The Queen gegen Minister of Agriculture, Fisheries and Food und Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa u. a. Ersuchen um Vorabentscheidung: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Vereinigtes Königreich. Stoffe mit hormonaler Wirkung - Gültigkeit der Richtlinie 88/146/EWG.

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Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer)
13. November 1990[*]

In der Rechtssache C-331/88

betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom High Court of Justice, Queen's Bench Division, in dem bei diesem anhängigen Rechtsstreit

The Queen

gegen

The Minister of Agriculture, Fisheries and Food und The Secretary of State for Health

ex parte:

Fédération européenne de la santé animale (Fedesa),

Pitman-Moore, Inc.,

Distrivet SA,

Hoechst (UK) Limited,

National Office of Animal Health Limited,

Donald Leslie Haxby CBE

und

Robert Sleightholme

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Richtlinie 88/146/EWG des Rates vom 7. März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich (ABl. 1988, L 70, S. 16)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. C. Moitinho de Almeida, der Richter G. C. Rodríguez Iglesias, Sir Gordon Slynn, R. Joliét und M. Zuleeg,

Generalanwalt: J. Mischo

Kanzler: D. Louterman, Hauptverwaltungsrätin

Beteiligte, die Erklärungen abgegeben haben:

aufgrund des Sitzungsberichts und auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 1989,

nach Anhörung der Schlußantrage des Generalanwalts in der Sitzung vom 8. März 1990,

folgendes

Urteil

1Der High Court of Justice, Queen's Bench Division, hat mit Beschluß vom 20. September 1988, beim Gerichtshof eingegangen am 14. November 1988, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Reihe von Fragen nach der Gültigkeit der Richtlinie 88/146/EWG des Rates vom 7. März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich (ABl. 1988, L 70, S. 16) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2Diese Fragen stellen sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Fédération européenne de la santé animale (Fedesa) sowie anderen Beteiligten einerseits und dem Minister für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung sowie dem Staatssekretär für das Gesundheitswesen andererseits. Die Antragsteller des Ausgangsverfahrens bestreiten vor dem vorlegenden Gericht die Gültigkeit der nationalen Regelung, die die streitige Richtlinie teilweise durchführt, und zwar mit der Begründung, daß diese Richtlinie ihrerseits ungültig sei.

3Die streitige Richtlinie wurde am 7. März 1988 erlassen und den Mitgliedstaaten am 11. März 1988 bekanntgegeben. Ihr Inhalt einschließlich des Datums, bis zu dem sie durchgeführt werden sollte, stimmt mit demjenigen der Richtlinie 85/649/EWG des Rates vom 31. Dezember 1985 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich (ABl. 1985, L 382, S. 228) Uberein, die der Gerichtshof durch Urteil vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 68/86 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 855) mit der Begründung für nichtig erklärt, daß der Rat wesentliche Formvorschriften verletzt habe, indem er das in Artikel 6 Absatz 1 seiner Geschäftsordnung vorgesehene Verfahren nicht beachtet habe.

4Das nationale Gericht hat dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:

5Wegen des dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

6Vor einer Prüfung der einzelnen geltend gemachten Ungültigkeitsgründe ist darauf hinzuweisen, daß die streitige Richtlinie, wie aus ihren Begründungserwägungen hervorgeht, darauf abzielt, die Wettbewerbsverzerrungen und Handelshemmnisse zu beseitigen, die sich aus den Unterschieden zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Verabfolgung bestimmter Stoffe mit hormonaler Wirkung an Nutztiere ergeben. In der ersten Begründungserwägung der Richtlinie wird insbesondere dargelegt, daß die Auswirkungen dieser Stoffe auf die menschliche Gesundheit von den einzelnen nationalen Regelungen unterschiedlich beurteilt werden. Unter diesen Umständen hielt es der Rat für angebracht, eine Regelung zu erlassen, die sicherstellen kann, daß alle Verbraucher Einkaufsbedingungen vorfinden, die merklich identisch sind, und daß ihnen gleichzeitig ein Erzeugnis geliefert wird, das ihrer Besorgnis und ihrer Erwartung möglichst weitgehend entspricht. Er war der Ansicht, daß die Absatzmöglichkeiten für die betreffenden Produkte dadurch nur verbessen werden könnten (siehe die zweite Begründungserwägung der Richtlinie).

Zur angeblichen Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit

7Bei dem ersten Ungültigkeitsgrund, den das vorlegende Gericht in Erwägung zieht, geht es um die Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit. Hierzu wurde während des Verfahrens geltend gemacht, zum einen entbehre die Richtlinie jeder wissenschaftlichen Grundlage, die die ihrem Erlaß zugrunde liegenden Erwägungen zur öffentlichen Gesundheit und die Besorgnisse der Verbraucher rechtfertigen könnte, und zum anderen verletze sie das berechtigte Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer, die damit hätten rechnen können, daß die fraglichen Stoffe bei Fehlen von objektiv begründeten Zweifeln an ihrer Unschädlichkeit, Wirksamkeit und Qualität nicht verboten werden würden.

8Selbst wenn jedoch, wie die Antragsteller des Ausgangsverfahrens annehmen, der Grundsatz der Rechtssicherheit bedeuten sollte, daß jede Maßnahme der Gemeinschaftsorgane auf einer vernünftigen und objektiven Grundlage beruhen muß, so hat sich die richterliche Kontrolle insoweit doch angesichts des dem Rat bei der Durchführung der Gemeinsamen Agrarpolitik eingeräumten Ermessens auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob die betreffende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmißbrauch behaftet ist oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessensspielraums nicht offensichtlich überschritten hat.

9Im Lichte dieser Ausführungen kann die Rüge, daß das Vorliegen wissenschaftlicher Beweise die Unschädlichkeit der fünf in Rede stehenden Hormone dartue, keinen Erfolg haben. Ohne daß eine Beweisaufnahme erforderlich wäre, um die Richtigkeit dieser Behauptung zu prüfen, genügt die Feststellung, daß der Rat angesichts der unterschiedlichen Beurteilungen durch die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten, die sich in den Unterschieden zwischen den bestehenden nationalen Rechtsvorschriften widerspiegeln, im Rahmen seines Ermessens geblieben ist, als er sich für die Lösung entschieden hat, die in Rede stehenden Hormone zu verbieten und auf diese Weise den Besorgnissen Rechnung zu tragen, die das Europäische Parlament und der Wirtschafts- und Sozialausschuß sowie mehrere Verbraucherverbände geäußert hatten.

10Die streitige Richtlinie hat auch nicht das berechtigte Vertrauen der von dem Verbot des Gebrauchs der in Rede stehenden Hormone betroffenen Wirtschaftsteilnehmer verletzt. Es trifft zu, daß in der Richtlinie 81/602/EWG des Rates vom 31. Juli 1981 über ein Verbot von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung und von Stoffen mit thyreostatischer Wirkung (ABl. 1981, L 222, S. 32) die Rede davon ist, daß die Verwendung der betreffenden Stoffe noch eingehend im Hinblick auf ihre Unschädlichkeit oder Schädlichkeit untersucht werden müsse (vierte Begründungserwägung), und daß die Richtlinie die Kommission verpflichtet, die wissenschaftliche Entwicklung zu berücksichtigen (Artikel 8). Diese Richtlinie greift jedoch den Konsequenzen nicht vor, die der Rat hieraus bei der Ausübung seines Ermessens zu ziehen hat. Berücksichtigt man im übrigen die zutage getretenen unterschiedlichen Beurteilungen, so durften die Wirtschaftsteilnehmer nicht erwarten, daß ein Verbot der Verabfolgung der fraglichen Stoffe an Tiere nur auf wissenschaftliche Daten gestützt werden konnte.

11Nach alledem kann nicht festgestellt werden, daß der Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt worden wäre.

Zur angeblichen Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

12Es wird geltend gemacht, die streitige Richtlinie verstoße in dreifacher Hinsicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Erstens sei ein vollständiges Verbot der Verabfolgung der fünf betreffenden Hormone für die Erreichung der angegebenen Ziele ungeeignet, da seine Anwendung praktisch unmöglich sei und zur Entstehung eines gefährlichen Schwarzmarkts führe. Zweitens sei ein solches Verbot nicht notwendig, da sich die Besorgnisse der Verbraucher bereits durch die Verbreitung von Informationen und die Erteilung von Ratschlägen zerstreuen ließen. Schließlich bringe das fragliche Verbot übermäßige Nachteile mit sich, insbesondere wirtschaftliche Verluste für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer, die im Vergleich zu den angeblichen, im Allgemeininteresse entstehenden Vorteilen beträchtlich seien.

13Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes gehört der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Nach diesem Grundsatz hängt die Rechtmäßigkeit des Verbots einer wirtschaftlichen Tätigkeit davon ab, daß die Verbotsmaßnahmen zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.

14Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit dieser Voraussetzungen betrifft, so ist allerdings darauf hinzuweisen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik über einen Ermessensspielraum verfügt, der seiner politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 40 und 43 EWG-Vertrag übertragen, entspricht. Folglich kann die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist (siehe insbesondere das Urteil vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87, Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnrn. 21 und 22).

15Was im vorliegenden Fall die Frage nach der Geeignetheit des Verbots betrifft, so ist zunächst festzustellen, daß, auch wenn es wegen der in jedem Fleisch vorhandenen natürlichen Hormone nicht möglich ist, das Vorhandensein verbotener Hormone durch an Tieren oder an Fleisch vorgenommene Tests nachzuweisen, andere Kontrollmethoden angewendet werden können und im übrigen den Mitgliedstaaten bereits durch die Richtlinie 85/358/EWG des Rates vom 16. Juli 1985 zur Ergänzung der vorgenannten Richtlinie 81/602 (ABl. 1985, L 191, S. 46) vorgeschrieben wurden. Sodann ist es nicht offensichtlich, daß die alleinige Zulassung dieser sogenannten „natürlichen“ Hormone geeignet wäre, die Entstehung eines Schwarzmarktes für gefährliche, aber weniger teure Stoffe zu verhindern. Überdies würde nach den insofern unbestrittenen Ausführungen des Rates jedes Teilgenehmigungssystem kostspielige Kontrollmaßnahmen voraussetzen, deren Wirksamkeit nicht gewährleistet wäre. Nach alledem kann das streitige Verbot nicht als offensichtlich ungeeignete Maßnahme angesehen werden.

16Was die für die Auffassung, das in Rede stehende Verbot sei nicht notwendig, vorgebrachten Argumente betrifft, so setzen sie in Wirklichkeit voraus, daß die streitige Maßnahme zur Erreichung anderer Ziele als der Zerstreuung der Besorgnisse der Verbraucher — die unbegründet seien — ungeeignet ist. Da der Rat jedoch in dieser Hinsicht keinem offensichdichen Irrtum unterlegen ist, durfte er ebenfalls davon ausgehen, daß die Beseitigung der Handelshemmnisse und der Wettbewerbsverzerrungen bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Erfordernisse des Gesundheitsschutzes nicht mit weniger belastenden Maßnahmen wie der Verbreitung von Informationen bei den Verbrauchern und der Etikettierung des Fleisches erreicht werden konnte.

17Schließlich ist festzustellen, daß die Bedeutung der angestrebten Ziele sogar beträchtliche negative Folgen wirtschaftlicher Art zum Nachteil bestimmter Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen kann.

18Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist infolgedessen nicht verletzt worden.

Zur angeblichen Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes

19Es wird geltend gemacht, die Richtlinie sei insoweit diskriminierend, als sie sich in den verschiedenen Mitgliedstaaten wegen der unterschiedlichen Bedingungen, Umstände und traditionellen Praktiken auf dem Gebiet der Viehzucht ungleich auswirke.

20Hierzu genügt die Feststellung, daß eine Harmonisierungsmaßnahme, die dazu bestimmt ist, die zuvor uneinheitlichen Normen der Mitgliedstaaten einander anzugleichen, zwangsläufig je nach dem bisherigen Stand der verschiedenen nationalen Rechtsvorschriften unterschiedliche Auswirkungen zeitigt. Ist die gemeinschaftsrechtliche Norm, wie vorliegend, in gleicher Weise auf alle Mitgliedstaaten anwendbar, so läßt sich somit nicht von Diskriminierung sprechen.

21Die geltend gemachte Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes liegt somit nicht vor.

Zum angeblichen Ermessensmißbrauch

22Es wird vorgetragen, die streitige Richtlinie sei mit den in Artikel 39 EWG-Vertrag niedergelegten Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar. Außerdem ziele die Richtlinie in Wirklichkeit darauf ab, die Erzeugung von Rindfleisch zu verringern, ein Ziel, das nur auf der Grundlage von Artikel 100 EWG-Vertag angestrebt werden dürfe.

23Wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 23. Februar 1988 (Vereinigtes Königreich/Rat, a. a. O., Randnrn. 21 und 22) in bezug auf die erwähnte Richtlinie 85/649 des Rates entschieden hat, die mit der vorliegend umstrittenen Richtlinie übereinstimmte, fügte sich diese Richtlinie mit der Regelung der Bedingungen für die Produktion und die Vermarktung des Fleisches im Hinblick auf eine Verbesserung seiner Qualität in den Rahmen der Maßnahmen ein, die in den gemeinsamen Marktorganisationen für Fleisch vorgesehen sind, und trug damit zur Verwirklichung der in Artikel 39 EWG-Vertrag genannten Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik bei; der Rat war somit befugt, die Richtlinie allein auf der Grundlage von Artikel 43 EWG-Vertrag zu erlassen.

24Wie der Gerichtshof weiterhin in ständiger Rechtsprechung ausgeführt hat (siehe insbesondere die Urteile vom 21. Februar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 140/82, 146/82, 221/82 und 226/82, Walzstahl-Vereinigung und Thyssen/Kommission, Slg. 1984, 951, Randnr. 27, sowie vom 21. Juni 1984 in der Rechtssache 69/83, Lux/Rechnungshof, Slg. 1984, 2447, Randnr. 30), ist eine Rechtshandlung nur dann ermessensmißbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen.

25Zwar lassen die dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen, auf die sich die Antragsteller des Ausgangsverfahrens stützen, erkennen, daß die Möglichkeit, Überschüsse abzubauen, im Laufe des Verfahrens, das zum Erlaß der Richtlinie geführt hat, tatsächlich erwogen wurde; hieraus folgt jedoch nicht, daß ein solcher Abbau, den die Begründungserwägungen der Richtlinie nicht als eines der verfolgten Ziele erkennen lassen, in Wirklichkeit das ausschließliche oder vorwiegende Ziel der getroffenen Regelung gewesen wäre.

26Weiterhin ist festzustellen, daß zu den in Artikel 39 EWG-Vertrag niedergelegten Zielen der Agrarpolitik insbesondere auch die Stabilisierung der Märkte gehört. Ferner schreibt Artikel 39 Absatz 2 Buchstaben b und c vor, bei der Gestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen, und die Tatsache, daß die Landwirtschaft einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt, zu berücksichtigen. Hieraus folgt, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 23. Februar 1988, a. a. O., Randnr. 10, ausgeführt hat, daß die Ziele der Agrarpolitik so verstanden werden müssen, daß die Gemeinschaftsorgane ihre Aufgaben unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der Landwirtschaft und in der gesamten Volkswirtschaft erfüllen können.

27Infolgedessen läßt sich nicht behaupten, daß der Abbau der Überschüsse der landwirtschaftlichen Erzeugung außerhalb der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik liege.

28Nach alledem ist die Richtlinie nicht mit einem Ermessensmißbrauch behaftet.

Zur angeblichen Unzulänglichkeit der Begründung

29Was die angebliche Unzulänglichkeit der Begründung betrifft, so hat der Gerichtshof bereits im Urteil vom 23. Februar 19Ö8, a. a. O., Randnrn. 28 und 36, entschieden, daß die Richtlinie hinreichend begründet ist, da in ihren Begründungserwägungen die verfolgten Ziele mit hinreichender Deutlichkeit genannt sind.

30Was die Rüge anbelangt, in der Richtlinie werde das Ziel, die Fleischerzeugung zu verringern, nicht erwähnt, so könnte sie nur dann durchgreifen, wenn eine solche Verringerung der eigentliche oder vorwiegende Beweggrund für die Richtlinie gewesen wäre. Diese Auffassung ist aber bereits bei der Prüfung der vierten Frage zurückgewiesen worden.

31Der behauptete Begründungsmangel liegt folglich nicht vor.

Zur angeblichen Verletzung wesentlicher Formvorschriften

32Es wird geltend gemacht, die streitige Richtlinie sei mit mehreren Verfahrensfehlern behaftet, da der Rat nach der Nichtigerklärung der vorhergehenden Richtlinie durch das erwähnte Urteil vom 23. Februar 1988 die neue Richtlinie erlassen habe, ohne daß die Kommission einen neuen Vorschlag unterbreitet und das Parlament eine neue Stellungnahme abgegeben hätte.

33In erster Linie wird vorgebracht, die Nichtigerklärung der vorhergehenden Richtlinie habe die Nichtigkeit aller vorbereitenden Maßnahmen zur Folge gehabt.

34Hierzu ist zu bemerken, daß die Richtlinie, die der streitigen Richtlinie vorausgegangen war, wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt wurde, der ausschließlich die Art und Weise betraf, in der die Richtlinie schließlich vom Rat erlassen wurde. Unter diesen Umständen läßt die Nichtigerklärung die vorbereitenden Handlungen der anderen Organe unberührt.

35In zweiter Linie wird vorgetragen, es hätte eines neuen Vorschlags der Kommission und einer neuen Stellungnahme des Europäischen Parlaments bedurft, da nach der Vornahme der vorbereitenden Handlungen Veränderungen eingetreten seien, und zwar sowohl in der Zusammensetzung dieser Organe infolge des Beitritts Spaniens und Portugals — Länder, die hinsichtlich der Tierzucht andere Gewohnheiten hätten als der übrige Teil der Gemeinschaft — als auch, was den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse betreffe.

36Hierzu ist zunächst festzustellen, daß eine Änderung in der Zusammensetzung eines Organs die Kontinuität des Organs selbst unberührt läßt, dessen endgültige oder vorbereitende Handlungen grundsätzlich alle ihre Wirkungen beibehalten.

37Ferner haben die Organe selbst zu beurteilen, ob sie aufgrund einer wie auch immer gearteten Änderung der Umstände genötigt sind, erneut Stellung zu beziehen. Was insbesondere die Vorschläge der Kommission betrifft, so hat dieses Organ gemäß Artikel 149 Absatz 3 EWG-Vertrag die Möglichkeit, sie jederzeit zu ändern, solange ein Beschluß des Rates nicht ergangen ist.

38Außerdem wird vorgetragen, das Parlament hätte im Anschluß an die 1985, nachdem es seine Stellungnahme abgegeben hatte, erfolgte Änderung des Vorschlags der Kommission erneut angehört werden müssen.

39Hierzu ist zu bemerken, daß der Vorschlag der Kommission, von Änderungen eher technischer als sachlicher Art abgesehen, im wesentlichen im Sinne des Parlaments geändert wurde, das sich in seiner Stellungnahme für ein vollständiges Verbot der fünf Stoffe ausgesprochen hatte, auf die sich der Rat schließlich festgelegt hat, während der ihm vorgelegte Vorschlag lediglich ein Verbot zweier Stoffe vorsah. Unter diesen Umständen war eine erneute Anhörung nicht erforderlich.

40Nach alledem ist die streitige Richtlinie nicht mit einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften behaftet.

Zur angeblichen Verletzung des Rückwirkungsverbots

41Es wird geltend gemacht, die streitige Richtlinie verstoße gegen das Rückwirkungsverbot, da sie am 7. März 1988 erlassen worden sei, jedoch bestimme, daß sie spätestens zum 1. Januar 1988 durchzuführen sei. In dieser Hinsicht ist zwischen zwei Aspekten zu unterscheiden, nämlich der Rückwirkung von Strafbestimmungen und der Rückwirkung außerhalb des strafrechtlichen Gebiets.

42Was den ersten Aspekt betrifft, so ist zunächst auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes (siehe insbesondere das Urteil vom 10. Juli 1984 in der Rechtssache 63/83, Regina/Kirk, Slg. 1984, 2689, Randnr. 22) hinzuweisen, wonach das Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften ein allen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamer Grundsatz ist, der in Artikel 7 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten als Grundrecht verankert ist und zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat.

43Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Juni 1987 in der Rechtssache 14/86 (Pretore di Salò/X, Sig. 1987, 2545) für Recht erkannt hat, kann eine Richtlinie für sich allein und unabhängig von zu ihrer Durchführung erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats nicht die Wirkung haben, die strafrechtliche Verantwortlichkeit derjenigen, die gegen die Vorschriften der Richtlinie verstoßen, festzulegen oder zu verschärfen.

44Nach Artikel 10 der Richtlinie, der wörtlich von der vorhergehenden, vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 23. Februar 1988, a. a. O., für nichtig erklärten Richtlinie übernommen wurde, setzen die Mitgliedstaaten die notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, um u. a. „der vorliegenden Richtlinie spätestens zum 1. Januar 1988“ nachzukommen. Diese Bestimmung kann nicht dahin ausgelegt werden, daß sie die Mitgliedstaaten verpflichten würde, Maßnahmen zu treffen, die gegen das Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen das Verbot der Rückwirkung von Strafbestimmungen, verstoßen. Sie kann auch keine Grundlage für Strafverfolgungen aufgrund von Bestimmungen des nationalen Rechts abgeben, die zur Durchführung der für nichtig erklärten Richtlinie erlassen worden wären und ihre einzige Rechtsgrundlage in dieser Richtlinie hätten.

45Was die Rückwirkung der streitigen Richtlinie außerhalb des strafrechtlichen Gebiets betrifft, so hat der Gerichtshof bereits wiederholt entschieden (siehe insbesondere das Urteil vom 9. Januar 1990 in der Rechtssache C-337/88, SAFA, Sig. 1990, l-l, Randnr. 13), daß es der Grundsau der Rechtssicherheit zwar im allgemeinen verbietet, den Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsaktes der Gemeinschaft auf einen Zeitpunkt vor dessen Veröffentlichung zu legen, daß dies jedoch ausnahmsweise dann anders sein kann, wenn das angestrebte Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist. Um die gestellte Frage beantworten zu können, ist daher zu prüfen, ob diese Kriterien in der vorliegenden Rechtssache beachtet worden sind.

46Da die vorhergehende Richtlinie vorliegend wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt worden war, hat es der Rat für erforderlich gehalten, eine Richtlinie gleichen Inhalts zu erlassen und hierbei auch das für die Durchführung vorgesehene Datum beizubehalten, um zu verhindern, daß sich eine zeitweilige Rechtslücke bildete, was das Bestehen einer gemeinschaftsrechtlichen Grundlage für die nationalen Vorschriften betrifft, die die Mitgliedstaaten erlassen hatten, um der für nichtig erklärten Richtlinie nachzukommen.

47Was das berechtigte Vertrauen der Betroffenen angeht, so ist zu bemerken, daß der Zeitraum zwischen der Nichtigerklärung der ersten Richtlinie (23. Februar 1988) und der Bekanntgabe der streitigen Richtlinie (11. März 1988, während sie am 7. März 1988 erlassen worden war) oder auch ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt vom 16. März 1988 sehr kurz war und daß außerdem die frühere Richtlinie wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt worden war. Unter diesen Umständen konnten die Betroffenen, deren Tätigkeit den zur Durchführung der für nichtig erklärten Richtlinie erlassenen nationalen Rechtsvorschriften unterworfen war, nicht mit einer Änderung der Haltung des Rates in der Sache selbst rechnen. Die Rückwirkung der neuen Richtlinie verletzt daher nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

48Aus alledem ergibt sich, daß die Richtlinie nicht mit dem Rückwirkungsverbot unvereinbar ist.

49Dem nationalen Gericht ist daher zu antworten, daß die Prüfung der vorgelegten Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Richtlinie 88/146 des Rates vom 7. März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich beeinträchtigen könnte.

Kosten

50Die Auslagen der Regierungen des Königreichs Spanien, des Vereinigten Königreich und der Italienischen Republik sowie des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahren; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

auf die ihm vom High Court of Justice, Queen's Bench Division, mit Beschluß vom 20. September 1988 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Die Prüfung der vorgelegten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Richtlinie 88/146/EWG des Rates vom 7. März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich beeinträchtigen könnte.

Moitinho de Almeida

Rodríguez Iglesias

Slynn

Joliét

Zuleeg

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 13. November 1990.

Der Kanzler

J.-G. Giraud

Der Präsident der Fünften Kammer

J.C. Moitinho de Almeida

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