Maria Antonella Garofalo (C-69/96), Giovanni Pagano (C-70/96), Rosa Bruna Vitale (C-71/96), Francesca Nuccio (C-72/96), Giacomo Cangialosi (C-73/96), Giacoma D'Amico (C-74/96), Giulia Lombardo (C-75/96), Emanuela Giovenco (C-76/96), Caterina Lo Gaglio (C-77/96), Daniela Guerrera (C-78/96) und Cesare Di Marco (-79/96) gegen Ministero della Sanità und Unità sanitaria locale (USL) nº 58 di Palermo. Ersuchen um Vorabentscheidung: Consiglio di Stato - Italien. Artikel 177 EG-Vertrag - Zuständigkeit - Gericht eines Mitgliedstaats - Außerordentliche Beschwerde beim Präsidenten der Italienischen Republik - Obligatorische Stellungnahme des Consiglio di Stato - Richtlinien 86/457/EWG und 93/16/EWG - Spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin - Vor dem 1. Januar 1995 erworbene Rechte. Verbundene Rechtssachen C-69/96 bis C-79/96.

Link zu den Schlussanträgen

Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer)
16. Oktober 1997[*]

In den verbundenen Rechtssachen C-69/96 bis C-79/96

betreffend dem Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag vom Consiglio di Stato (Italien) in den bei diesem anhängigen Rechtsstreitigkeiten

Maria Antonella Garofalo (C-69/96),

Giovanni Pagano (C-70/96),

Rosa Bruna Vitale (C-71/96),

Francesca Nuccio (C-72/96),

Giacomo Cangialosi (C-73/96),

Giacoma D'Amico (C-74/96),

Giulia Lombardo (C-75/96),

Emanuela Giovenco (C-76/96),

Caterina Lo Gaglio (C-77/96),

Daniela Guerrera (C-78/96),

Cesare Di Marco (C-79/96)

gegen

Ministero della Sanità,

Unità sanitaria locale (USL) n° 58 di Palermo

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung von Artikel 177 EG-Vertrag und Artikel 7 der Richtlinie 86/457/EWG des Rates vom 15. September 1986 über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin (ABl. L 267, S. 26)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Gulmann sowie der Richter M. Wathelet, J. C. Moitinho de Almeida, D. Α. O. Edward (Berichterstatter) und J.-P. Puissochet,

Generalanwalt: D. Ruiz-Jarabo Colomer

Kanzler: R. Grass

unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen

aufgrund des Berichts des Berichterstatters,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. Juni 1997,

folgendes

Urteil

1Der Consiglio di Stato hat mit elf Beschlüssen vom 6. Dezember 1995, beim Gerichtshof eingegangen am 14. März 1996 in den Rechtssachen C-69/96 bis C-73/96 und am 15. März 1996 in den Rechtssachen C-74/96 bis C-79/96, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag drei Fragen nach der Auslegung dieses Artikels und der Richtlinie 86/457/EWG des Rates vom 15. September 1986 über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin (ABl. L 267, S. 26) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2Diese Fragen stellen sich im Rahmen mehrerer beim Präsidenten der Italienischen Republik eingelegter außerordentlicher Beschwerden von Frau Garofalo und zehn weiteren Ärzten (im folgenden: Beschwerdeführer) gegen den Beschluß Nr. 1495 des Commissario straordinario (Sonderkommissar) der Unità sanitaria locale (örtlicher Gesundheitsdienst) Nr. 58 von Palermo (im folgenden: USL) vom 4. April 1995, mit dem die Liste der zur Ausübung ihrer Tätigkeit im Rahmen der italienischen sozialen Sicherheit zugelassenen praktischen Ärzte festgelegt worden ist, und gegen das diesem Beschluß als Grundlage dienende Dekret des Gesundheitsministers vom 15. Dezember 1994 (GURI Nr. 303 vom 29. Dezember 1994).

3In der 24. Begründungserwägung der Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der Freizügigkeit für Ärzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise (ABl. L 165, S. 1) heißt es, daß Ärzte, die die Tätigkeit des praktischen Arztes im Rahmen eines Sozialversicherungssystems ausüben und sich vor dem 1. Januar 1995 gemäß der Richtlinie 75/362/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Arztes und für Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr (ABl. L 167, S. 1) niedergelassen haben, das erworbene Recht haben müssen, die Tätigkeit des praktischen Arztes im Rahmen des Sozialversicherungssystems des Aufnahmemitgliedstaats auszuüben, selbst wenn sie keine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin absolviert haben.

4Artikel 36 der Richtlinie 93/16 bestimmt:

„(1) Ab 1. Januar 1995 macht jeder Mitgliedstaat vorbehaltlich der Vorschriften über erworbene Rechte die Ausübung des ärztlichen Berufs als praktischer Arzt im Rahmen seines Sozialversicherungssystems vom Besitz eines Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises im Sinne von Artikel 30 abhängig.

Von dieser Bedingung können die Mitgliedstaaten jedoch Personen freistellen, die gerade eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin absolvieren.

(2) Jeder Mitgliedstaat bestimmt die erworbenen Rechte. Er muß jedoch das Recht, den ärztlichen Beruf als praktischer Arzt im Rahmen eines Sozialversicherungssystems auszuüben, ohne ein Diplom, ein Prüfungszeugnis oder einen sonstigen Befähigungsnachweis im Sinne von Artikel 30 zu besitzen, im Falle solcher Ärzte als erworbenes Recht betrachten, die dieses Recht bis zum 31. Dezember 1994 gemäß den Artikeln 1 bis 20 erworben haben und sich bis zu diesem Zeitpunkt unter Inanspruchnahme von Artikel 2 oder Artikel 9 Absatz 1 im Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats niedergelassen haben.“

5Diese Begründungserwägung und die zitierten Bestimmungen haben den gleichen Wortlaut wie die 11. Begründungserwägung und Artikel 7 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 86/457, die durch die Richtlinie 93/16 ersetzt und aufgenommen worden ist.

6In Italien ist das innerstaatliche Recht durch das Decreto legge Nr. 256 vom 8. August 1991 (GURI Nr. 191 vom 16. August 1991; im folgenden: Decreto legge) an die Richtlinie 86/457 angepaßt worden.

7Nach Artikel 2 des Decreto legge stellt ab 1. Januar 1995 — vorbehaltlich erworbener Rechte — das Prüfungszeugnis über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin den für die Ausübung der Tätigkeit eines praktischen Arztes im Rahmen des nationalen Gesundheitsdienstes notwendigen Befähigungsnachweis dar.

8Artikel 6 des Decreto legge, der die erworbenen Rechte betrifft, bestimmt, daß zur Ausübung des Berufes eines praktischen Arztes im Rahmen des nationalen Gesundheitsdienstes vertraglich gebundene Ärzte berechtigt sind, und zählt mehrere Kategorien von Berechtigten auf: die Ärzte, die bereits beim nationalen Gesundheitsdienst als Vertragsärzte für die medizinische Grundversorgung tätig sind, die dem ärztlichen Notdienst zugewiesenen Ärzte, die in Polikliniken tätigen Internisten usw. In jedem Fall muß das Vertragsverhältnis vor dem 31. Dezember 1994 begründet worden sein.

9Das Decreto legge ermächtigt den Gesundheitsminister, „weitere Kategorien“ von Ärzten zu bestimmen, denen dieses erworbene Recht zur Ausübung des Berufes eines praktischen Arztes im Rahmen des nationalen Gesundheitsdienstes zuerkannt wird.

10Der Gesundheitsminister hat von dieser Ermächtigung mit Erlaß des Dekrets vom 15. Dezember 1994 Gebrauch gemacht, das diese Vergünstigung des erworbenen Rechts auf alle Ärzte erstreckt, die den Nachweis der Befähigung zur Ausübung ihres Berufes vor dem 1. Januar 1995 erworben haben.

11Die Beschwerdeführer sind Ärzte, die einen Nachweis der beruflichen Eignung und das Prüfungszeugnis über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin besitzen. Auf eine Stellenausschreibung beantragten sie, in die Rangliste der Bewerber um Posten für praktische Vertragsärzte der USL aufgenommen zu werden. Diese Liste, auf der auch ihre Namen standen, wurde durch Entscheidung des Verwalters der USL vom 4. April 1995 genehmigt.

12Die Beschwerdeführer legten gleichwohl eine außerordentliche Beschwerde beim Präsidenten der Republik gegen die Rangliste ein, weil darin an besserer Position als sie.auch Ärzte aufgenommen worden seien, die nicht das besondere Prüfungszeugnis über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin besäßen.

13Im Rahmen dieser Beschwerde machten die Beschwerdeführer geltend, nach dem Decreto legge sei ab 1. Januar 1995 — vorbehaltlich erworbener Rechte — das Prüfungszeugnis über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin für den Zugang zur Tätigkeit eines Vertragsarztes beim nationalen Gesundheitsdienst zwingend erforderlich. Das Dekret des Gesundheitsministers vom 15. Dezember 1994 habe daher einen zu weiten Anwendungsbereich, da es das Recht, die Tätigkeit eines praktischen Arztes im Rahmen des nationalen Gesundheitsdienstes auszuüben, allen Ärzten zuerkenne, die die Befähigung zur Ausübung ihres Berufes vor dem 1. Januar 1995 erworben hätten.

14Das mit der Beschwerde befaßte Gesundheitsministerium ersuchte am 27. Oktober 1995 den Consiglio di Stato um eine Stellungnahme.

15Der Consiglio di Stato hat es zur Abgabe seiner Stellungnahme für erforderlich gehalten, den Gerichtshof zur Auslegung des Artikels 7 Absatz 2 der Richtlinie 86/457, nunmehr Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16, zu befragen. Da er außerdem nicht sicher war, ob er zur Vorlage einer solchen Frage befugt sei, hat er eine Vorfrage nach der Bedeutung des Begriffes „Gericht“ im Sinne von Artikel 177 des Vertrages aufgeworfen. Er hat daher das Verfahren zur Abgabe der Stellungnahme ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

16Die Rechtssachen C-69/96 bis C-79/96 sind durch Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 29. April 1996 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

Zur ersten Frage

17Unstreitig erfüllt der Consiglio di Stato die Voraussetzungen für eine Qualifizierung als Gericht im Sinne von Artikel 177 des Vertrages, wenn er in zweiter und letzter Instanz über Rechtsmittel gegen die Urteile der regionalen Verwaltungsgerichte in Streitigkeiten über Handlungen der Verwaltung entscheidet.

18Mit der ersten Vorlagefrage soll im wesentlichen geklärt werden, ob der Consiglio di Stato auch dann ein Gericht im Sinne von Artikel 177 des Vertrages darstellt, wenn er im Rahmen einer außerordentlichen Beschwerde eine Stellungnahme abgibt.

19Um diese Frage beantworten zu können, sind die Bedingungen der Tätigkeit des Consiglio di Stato im Rahmen dieses besonderen Verfahrens im Hinblick auf die Kriterien zu prüfen, die der Gerichtshof zur Beurteilung des Begriffes „Gericht“ im Sinne von Artikel 177 des Vertrages aufgestellt hat, wie gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, obligatorische Gerichtsbarkeit, kontradiktorischer Charakter des Verfahrens, Anwendung von Rechtsnormen durch diese Einrichtung sowie ihre Unabhängigkeit (vgl. zuletzt Urteil vom 17. September 1997 in der Rechtssache C-54/96, Dorsch Consult, Sig. 1997, I-4961, Randnr. 23).

20Insoweit ist festzustellen, daß die außerordentliche Beschwerde ein Rechtsbehelf im Verwaltungsstreitverfahren ist, der 1971 durch Dekret Nr. 1199 des Präsidenten der Republik eingeführt wurde.

21Außerdem ergibt sich aus den Akten des Gerichtshofes, daß derjenige, der die Aufhebung eines italienischen Verwaltungsakts begehrt, die Wahl hat zwischen zwei gesetzlichen Rechtsbehelfen, nämlich der außerordentlichen Beschwerde und der Klage beim Tribunale amministrativo regionale, wobei beide Rechtsbehelfe wesentliche gerichtliche Merkmale gemeinsam haben und der eine den anderen ausschließt.

22Zunächst sind nämlich die Voraussetzungen für die Einlegung der beiden Rechtsbehelfe mit Ausnahme der Fristen sowie bestimmter nebensächlicher Merkmale die gleichen; sodann ist der Gegenstand des Antrags gleichwertig, nämlich die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der ein berechtigtes Interesse beeinträchtigt; schließlich sind die Gründe, auf die der Antrag gestützt werden kann, in beiden Fällen die gleichen.

23Darüber hinaus sind sowohl die außerordentliche Beschwerde als auch die verwaltungsgerichtliche Klage mit einem kontradiktorischen Verfahren verbunden, und bei beiden werden die Grundsätze der Unparteilichkeit und der Gleichheit der Parteien beachtet.

24Hinsichtlich der außerordentlichen Beschwerde ist den Akten zu entnehmen, daß die Konsultation des Consiglio di Stato obligatorisch ist und daß seine Stellungnahme, die ausschließlich auf die Anwendung von Rechtsnormen gestützt ist, den Entwurf der Entscheidung darstellt, die förmlich vom Präsidenten der Italienischen Republik erlassen wird. Diese Stellungnahme, die sowohl eine Begründung als auch einen verfügenden Teil enthält, ist Bestandteil eines Verfahrens, das in diesem Stadium allein geeignet ist, die Lösung des Konflikts zwischen dem einzelnen und der Verwaltung zu ermöglichen. Eine Entscheidung, die dieser Stellungnahme nicht entspricht, kann erst nach einem Beschluß des Ministerrats ergehen und muß ordnungsgemäß begründet werden.

25Schließlich hat der Consiglio di Stato, wie der Generalanwalt in Nummer 25 seiner Schlußanträge ausführt, ständigen, unparteilichen und unabhängigen Charakter, und seine Mitglieder, ob sie nun den beratenden oder den rechtsprechenden Sektionen angehören, müssen die gesetzlichen Garantien für Unabhängigkeit und Unparteilichkeit erfüllen und dürfen nicht gleichzeitig zu beiden Sektionen gehören.

26So hat der Gerichtshof in einem vergleichbaren Fall dem niederländischen Raad van State Gerichtseigenschaft im Sinne von Artikel 177 des Vertrages zuerkannt (Urteil vom 27. November 1973 in der Rechtssache 36/73, Nederlandse Spoorwegen, Slg. 1973, 1299).

27Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, daß der Consiglio di Stato, wenn er eine Stellungnahme im Rahmen einer außerordentlichen Beschwerde abgibt, ein Gericht im Sinne von Artikel 177 des Vertrages darstellt.

Zur zweiten und zur dritten Frage

28Mit seiner zweiten und seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16, der Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 86/457 ersetzt hat, dahin auszulegen ist, daß ein Arzt vor dem 1. Januar 1995 ein Dienstverhältnis mit dem Sozialversicherungssystem eines Mitgliedstaats begründet haben muß, um seine Tätigkeit im Rahmen des Sozialversicherungssystems dieses Staates ausüben zu können, ohne Inhaber des Diploms eines praktischen Arztes zu sein, und, wenn ja, ob die zuständige nationale Behörde befugt ist, dieses Recht auf Ärzte auszudehnen, die kein solches Dienstverhältnis vor diesem Zeitpunkt begründet haben.

29Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 erkennt jedem Mitgliedstaat die Befugnis zu, die erworbenen Rechte nach seinem Ermessen zu bestimmen.

30Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung geht klar hervor, daß diese Befugnis nur an eine Bedingung geknüpft ist, nämlich daß jeder Mitgliedstaat das erworbene Recht der Ärzte anerkennt, die zwar nicht Inhaber des Diploms eines praktischen Arztes sind, bei denen aber vor dem 1. Januar 1995 in diesem Mitgliedstaat die Diplome, Prüfungszeugnisse oder Befähigungsnachweise anerkannt worden sind, die ihnen in einem anderen Mitgliedstaat erteilt wurden, und die dort ebenfalls vor diesem Zeitpunkt das Recht erworben haben, die Tätigkeit eines praktischen Arztes im Rahmen des nationalen Sozialversicherungssystems auszuüben.

31Mit dieser Mindestverpflichtung sollen Situationen verhindert werden, in denen Ärzten, die von der durch die Gemeinschaftsrichtlinien gewährleisteten Niederlassungsfreiheit profitiert und vor dem 1. Januar 1995 ein Recht — so theoretisch es auch sein mag — erworben haben, ihre Tätigkeit als praktischer Arzt im Rahmen des Sozialversicherungssystems eines Mitgliedstaats auszuüben, dieses Recht deshalb genommen wird, weil sie nicht die in der Richtlinie 93/16, die die Richtlinie 86/457 ersetzt hat, vorgesehenen neuen Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise besitzen.

32Insoweit ist klarzustellen, daß der Umstand, kein tatsächliches Dienstverhältnis mit dem nationalen Sozialversicherungssystem begründet zu haben, die Ärzte, die das Recht erworben haben, in ein solches Dienstverhältnis einzutreten, nicht daran hindern kann, es später zu begründen. Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 verlangt nämlich für die Anerkennung des erworbenen Rechts nicht, daß ein Dienstverhältnis am 31. Dezember 1994 begründet war, sondern bestimmt nur, daß das Recht dann erworben ist, wenn der Arzt zu diesem Zeitpunkt berechtigt ist, seine Tätigkeit als praktischer Arzt im Rahmen des nationalen Sozialversicherungssystems auszuüben.

33Daraus folgt, daß der Aufnahmemitgliedstaat den Ärzten, die sich vor dem 1. Januar 1995 gemäß der Richtlinie 75/362 in seinem Gebiet niedergelassen haben, das Recht zuerkennen muß, die Tätigkeit eines praktischen Arztes im Rahmen seines Sozialversicherungssystems auszuüben, auch wenn diese Ärzte keine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin absolviert haben.

34Vorbehaltlich dieser Mindestverpflichtung erlaubt Artikel 36 Absatz 2 es den Mitgliedstaaten, die erworbenen Rechte auf andere Fälle auszudehnen.

35Auf die zweite und die dritte Vorlagefrage ist somit zu antworten, daß Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16, der Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 86/457 ersetzt hat, dahin auszulegen ist, daß ein Mitgliedstaat die erworbenen Rechte der praktisehen Ärzte in bezug auf vor dem 1. Januar 1995 liegende Sachverhalte bestimmen kann, unter der einzigen Bedingung, daß er den Ärzten, die sich vor dem 1. Januar 1995 gemäß der Richtlinie 75/362 dort niedergelassen haben, das Recht zuerkennt, die Tätigkeit eines praktischen Arztes im Rahmen seines nationalen Sozialversicherungssystems auszuüben, auch wenn sie keine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin absolviert und kein Dienstverhältnis mit dem Sozialversicherungssystem dieses Staates begründet haben.

Kosten

36Die Auslagen der italienischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

auf die ihm vom Consiglio di Stato mit elf Beschlüssen vom 6. Dezember 1995 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Gulmann

Wathelet

Moitinho de Almeida

Edward

Puissochet

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 16. Oktober 1997.

Der Kanzler

R. Grass

Der Präsident der Fünften Kammer

C. Gulmann

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