der Sach- und Rechtslage) einer neuerlichen Aufrollung die entschiedene Sache entgegenstünde.

Noch einen Schritt weiter gedacht gilt die Bindung sodann auch im Verhältnis zwischen den Höchstgerichten, da der Verwaltungsgerichtshof und der Verfassungsgerichtshof nach ihrer Rechtsprechung bei der Prüfung der vom Verwaltungsgericht erlassenen Ersatzentscheidung an die Rechtsansicht des jeweils anderen Höchstgerichts im zuvor ergangenen aufhebenden Erkenntnis gebunden sind – wenngleich hier anzumerken ist, dass die Konformität mit der Rechtsanschauung im aufhebenden Erkenntnis nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes mitunter bloß einfachgesetzliche Fragen aufwirft und nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes mitunter bloß S. 273einer (nicht revisiblen) Einzelfallbeurteilung bedarf. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz der wechselseitigen Bindung besteht nach seiner eigenen Rechtsprechung bloß für den Verfassungsgerichtshof, falls dieser Normbedenken erkennt oder wenn er der angewandten Norm im Wege einer verfassungskonformen Interpretation einen anderen Inhalt beimisst als jenen, der ihr vom Verwaltungsgerichtshof (bzw vom Verwaltungsgericht) unterstellt wurde. Als Konsequenz dieser Ausnahme von der Bindung des Verfassungsgerichtshofes kann es allenfalls zu einem „Bindungskonflikt“ der Verwaltungsgerichte kommen, der (sofern der Verfassungsgerichtshof an seiner Rechtsprechung festhält) nur dadurch ein Ende findet, dass sich der Verwaltungsgerichtshof entgegen seiner Selbstbindung gemäß § 87 Abs 2 VfGG an die Rechtsanschauung des Verfassungsgerichtshofes gebunden erachtet.

Im Ergebnis gibt es damit dem Grunde nach nur eine stattgebende Entscheidung – sei es eine solche des Verwaltungsgerichtes, des Verwaltungsgerichtshofes oder des Verfassungsgerichtshofes –, die (im Fall, dass sie nicht wirksam bekämpft wird) eine bestimmte Frage für alle Behörden und Gerichte im weiteren Verfahren bindend regelt (mit den beschriebenen Ausnahmen für den Verfassungsgerichtshof). Die Rechtsansicht in dieser aufhebenden Entscheidung schafft eine Art verbindlichen Rechtssatz, der mit Wirksamkeit für ein bestimmtes Verfahren zur anwendbaren Rechtslage hinzutritt und diese unter Umständen, im Fall einer gesetzwidrigen Rechtsauffassung, sogar überlagert. In Anbetracht dieser erheblichen Folgen erscheint es nur als logische Konsequenz, dass eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtes, die für das weitere Verfahren Bindungswirkung entfaltet, selbst bei richtigem spruchgemäßem Ergebnis wegen falscher rechtlicher Begründung angefochten werden kann und im Fall der Stichhaltigkeit dieses Vorwurfs aufzuheben ist. Schließlich handelt es sich dabei um eine besondere Konstellation, in der das Verwaltungsgericht eine in weiterer Folge auch für die Höchstgerichte bindende Rechtsanschauung formulieren kann.

In diesem Zusammenhang gilt es allerdings zu betonen, dass die Bindungswirkung einer aufhebenden (bzw stattgebenden) Entscheidung stets auf die „betreffende Rechtssache“S. 274beschränkt ist (so § 87 Abs 2 VfGG, § 63 Abs 1 VwGG und § 28 Abs 5 VwGVG), womit der „konkrete Fall“ und dessen Prozessgegenstand angesprochen sind, der von der Behörde bzw dem Gericht im fortgesetzten Verfahren nicht willkürlich ausgetauscht werden darf. Eine Bindung für vergleichbare oder ähnlich gelagerte Fälle oder eine Erga-omnes-Wirkung können daraus, ungeachtet der Tatsache, dass die Bestimmungen Behörden und Gerichte teilweise in der Mehrzahl adressieren, nicht abgeleitet werden. Es ist dem Verwaltungsgericht und den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts insofern – zumindest vor dem Hintergrund der Bindungswirkung einer konkreten Entscheidung – nicht verwehrt, in anhängigen Parallelverfahren eine abweichende Entscheidung zu treffen.

6. Grenzen der Bindungswirkung

6.1. Objektive Grenzen

An dieser Stelle ist nun eine wichtige Einschränkung angebracht, denn nach der ständigen Rechtsprechung besteht die Bindung an eigene und andere Entscheidungen in der betreffenden Rechtssache nur so weit, als die Sach- und Rechtslage in ihren wesentlichen Elementen unverändert fortdauern. Ist dies der Fall, bleibt es der untergeordneten Instanz, jenem Gericht, das die aufhebende Entscheidung getroffen hat, und anderen Gerichten in einem weiteren Rechtszug verwehrt, zu einem anderen Ergebnis zu gelangen als das Gericht in der aufhebenden (bzw stattgebenden) Entscheidung. Haben aber die Sachlage oder die Rechtslage – oder beide – eine „wesentliche“ Änderung erfahren, sodass eine anders lautende Entscheidung in Betracht kommt, fällt damit nicht bloß die Bindungswirkung weg; die Behörde bzw das Gericht wäre in diesem Fall sogar verpflichtet, eine an den nachträglich geänderten Sachverhalt bzw die nachträglich geänderte Rechtslage angepasste und unter Umständen von der Anschauung der aufhebenden (bzw stattgebenden) Entscheidung abweichende Entscheidung zu treffen.

S. 275Die Frage, ob sich die Rechtslage oder der Sachverhalt wesentlich geändert haben, ist hierbei anhand eines Vergleiches zwischen der der bindenden Entscheidungen zugrunde gelegten Rechtslage und dem in dieser Entscheidung angenommenen Sachverhalt auf der einen Seite und den danach – bis zur Erlassung der Entscheidung im fortgesetzten Verfahren – erfolgten Änderungen des Sachverhaltes und der Rechtslage auf der anderen Seite zu beurteilen. Als maßgebliche Änderungen der Rechtslage sind in diesem Zusammenhang auch eine spätere authentische Interpretation einer relevanten Bestimmung oder die nachträgliche Aufhebung einer generellen Norm durch den Verfassungsgerichtshof (der ungeachtet der Bindungswirkung auch noch im fortgesetzten Verfahren angerufen werden kann) zu sehen. Selbes gilt im Fall eines späteren Urteils des EuGH, sofern der maßgebende Sachverhalt im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegt.

Zudem ist auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes hinzuweisen, nach der keine Bindung an den von ihm im Zusammenhang mit der aufhebenden Entscheidung (unrichtigerweise) angenommenen Sachverhalt besteht. Diese Aussage ist nur überzeugend, zumal die Beantwortung einer bestimmten Rechtsfrage in der aufhebenden Entscheidung vor dem Hintergrund bestimmter Sachverhaltsannahmen und eines daraus resultierenden Subsumtionsvorganges erfolgt, wobei der Verwaltungsgerichtshof grundsätzlich an den vom Verwaltungsgericht angenommenen Sachverhalt gebunden ist (§ 41 VwGG), die Rechtssache aufgrund der aufhebenden Entscheidung in jene Lage zurücktritt, in der sie sich vor Erlassung der aufgehobenen Entscheidung befunden hat, und das Verwaltungsgericht der von ihm zu erlassenden Ersatzentscheidung den Sachverhalt im Zeitpunkt seiner Entscheidung zugrunde zu legen hat. Gelangt das Verwaltungsgericht in diesem Prozess zu anderen Sachverhaltsfeststellungen als sie der – bindenden – Entscheidung der übergeordneten Instanz zugrunde lagen, ergeben sich S. 276daraus naturgemäß auch Konsequenzen für die Frage, welche Rechtsvorschriften auf den sohin festgestellten Sachverhalt anwendbar sind. Lediglich in bestimmten Konstellationen verlangt der Verwaltungsgerichtshof hier eine Begründung für das Abweichung von einer bisherigen „Verfahrenslinie“, um ein missbräuchliches Unterlaufen der Bindungswirkung durch Sachverhaltskorrekturen zu verhindern.

Vor diesem Hintergrund erscheint die zitierte Rechtsprechung zur fehlenden Bindung an den angenommenen Sachverhalt freilich nicht ohne weiteres auf bindende Entscheidungen der Verwaltungsgerichte erster Instanz übertragbar, zumal diese über eine volle Tatsachenkognition verfügen und im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten erster Instanz kein Neuerungsverbot besteht. In diesem Sinn sprechen gute Gründe dafür, von einer Bindung auch an den vom Verwaltungsgericht – allenfalls unrichtig – erhobenen und festgestellten Sachverhalt auszugehen, was um nichts weniger für Aufhebungs- und Zurückverweisungsbeschlüsse gilt, da auch diese (mitunter) gewisse Sachverhaltsfeststellungen voraussetzen. Eine derartige Sachverhaltsbindung mag auf den ersten Blick seltsam erscheinen, da im Allgemeinen nur die „Rechtsanschauung“ der übergeordneten Instanz Bindungswirkung entfaltet. Sie lässt sich aber damit begründen, dass die Formulierung dieser Rechtsanschauung niemals losgelöst von den Fakten des Verfahrens erfolgen kann, sondern – im Rahmen des Subsumtionsvorganges – stets bezogen auf einen bestimmten Sachverhalt zu sehen ist.

Gleichzeitig kann die Bindungswirkung zum Teil darin bestehen, unter Beachtung der in der stattgebenden Entscheidung dargelegten Rechtsauslegung und der darin enthaltenen Vorgaben für das weitere Verfahren einen bestimmten – nämlich den für die Beurteilung des Rechtsfalles „maßgebenden Sachverhalt“ (vgl § 37 AVG) – zu ermitteln und festzustellen. Relevant ist dies unter anderem im Fall von „sekundären Verfahrensmängeln“ (in der Terminologie des Verwaltungsgerichtshofes), wenn es das Verwaltungsgericht also aufgrund einer irrigen Rechtsansicht unterlassen hat, die notwendigen Feststellungen zu treffen. Darüber hinaus aber im Besonderen auch bei Aufhebungs- und Zurückverweisungsbeschlüssen nach § 28 Abs 3 VwGVG, für die die fehlende Sachverhaltsermittlung eine notwendige Voraussetzung darstellt, wobei das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss notwendigerweise von einem unvollständigen und bisweilen sogar von einem „hypothetischen Sachverhalt“ ausgehen muss. Unter S. 277Umständen kann es in einem solchen Fall unzureichender Sachverhaltsermittlung auch zu einer „Weiterreichung“ der Ermittlungen „nach unten“ kommen, da es dem Verwaltungsgericht nach einer stattgebenden Entscheidung eines Höchstgerichtes dem Grunde nach nicht verwehrt ist, einen Aufhebungs- und Zurückverweisungsbeschluss nach § 28 Abs 3 VwGVG zu fassen.

Zuletzt und in aller Kürze ist an dieser Stelle auch auf die Implikationen des Unionsrechts für die beschriebene Bindungswirkung einzugehen: Dieses steht – wie der EuGH urteilt – zwar der nationalen Bindungswirkung im Instanzenzug im Grunde nicht entgegen. Allerdings darf das Verwaltungsgericht, ebenso wie einer der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts, im fortgesetzten Verfahren nicht gehindert sein, die Vereinbarkeit der bindenden Rechtsanschauung mit dem Unionsrecht im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens an den EuGH heranzutragen. In diesem Sinn findet die Bindungswirkung auch eine Grenze in der in Art 267 AEUV normierten Befugnis bzw Verpflichtung, ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH zu richten.

6.2. Subjektive Grenzen

Abseits dieser in Judikatur und Literatur mit steter Erwähnung bedachten „objektiven Grenzen“ der Bindungswirkung, welche durch den Sachverhalt und die Rechtslage gesteckt werden, stellen sich auch Fragen nach den deutlich weniger thematisierten „subjektiven Grenzen“, denn ungeachtet der Tatsache, dass die gesetzlichen Anordnungen zur Bindung an eine bestimmte Rechtsanschauung bloß andere Behörden und Gerichte adressieren, werden auch die Verfahrensparteien mittelbar davon tangiert: Zum einen können diese die Bindung an die Rechtsanschauung eines (anderen) Gerichtes als subjektiv-öffentliches Recht geltend machen. Zum anderen ist es ihnen aufgrund der Bindung des erkennenden Organs verwehrt, von der Bindungswirkung erfasste Fragen im fortgesetzten Verfahren neu aufzurollen – wobei ein der bindenden Auffassung zuwiderlaufender Zustand mitunter als rechtswidrig anzusehen ist.

Da die Verfahrensparteien sohin von den Konsequenzen der Bindungswirkung betroffen sind, ist es nur schlüssig, entsprechend den allgemeinen Grundsätzen zu den Wirkungen behördlicher und gerichtlicher Entscheidungen auch hinsichtlich der Bindungswirkung nicht nur objektive (durch den beurteilten Sachverhalt und die maßgebliche Rechtslage bestimmte), sondern ebenso subjektive (durch den Parteienkreis determinierte) Grenzen S. 278anzunehmen. Im Konkreten sind diese subjektiven Grenzen darin zu sehen, dass die Bindungswirkung im fortgesetzten Verfahren bloß jenen Parteien vorgehalten werden kann, die an dem Verfahren beteiligt wurden, aus dem die bindende Entscheidung resultiert, und denen gegenüber diese Entscheidung erlassen wurde. Für jene Parteien, auf die das nicht zutrifft, lassen sich sodann zwei mögliche Implikationen für das weitere Verfahren ableiten: Entweder wird diesen zugestanden, im fortgesetzten Verfahren auch dem Grunde nach bindend gelöste Rechtsfragen neu aufzurollen. Oder sie werden als übergangene Parteien qualifiziert, die selbst dann, wenn das fortgesetzte Verfahren vor der untergeordneten Instanz bereits in Gang ist oder schon eine Ersatzentscheidung erlassen wurde, noch die erstmalige Zustellung der bindenden Entscheidung beantragen können, um gegen diese im Rechtsmittelweg vorzugehen – vorausgesetzt natürlich, dass es noch einen Rechtszug gibt, was bei bindenden Entscheidungen der Höchstgerichte nicht der Fall ist.

Sofern man nicht von einem „Alles-oder-nichts-Szenario“ ausgeht, in dem die Bindung nur für alle Parteien des fortgesetzten Verfahrens oder für keine von ihnen eintreten kann, stünden sich damit unter Umständen zwei Kategorien von Parteien gegenüber: zum einen jene, welche die Bindung an die aufhebende Entscheidung geltend machen können, denen es umgekehrt aber verwehrt ist, die darin dargelegte Rechtsanschauung neu aufzurollen, zum anderen jene, denen die Bindung an die aufhebende Entscheidung nicht vorgehalten werden kann und die eine rechtsrichtige Entscheidung abseits der Bindung erstreiten können. In vielen Fällen wird sich dies zwar auf ein theoretisches Problem beschränken, allerdings könnte sich eine praktische Relevanz ergeben, wenn in der bindenden Entscheidung eine Rechtsansicht formuliert wurde, die von den Behörden oder Gerichten im weiteren Verfahren nicht geteilt wird.

Um eine derartige Situation zu vermeiden, wäre das Gericht verpflichtet, noch vor Erlassung der bindenden Entscheidung sämtliche Parteien dem Verfahren beizuziehen und ihnen die aufhebende Entscheidung zuzustellen – was simpel klingt und im EinparteienS. 279verfahren, in dem sich auf Ebene des Verwaltungsgerichtes bloß eine Partei und die Behörde gegenüberstehen, regelmäßig keine Probleme hervorruft, im Fall eines Mehrparteienverfahrens aber einer besonderen Aufmerksamkeit bedarf: Kommt etwa die Behörde schon auf Grund der Aktenlage zum Ergebnis, dass aufgrund eines punktuellen Widerspruches zu einer gesetzlichen Vorgabe eine negative Entscheidung über einen Antrag zu fällen ist, und erachtet sie weitere Ermittlungen wie auch die Beiziehung der Nebenparteien für nicht erforderlich, stellt sich für das gegen die behördliche Entscheidung angerufene Verwaltungsgericht die Frage, ob vor Ausspruch einer Aufhebung und Zurückverweisung zur Gewährleistung des Mitspracherechtes sämtliche Nebenparteien (im Rahmen einer mündlichen Beschwerdeverhandlung) beizuziehen sind – was mitunter ein aufwendiges Verfahren erfordert und damit der angestrebten Verfahrensbeschleunigung, welche Hintergrund der und Voraussetzung für die Zurückverweisung darstellt, entgegenläuft.

Ein gewisser Widerspruch könnte in diesem Zusammenhang für den Fall erblickt werden, in dem die Entscheidung einer unzuständigen Behörde bzw eines unzuständigen Verwaltungsgerichtes behoben wird und eine andere Behörde bzw ein anderes Gericht zur Erlassung der Ersatzentscheidung berufen ist: Da diese andere – zuständige – Stelle nicht am Verfahren über die Aufhebung der Entscheidung der unzuständigen Stelle beteiligt wird, bedarf es einer besonderen Begründung, warum die Entscheidung über die Zuständigkeitsordnung auch ihr gegenüber Bindungswirkung entfaltet. Diese Begründung findet sich in § 63 Abs 1 VwGG, § 87 Abs 2 VfGG und § 28 Abs 5 VwGVG, welche die Gerichte bzw Behörden jeweils in der Mehrzahl adressieren.

S. 2807. Schluss

Resümierend lässt sich festhalten, dass die Frage der Bindungswirkung gerichtlicher Entscheidungen im fortgesetzten Verfahren zwar anhand einer umfassenden, die verschiedenen gesetzlichen Anordnungen vereinheitlichenden Rechtsprechung und diverser, zum Teil tiefschürfender literarischer Abhandlungen konkretisiert werden kann – wobei auch die lange Tradition der gesetzlichen Anordnungen zu berücksichtigen ist. Nicht zuletzt durch die Rolle der Verwaltungsgerichte erster Instanz stellen sich aber immer wieder neue oder zumindest neuerlich aktuelle Fragen auf Detailebene, deren Beantwortung noch nicht in jedem Fall mit einer klaren Kontur erfolgt ist.