Kjell Karlsson u. a.. Ersuchen um Vorabentscheidung: Regeringsrätten - Schweden. Zusätzliche Abgabe für Milch - Milchquotenregelung in Schweden - Erstzuteilung von Milchquoten - Nationale Regelung - Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 - Gleichbehandlungsgrundsatz.

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Urteil des Gerichtshofes (Sechste Kammer)
13. April 2000[*]

In der Rechtssache C-292/97

betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) vom Regeringsrätt (Schweden) in den bei diesem anhängigen Verfahren

Kjell Karlsson u. a.

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405, S. 1), der Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) und 40 Absatz 3 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 34 Absatz 2 EG) sowie des Gleichbehandlungsgrundsatzes,

erläßt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Richters P. J. G. Kapteyn in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Sechsten Kammer sowie der Richter G. Hirsch (Berichterstatter) und H. Ragnemalm,

Generalanwalt: D. Ruiz-Jarabo Colomer

Kanzler: L. Hewlett, Verwaltungsrätin

unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Herren Karlsson, Gustafsson und Torarp, vertreten durch die Rechtsanwälte J. Borgström und C. M. von Quitzow sowie P. Bentley, QC, der schwedischen Regierung, vertreten durch L. Nordling, und der Kommission, vertreten durch A. M. Alves Vieira und K. Simonsson, in der Sitzung vom 10. Dezember 1998,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. Januar 1999,

folgendes

Urteil

1Das Regeringsrätt (oberstes Verwaltungsgericht) hat mit Beschluß vom 27. Mai 1997, beim Gerichtshof eingegangen am 8. August 1997, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) eine Frage nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405, S. 1), der Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) und 40 Absatz 3 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 34 Absatz 2 EG) sowie des Gleichbehandlungsgrundsatzes zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2Diese Frage stellt sich in drei Verfahren, die von den Milcherzeugern Karlsson und Gustafsson bzw. dem ehemaligen Milcherzeuger Torarp gegen Entscheidungen des Jordbruksverk (schwedisches Landwirtschaftsamt) angestrengt wurden, mit denen im Fall der ersten beiden niedrigere Milchquoten festgesetzt bzw. bereits zugeteilte Milchquoten herabgesetzt worden waren und im Fall des dritten die Zuteilung einer Milchquote abgelehnt worden war.

Rechtlicher Rahmen

Die gemeinschaftsrechtliche Regelung

3Um den strukturellen Überschüssen auf dem Milchmarkt Herr zu werden, wurde durch die Verordnungen (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 10) und die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 vom gleichen Tag über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 13) eine Regelung über zusätzliche Abgaben auf die eine bestimmte jährliche Referenzmenge überschreitenden Milchmengen zu Lasten der Erzeuger oder Käufer eingeführt.

4Nach dem durch die Verordnung Nr. 856/84 eingefügten Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) darf die Summe der in dem einzelnen Mitgliedstaat den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern zugeteilten Milchquoten eine Gesamtgarantiemenge in Höhe der Summe der Milchmengen, die in einem Referenzjahr an be- oder verarbeitende Unternehmen geliefert werden, nicht überschreiten. Bei Überschreitung der zugeteilten Quote hat je nach der von dem Mitgliedstaat gewählten Formel entweder der Erzeuger oder der Käufer eine zusätzliche Abgabe zu entrichten. Trifft diese Verpflichtung den Käufer, wälzt dieser nach der Zahlung der Abgabe diese auf die Erzeuger ab, die ihre Milchquote überschritten und damit zur Überschreitung der Milchquote des Käufers beigetragen haben.

5Die Mitgliedstaaten legten die Milchquote für jeden Erzeuger durch Bezugnahme auf die Milch- oder Milchäquivalenzmenge fest, die von dem jeweiligen Erzeuger je nach Wahl des Mitgliedstaats im Referenzjahr 1981, 1982 oder 1983 erzeugt worden war.

6Die Mitgliedstaaten, die als Reaktion auf die besondere Lage bestimmter Erzeuger nationale Milchquotenreserven festlegen durften, ohne dabei jedoch die Gesamtmenge zu überschreiten, sollten nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 857/84 bei der Festlegung der Milchquoten eine Reihe besonderer Situationen berücksichtigen wie die von Erzeugern, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet hatten, von Junglandwirten oder von Landwirten, deren Milcherzeugung im Referenzjahr von außergewöhnlichen Ereignissen, die in der Bestimmung abschließend aufgezählt sind, nachhaltig betroffen wurden.

7Nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 857/84 konnten die Mitgliedstaaten Erzeugern, die im Bereich der Milcherzeugung einen Entwicklungsplan mit bestimmten Kriterien durchführten oder die die Landwirtschaft hauptberuflich betrieben, eine zusätzliche Referenzmenge zuweisen.

8Die ursprünglich für einen Zeitraum von fünf Jahren vom 1. April 1984 bis 31. März 1989 eingeführte Regelung über die Zusatzabgabe, die anschließend bis zum 31. März 1993 verlängert wurde, wurde durch die Verordnung Nr. 3950/92 für weitere sieben Zwölfmonatszeiträume verlängert. Die letztgenannte Verordnung, die die Verordnung Nr. 857/84 abgelöst hat, legt die Grundregeln der verlängerten Regelung fest und nimmt dabei insbesondere zu deren Vereinfachung einige Änderungen vor.

9Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92 entspricht die einzelbetriebliche Referenzmenge (im folgenden: Milchquote) grundsätzlich der am 31. März 1993 zur Verfügung stehenden Menge, die gegebenenfalls für jeden der betreffenden Zwölfmonatszeiträume angepaßt wird, um die Gesamtmenge nicht zu überschreiten. Für das Königreich Schweden, das den Europäischen Gemeinschaften am 1. Januar 1995 beigetreten ist, hat die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21, und ABL. 1995 L 1, S. 1; nachstehend: Beitrittsakte) diese Bestimmung um einen zweiten Absatz ergänzt, in dem das Datum vom 31. März 1993 durch das vom 31. März 1996 ersetzt worden ist.

10Die Beitrittsakte hat für das Königreich Schweden ebenfalls eine Gesamtgarantiemenge von 3,3 Mio. Tonnen für Lieferungen und 3000 Tonnen für Direktverkäufe festgesetzt. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92 in der durch die Beitrittsakte geänderten Fassung darf diese Gesamtmenge nicht überschritten werden.

11Nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92 in der durch die Beitrittsakte geänderten Fassung dürfen die Mitgliedstaaten die einzelstaatliche Reserve durch eine lineare Verringerung der Gesamtheit der einzelbetrieblichen Referenzmengen aufstocken, um Erzeugern, die nach objektiven, im Einvernehmen mit der Kommission festgelegten Kriterien bestimmt werden, zusätzliche oder spezifische Mengen zuzuteilen.

Die schwedische Regelung

12Für die Erstzuteilung von Milchquoten an die schwedischen Erzeuger erließ das Königreich Schweden zunächst die Förordning (1994:1714) om mjölkkvoter m. m. (Verordnung Nr. 1714 von 1994 über Milchquoten u. a.), die am 8. Februar 1995 durch die Verordnung (1995:119) geändert wurde (im folgenden: schwedische Verordnung Nr. 1714). Gemäß dieser Verordnung wurden Milchquoten für die Lieferungen zwischen dem 1. April 1995 und dem 31. März 1996 gewährt.

13Ein Erzeuger mußte, um nach § 5 Absatz 1 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 einen Anspruch auf eine Milchquote für diesen Zeitraum geltend machen zu können, zwischen dem 1. März 1994 und dem 1. Januar 1995 tatsächlich ununterbrochen Milch geliefert haben und bestimmte Umweltschutzauflagen erfüllen.

14Bei einer Unterbrechung der Lieferungen in diesem Zeitraum konnte das Jordbruskverk, das für die Überwachung der Milchquotenregelung zuständig ist, nach § 5 Absatz 2 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 eine Milchquote gewähren, wenn die Unterbrechung auf einem Umstand beruhte, den der Erzeuger nicht zu vertreten hatte, und besondere Gründe vorlagen, ihm trotz der Unterbrechung eine Milchquote zu gewähren.

15Nach § 6 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 wurde die Milchlieferquote nach Maßgabe der in den Referenzjahren 1991, 1992 und 1993 durchschnittlich gelieferten Milchmenge festgesetzt (im folgenden: Hauptregel). Diese Hauptregel galt für alle Erzeuger, die ihre Erzeugung zwischen dem 1. Januar 1991 und dem 31. Dezember 1994 nicht erhöht hatten (im folgenden: reguläre Erzeuger). Zusätzliche, d. h. abweichende Vorschriften galten jedoch für drei besondere Erzeugergruppen, nämlich die neuen Erzeuger, die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger und die ökologischen Erzeuger.

16Neuer Erzeuger war, wer seine Lieferungen nach dem 1. Januar 1991 aufgenommen hatte. Nach § 10 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 wurde seine Milchquote auf der Grundlage von 7398 kg Milch je Kuh und Jahr abzüglich 15 % „Eigenrisiko“ festgesetzt. Auf Antrag des Erzeugers konnte seine Milchquote jedoch auf der Grundlage der von 1991 bis 1993 durchschnittlich gelieferten Mengen festgesetzt werden, wobei die Milchmengen derjenigen Monate zugrunde gelegt wurden, in denen der Betrieb Milch geliefert hatte.

17Zu den ihren Betrieb erweiternden Erzeugern gehörte, wer nach dem 1. Januar 1991 bauliche Investitionen zur Erhöhung der Milcherzeugung vorgenommen oder ohne solche Investitionen seinen Bestand an Kühen vergrößert hatte. Nach § 10a der schwedischen Verordnung Nr. 1714 hatte ein solcher Erzeuger Anspruch auf eine Grund- und auf eine Zusatzquote. Die Grundquote berechnete sich nach der Hauptregel ohne Berücksichtigung der im Referenzzeitraum vorgenommenen Betriebserweiterung. Diese Erweiterungen berechtigten zu einer zusätzlichen Milchquote, die je nach Wahl des Erzeugers auf der Grundlage von 7398 kg Milch je neuer Kuh abzüglich 25 % „Eigenrisiko“ oder auf der Grundlage einer Milchmenge für jede neue Kuh in Höhe der durchschnittlichen Liefermenge je Kuh und Jahr im Referenzzeitraum, ebenfalls abzüglich 25 % Eigenrisiko, berechnet wurde.

18Die ökologischen Erzeuger im Sinne des § 7 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 konnten verlangen, daß ihre Milchquote auf der Grundlage des Durchschnitts ihrer ökologischen Milchproduktion im Jahr 1993 oder 1994 berechnet wurde. Wenn ein solcher Erzeuger die Anwendung der Vorschriften über neue Erzeuger oder den Betrieb erweiternde Erzeuger wünschte, wurde ihm die entsprechende Quote gemäß den §§10 und 10a der schwedischen Verordnung Nr. 1714, jedoch ohne Abzug für Eigenrisiko, zugeteilt.

19Im Januar 1995 teilten die schwedischen Behörden den regulären Erzeugern vorläufige Milchquoten zu. Zwischen März und Mai 1995 verfuhren sie ebenso gegenüber den neuen Erzeugern. Daraufhin stellten sie fest, daß die Zuteilung der Milchquoten an die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger zu einer Überschreitung der dem Königreich Schweden zugewiesenen Gesamtgarantiemenge führen würde.

20Durch die Verordnung (1995:812) zur Änderung der schwedischen Verordnung Nr. 1714, die am 1. Juli 1995 in Kraft trat (im folgenden: schwedische Verordnung Nr. 812) wurde der prozentuale Abzug wegen Eigenrisiko von 15 % auf 30 % für die neuen Erzeuger und von 25 % auf 55 % für die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger erhöht; Letzteren wurde darüber hinaus die Zusatzabgabe nur noch für den Teil der Erhöhung des Kuhbestands gewährt, der über 10 % des Kuhbestands vor der Erhöhung hinausging. Daraufhin wurden die den neuen Erzeugern bereits vorläufig zugeteilten Quoten entsprechend den neuen prozentualen Abzügen und Kriterien berichtigt.

Sachverhalt

21Herr Karlsson erhielt im Januar 1995 eine vorläufige Milchquote von 38797 kg, die seiner durchschnittlichen Milcherzeugung zwischen 1991 und 1993 entsprach. Mit der Begründung, daß er seine Betriebsgebäude erneuert und die Zahl seiner Kühe von sieben auf zwölf erhöht habe, beantragte er eine zusätzliche Quote als seinen Betrieb erweiternder Erzeuger. Mit Bescheid vom 29. August 1995 wurde seinem Antrag stattgegeben und seine Milchquote unter Anwendung eines Kürzungssatzes von 55 % gemäß § 10a der schwedischen Verordnung Nr. 1714 in der Fassung der schwedischen Verordnung Nr. 812 auf 48553 kg Milch festgesetzt.

22Herr Gustafsson beantragte eine Milchquote als neuer Erzeuger. Mit Bescheid vom 23. März 1995 erhielt er eine Quote von 251532 kg Milch, berechnet für 40 Milchkühe unter Anwendung eines Kürzungssatzes von 15 % gemäß Artikel 10 der schwedischen Verordnung Nr. 1714. Nach der Änderung dieser Bestimmung durch die schwedische Verordnung Nr. 812 wurde dieser Bescheid aufgehoben und durch einen neuen Bescheid vom 3. Juli 1995 ersetzt, der die Milchquote unter Anwendung des neuen Kürzungssatzes von 30 % auf 207144 kg festsetzte.

23Herr Torarp lieferte Milch zwischen 1991 und 1993. Mit Bescheid vom 13. Januar 1995 wurde ihm von Amts wegen eine Milchquote zugeteilt. Herr Torarp teilte daraufhin der zuständigen Behörde mit, daß er seine Milchproduktion am 12. November 1994 eingestellt habe, da ihm aufgrund eines Arbeitsunfalls die Haltung von Milchkühen unmöglich geworden sei. Am 13. Februar 1995 beantragte er jedoch eine Milchquote, berechnet auf der Grundlage der in den Referenzjahren tatsächlich durchgeführten Lieferungen. Mit Bescheid vom 5. März 1995 entzog das Jordbruksverk ihm nach § 5 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 die von Amts wegen zugeteilte Quote und lehnte seinen Antrag ab.

24Die Herren Karlsson, Gustafsson und Torarp erhoben gegen diese Bescheide Klage beim zuständigen Länsrätt. Nach der Abweisung der Klage in erster Instanz und der Zurückweisung des Rechtsmittels durch das Kammarrätt Jönköping legten die Betroffenen Revision beim Regeringsrätt ein.

25Aufgrund der Feststellung, daß nach dem derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts vergleichbare Durchführungsvorschriften wie die der Verordnung Nr. 857/84 fehlten, und aufgrund von Zweifeln, ob die schwedische Regelung mit der Verordnung Nr. 3950/92 mit den Artikeln 5 und 40 Absatz 3 EG-Vertrag sowie dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar sei, beschloß das Regeringsrätt, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Sind nach der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor sowie nach den Artikeln 5 und 40 Absatz 3 des Vertrages von Rom und dem im Gemeinschaftsrecht grundlegenden Prinzip der Gleichbehandlung im Falle eines Staates, der der Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, einzelstaatliche Rechtsvorschriften zulässig, nach denen

26Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnung Nr. 3950/92 EG-Vertrag, Artikel 5 EG-Vertrag sowie der Gleichbehandlungsgrundsatz, der insbesondere in Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag seinen Niederschlag gefunden hat, einer Regelung eines den Europäischen Gemeinschaften am 1. Januar 1995 beigetretenen Mitgliedstaats über die Erstzuteilung der Milchquoten entgegensteht, die die Milchquoten der regulären Erzeuger auf der Grundlage ihrer durchschnittlichen Lieferungen zwischen 1991 und 1993 bestimmt, zur Berechnung der Quoten für die neuen Erzeuger und für die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger im Unterschied zu den regulären und den ökologischen Erzeugern Kürzungssätze vorsieht, die zudem noch unterschiedlich sind, und eine Milchquote nur den Erzeugern gewährt, die eine Produktion nachweisen können, die zwischen dem 1. März 1994 und dem 1. Januar 1995 zu keinem Zeitpunkt unterbrochen war.

Zur anwendbaren gemeinschaftlichen Regelung

27Soweit das vorlegende Gericht der Ansicht ist, daß die Regelung über die Zusatzabgabe auf Milch nach der Aufhebung der Verordnung Nr. 857/84 durch die Verordnung Nr. 3950/92 keine Vorschriften mehr über die Erstzuteilung der Milchquoten an die nationalen Erzeuger enthält, ist es im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen, auf denen die Gemeinschaft beruht und die die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten beherrschen, gemäß Artikel 5 EG-Vertrag Sache der Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet für die Durchführung der Gemeinschaftsregelungen zu sorgen. Soweit das Gemeinschaftsrecht einschließlich der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die nationalen Behörden bei der Durchführung dieser Regelungen nach den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor (vgl. u. a. Urteil vom 23. November 1995 in der Rechtssache C-285/93, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, Slg. 1995, I-4069, Randnr. 26).

28Entgegen der Ansicht der Kläger des Ausgangsverfahrens kann der durch die Verordnung Nr. 856/84 in die Verordnung Nr. 804/68 aufgenommene Artikel 5c nicht als einschlägig und anwendbar angesehen werden.

29Die Verordnung Nr. 856/84, deren Bestimmungen durch die Verordnung (EWG) Nr. 2071/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Anderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 215, S. 64) schon vor dem Beitritt des Königreichs Schweden in der Praxis nicht mehr angewendet wurden, regelte, wie der Generalanwalt unter Nummer 32 seiner Schlußanträge ausgeführt hat, nicht die Art und Weise der Zuteilung der individuellen Milchquoten — die in der später durch die Verordnung Nr. 3950/92 aufgehobenen Verordnung Nr. 857/84 festgelegt waren —, sondern diente nur der Einführung einer Zusatzabgabe für Milch und der Bestimmung der Abgabenschuldner.

30Abgesehen davon, daß Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 niemals die Erstzuteilung der Milchquoten geregelt hat, kann auch das Argument der Kläger des Ausgangsverfahrens, die durch diesen Artikel eingeführte Regelung gehöre zum gemeinschaftlichen Besitzstand und sei insoweit immer noch von Bedeutung, ebenfalls nicht überzeugen.

31Die Regelung wurde ursprünglich auf fünf aufeinanderfolgende Zwölfmonatszeiträume befristet eingeführt, dann auf acht und später auf neun aufeinanderfolgende Zwölfmonatszeiträume ausgedehnt und durch die Verordnung Nr. 3950/92 erneut nur befristet verlängert, dieses Mal um sieben weitere Zwölfmonatszeiträume. Dies schließt bereits aus, daß die Milchquotenregelung zum gemeinschaftlichen Besitzstand gehört.

32Abgesehen von den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts muß die schwedische Regelung daher nur den Anforderungen der Verordnung Nr. 3950/92 in der durch die Beitrittsakte geänderten Fassung genügen. Die geänderte Verordnung enthält, wie sich aus ihren Artikeln 3 bis 5 ergibt, keine Bestimmung zur Regelung der Erstzuteilung der Milchquoten. Sie beruhte nämlich in der durch die Beitrittsakte geänderten Fassung, wie insbesondere ihr Artikel 4 zeigt, auf der Voraussetzung, daß die Milchquoten für die Gesamtheit der Mitgliedstaaten mit Ausnahme der Republik Osterreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden bereits vor dem Inkrafttreten der Verordnung zugeteilt waren und für die Republik Österreich und die Republik Finnland vor dem 1. April 1995 und für das Königreich Schweden vor dem 1. April 1996 zugeteilt wurden.

33Folglich waren die Mitgliedstaaten, die den Europäischen Gemeinschaften am 1. Januar 1995 beigetreten sind, nach der Verordnung Nr. 3950/92 in der durch die Beitrittsakte geänderten Fassung lediglich verpflichtet, sich zu vergewissern, daß die Summe der auf diese Weise zugeteilten Milchquoten nicht die Gesamtgarantiemenge überschritt, die für das Königreich Schweden 3300000 t bei Lieferungen und 3000 t bei Direktverkäufen beträgt. Diese Verpflichtung ergibt sich aus Artikel 3 Absatz 1 der geänderten Verordnung.

34Da die den Europäischen Gemeinschaften nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 3950/92 beigetretenen Mitgliedstaaten die Kriterien der Erstzulassung allein unter Beachtung der Grenze in Artikel 3 Absatz 1 dieser durch die Beitrittsakte geänderten Verordnung festlegen müssen, steht diese Verordnung einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahrens streitigen über die Erstzuteilung der Milchquoten nicht entgegen.

Zu den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts für die Erstzuteilung der Milchquoten

35Auch wenn ein Mitgliedstaat bei dieser Erstzuteilung über ein weites Ermessen verfügt, um in seinem Gebiet die Gemeinschaftsregelung durchzuführen, müssen die nationalen Vorschriften, die er erläßt, nach ständiger Rechtsprechung mit dem Erfordernis einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in Einklang stehen, um eine Ungleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer zu verhindern (Urteil Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, Randnr. 26). Ebenso muß der Mitgliedstaat, wie der Generalanwalt unter Nummer 36 seiner Schlußanträge ausgeführt hat, sich von den besonderen Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik leiten lassen, wenn die von ihm durchzuführende Gemeinschaftsregelung unter diese fällt.

36Im vorliegenden Fall ergibt sich bereits aus der streitigen Regelung und den Erklärungen der schwedischen Regierung in der Sitzung, daß das Königreich Schweden sich bei der Festlegung der nationalen Regelung über die Zuteilung der Milchquoten von den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften hat leiten lassen, die zum Zeitpunkt der Einführung der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch in Kraft waren.

37Die Mitgliedstaaten müssen bei der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen aber auch die Erfordernisse des Grundrechtschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung beachten. Sie müssen diese deshalb soweit wie möglich in Übereinstimmung mit diesen Erfordernissen anwenden (Urteil vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-2/92, Bostock, Slg. 1994, I-955, Randnr. 16).

38Zu diesen Grundrechten gehört der allgemeine Grundsatz der Gleichheit und Nichtdiskriminierung, der das vorlegende Gericht zu der Frage veranlaßt hat, ob die betreffende schwedische Regelung ihn beachtet hat.

Zum Gleichbehandlungsgrundsatz

39Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG-Vertrag, der im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik das Verbot der Diskriminierung aufstellt, ist lediglich ein besonderer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes, der besagt, daß vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, daß eine unterschiedliche Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre (Urteile vom 20. September 1988 in der Rechtssache 203/86, Spanien/Rat, Slg. 1988, 4563, Randnr. 25, und vom 17. April 1997 in der Rechtssache C-15/95, EARL de Kerlast, Slg. 1997, I-1961, Randnr. 35).

Zu der Entscheidung, als Berechnungsgrundlage den Durchschnitt der Lieferungen zwischen 1991 und 1993 zu nehmen

40Die Akten enthalten keinen Anhaltspunkt dafür, daß die schwedische Regelung durch die Wahl der Jahre 1991 bis 1993 als Referenzzeitraum und durch die Heranziehung des Durchschnitts der Milchlieferungen in diesem Zeitraum für die Berechnung der den regulären Erzeugern zuzuteilenden Milchquoten gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen hätte. Indem diese Regelung nämlich für die Festlegung der Milchquoten auf alle Erzeuger, die sich in der gleichen Lage befinden, die gleichen Vorschriften anwendet, behandelt sie vergleichbare Sachverhalte gleich.

41Folglich steht der Gleichbehandlungsgrundsatz einer nationalen Regelung eines den Europäischen Gemeinschaften am 1. Januar 1995 beigetretenen Mitgliedstaats über die Erstzuteilung von Milchquoten, die die Milchquoten der Erzeuger, deren Produktion sich zwischen dem 1. Januar 1991 und dem 31. Dezember 1994 nicht geändert hat, auf der Grundlage ihrer durchschnittlichen Lieferungen zwischen 1991 und 1993 bestimmt, nicht entgegen.

Zur Behandlung der neuen Erzeuger und der ihren Betrieb erweiternden Erzeuger im Verhältnis zu den regulären Erzeugern

42Die schwedische Regierung ist sich durchaus darüber im klaren gewesen, daß die neuen Erzeuger und die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger gegenüber den regulären Erzeugern benachteiligt werden, wenn aufgrund ihrer eigenen Entscheidung ihre Milchquote oder der Teil der Quote, der der Produktionserweiterung entspricht, gemäß § 10 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 nach den zwischen 1991 und 1993 durchschnittlich gelieferten Mengen festgesetzt wird. Im Unterschied zu den regulären Erzeugern können sie nämlich in diesem Fall keine so hohe Milchquote erhalten wie die, die der Gesamtheit, der Milchmenge entspricht, die sie mit ihrem Bestand an Kühen zu erzeugen in der Lage sind.

43Die schwedische Regierung ist sich auch der Tatsache bewußt gewesen, daß die alternativ vorgeschlagene Berechnungsart, die von einer pauschalen Milchmenge von 7398 kg Milch je Kuh und Jahr ausgeht und der besonderen Lage dieser beiden Erzeugergruppen Rechnung tragen soll, diese Ungleichheit der Behandlung auch nicht beseitigen kann, da die Milchquoten der neuen Erzeuger und die zusätzlichen Milchquoten der ihren Betrieb erweiternden Erzeuger nach Anwendung eines Kürzungssatzes von 30 % bzw. 55 % festgesetzt werden. Daher sind ungeachtet der sich aus den unterschiedlichen Sätzen ergebenden unterschiedlichen Behandlung dieser beiden Erzeugergruppen die neuen Erzeuger und die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger gegenüber den regulären Erzeugern und auch gegenüber den ökologischen Erzeugern benachteiligt, die sich zwar in einer vergleichbaren Lage befinden, aber keine Kürzungen hinnehmen müssen.

44Die Belastung durch die Festsetzung der Milchquoten unterhalb der vorhandenen Produktionskapazitäten trifft somit einseitig die neuen Erzeuger und die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger. Eine solche Begrenzung der Mengen, die im Rahmen der Milchquoten zugelassen werden, ist eine Beschränkung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung, die von diesen Erzeugern geltend gemacht werden kann.

45Nach gefestigter Rechtsprechung kann jedoch die Ausübung dieser Rechte, insbesondere im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation, Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der diese Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet (vgl. Urteil vom 13. Juli 1989 in der Rechtssache 5/88, Wachauf, Slg. 1989, 2609, Randnr. 18).

46Im Ausgangsrechtsstreit dient die Festsetzung der Milchquoten unterhalb der vorhandenen Produktionskapazitäten dem von der Gemeinschaft mit der Einführung einer Zusatzabgabe für Milch in erster Linie verfolgten Ziel, die strukturellen Überschüsse abzubauen und zu einem besseren Marktgleichgewicht zu kommen, wie sich u. a. aus der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3950/92 ergibt.

47Die Kürzungen, die einseitig die neuen Erzeuger und die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger treffen, sind daher objektiv gerechtfertigt, da diese Erzeuger eine besondere Verantwortlichkeit für die drohende Überschreitung der Gesamtgarantiemenge traf, die die schwedischen Behörden bei der vorläufigen Zuteilung der Milchquoten festgestellt hatten. Die dem Königreich Schweden bei seinem Beitritt zugeteilte Gesamtgarantiemenge, die der in diesem Land 1992 erzeugten Milchmenge entspricht, war nämlich im wesentlichen anhand der von den regulären Erzeugern produzierten Mengen festgesetzt worden. Die Gefahr einer Überschreitung dieser Gesamtmenge war somit in erster Linie Folge der Produktionszunahme in den letzten Jahren, für die vor allem die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger und die neuen Erzeuger verantwortlich waren.

Zur Behandlung der ihren Betrieh erweiternden Erzeuger im Verhältnis zu den neuen Erzeugern

48Innerhalb der Gruppe der von einer Kürzung ihrer Milchquoten betroffenen Erzeuger werden die neuen Erzeuger gegenüber den ihren Betrieb erweiternden Erzeugern begünstigt, da in ihrem Fall die Mengen, mit deren Produktion nach dem 1. Januar 1991 und vor dem 1. Januar 1995 begonnen wurde, einem niedrigeren Kürzungssatz unterliegen.

49Diese unterschiedliche Behandlung ist jedoch durch agrarpolitische Ziele gerechtfertigt, die das Königreich Schweden nach den Angaben der schwedischen Regierung in diesem Verfahren im Milchsektor verfolgt und die nicht die Grenzen des Ermessens überschreiten, über das es verfügt.

50Die Rechtmäßigkeit dieser Ziele ist nämlich im Gemeinschaftsrecht anerkannt. Zum einen erlaubte im Rahmen der ursprünglichen Regelung über die Zusatzabgabe bereits Artikel 3 Nummer 1 der Verordnung Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten, den Junglandwirten eine Vorzugsbehandlung zuteil werden zu lassen. Zum anderen gestattet im Rahmen der derzeitigen Regelung über die Zusatzabgabe Artikel 5 der Verordnung Nr. 3950/92 den Mitgliedstaaten, bestimmten Erzeugern nach objektiven Kriterien zusätzliche oder spezifische Mengen zuzuteilen.

Zur Behandlung der ökologischen Erzeuger

51Bei der Verfolgung seiner agrarpolitischen Ziele kann ein Mitgliedstaat berechtigt sein, aus ökologischen Gründen insbesondere im Zusammenhang mit bestimmten umweltfreundlichen Produktionsverfahren bestimmte Erzeuger von der Anwendung von Kürzungssätzen auszunehmen, selbst wenn diese Erzeuger sich in einer vergleichbaren Lage wie die neuen Erzeuger oder die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger befinden. Jedoch sind weder die Begründung des Vorlagebeschlusses noch die Erklärungen der Beteiligten nach Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes genügend detailliert, um dem Gerichtshof eine weitergehende Stellungnahme zu ermöglichen.

Zur angeblichen Diskriminierung der schwedischen Erzeuger im Verhältnis zu den Erzeugern aus den anderen Mitgliedstaaten

52Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen geltend, daß die Umweltschutzauflagen, die jeder schwedische Erzeuger nach § 5 der schwedischen Verordnung Nr. 1714 erfüllen müsse, diesen im Verhältnis zu den Erzeugern aus den anderen Mitgliedstaaten diskriminierten.

53Eine etwaige Ungleichbehandlung der Erzeuger eines Mitgliedstaats gegenüber denen aus anderen Mitgliedstaaten, die wie im vorliegenden Fall lediglich auf den Unterschieden zwischen den Rechtsvorschriften dieser Mitgliedstaaten beruht, bewirkt keine Diskriminierung im Sinne des Artikels 40 Absatz 3 EG-Vertrag, da die fraglichen nationalen Rechtsvorschriften alle betroffenen Erzeuger nach objektiven Kriterien erfassen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 308/86, Lambert, Slg. 1988, 4369, Randnrn. 21 und 22).

Zum Erfordernis einer ununterbrochenen Erzeugung

54Zu der Entscheidung, Herrn Torarp wegen der Unterbrechung seiner Lieferungen keine Milchquote zu gewähren, ist vorweg festzustellen, daß es allein dem nationalen Gericht obliegt, die Tragweite der nationalen Bestimmungen und die Art und Weise ihrer Anwendung zu beurteilen (vgl. z. B. Urteil vom 30. April 1996 in der Rechtssache C-194/94, CIA Security International, Slg. 1996, I-2201, Randnr. 20). Daher können die Anwendung der betreffenden nationalen Rechtsvorschrift auf den Fall Torarp und insbesondere die Gründe der schwedischen Behörden für die Versagung einer Milchquote im Rahmen des Artikels 177 EG-Vertrag nicht geprüft werden.

55Wie der Generalanwalt in den Nummern 60 und 61 seiner Schlußanträge zutreffend festgestellt hat, verstößt es nach dem Urteil vom 17. Mai 1988 in der Rechtssache 84/87 (Erpelding, Slg. 1988, 2647, Randnrn. 15 bis 21) nicht gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung — und im übrigen auch nicht gegen den des Vertrauensschutzes —, wenn eine nationale Regelung über die Erstzuteilung der Milchquote bestimmte Unglücksfälle unberücksichtigt läßt, so daß ein Erzeuger, der von einem solchen Unglücksfall betroffen ist und dadurch im Referenzzeitraum erheblich weniger Milch erzeugt, eine niedrigere Milchquote erhält, als sie ihm zugeteilt worden wäre, wenn der Unglücksfall nicht eingetreten wäre.

56Dies gilt erst recht für eine Regelung, nach der ein Milcherzeuger eine Milchquote erhalten kann, obwohl er durch Umstände, die von ihm nicht zu vertreten sind, während des Referenzzeitraums oder eines Teils desselben gezwungen war, seine Milchproduktion zu unterbrechen, sofern sein Antrag auf Wiederaufnahme der Produktion aus besonderen Gründen gerechtfertigt ist. Diese Lösung entspricht nämlich den Leitlinien der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch, nach denen ein Erzeuger nach bestimmten Unterbrechungen, z. B. namentlich dann, wenn er eine Verpflichtung zur Nichtvermarktung nach der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl. L 131, S. 1) unterschrieben hat, die Produktion wieder aufnehmen kann, sofern er die Absicht hat, die Produktion fortzuführen und gegebenenfalls nachweisen kann, daß er die von ihm beanspruchten Mengen vermarkten kann.

57Dagegen ist es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes gerechtfertigt, einem Erzeuger eine Milchquote zu versagen, der einen entsprechenden Antrag nicht mit dem Ziel der Wiederaufnahme der Vermarktung von Milch auf Dauer, sondern zu dem Zweck gestellt hat, aus dieser Zuteilung einen rein finanziellen Vorteil zu ziehen, indem er sich den Marktwert zunutze macht, den die Milchquote in der Zwischenzeit erlangt hat (vgl. u. a. Urteil vom 22. Oktober 1991 in der Rechtssache C-44/89, Von Deetzen II, Slg. 1991, I-5119, Randnr. 24). Um spekulative Geschäfte, bei denen eine Milchquote an einen anderen nur mit dem Ziel ihrer kommerziellen Verwertung veräußert wird, auszuschließen, bietet das Erfordernis der besonderen Gründe den nationalen Behörden somit die Möglichkeit, die Ernsthaftigkeit der Absicht und die tatsächliche Fähigkeit eines Erzeugers, die Milchlieferungen tatsächlich wiederaufzunehmen, zu überprüfen.

Zur Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

58Soweit die Festsetzung der Milchquoten insbesondere für die neuen Erzeuger und die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger unterhalb ihrer Produktionskapazität eine Einschränkung der Ausübung ihrer Grundrechte darstellt, muß ein Mitgliedstaat, der die Ausübung von Grundrechten einschränkt, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Danach darf eine solche Beschränkung unter Berücksichtigung ihres Zieles keinen unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet (vgl. Urteil Wachauf, Randnr. 18).

59Die Akten enthalten nichts, was Anlaß zu Zweifeln böte, daß die Festsetzung der Milchquoten für die neuen Erzeuger und die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger unterhalb ihrer Produktionskapazität angemessen und erforderlich ist, um die Überschreitung der Gesamtgarantiemenge zu verhindern. Nach den Erklärungen der schwedischen Regierung wurde die eingeschränkte Berücksichtigung ihrer Produktionskapazität, von der diese Wirtschaftsteilnehmer betroffen sind, gerade wegen der voraussichtlichen Überschreitung der Gesamtmenge festgesetzt.

60Die schwedische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung anhand von Zahlen nachgewiesen, daß im Wirtschaftsjahr 1995/96 nur 1 % der Gesamtgarantiemenge nicht verteilt worden ist und daß diese Zahl im Wirtschaftsjahr 1997/98 auf 0,2 % gesunken ist. Angesichts der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Möglichkeit der Bildung einer nationalen Reserve und der sehr geringen Höhe der von den schwedischen Behörden zurückbehaltenen Mengen läßt sich nicht von einer Ermessensüberschreitung eines Mitgliedstaats sprechen, wenn er so geringfügige Mengen nicht verteilt.

61Aus all diesen Erwägungen zu einer eventuellen Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes folgt, daß dieser Grundsatz einer nationalen Regelung eines den Europäischen Gemeinschaften am 1. Januar 1995 beigetretenen Mitgliedstaats über die Erstzuteilung von Milchquoten nicht entgegensteht, die zur Berechnung der Milchquoten für die neuen Erzeuger, die ihre Produktion zwischen dem 1. Januar 1991 und dem 31. Dezember 1994 aufgenommen haben, und für die ihren Betrieb erweiternden Erzeuger, die während des gleichen Zeitraums ihre bereits bestehende Produktion erhöht haben, im Unterschied zu den Erzeugern, die ihre Produktion in dem genannten Zeitraum nicht erhöht haben, und zu den ökologischen Milcherzeugern Kürzungssätze, die zudem noch unterschiedlich sind, vorsieht und die eine einzelbetriebliche Referenzmenge nur den Erzeugern gewährt, die eine Produktion nachweisen können, die zwischen dem 1. März 1994 und dem 1. Januar 1995 zu keinem Zeitpunkt unterbrochen war, es sei denn, daß ein Erzeuger, der seine Lieferungen in diesem Zeitraum nicht freiwillig unterbrochen hat, sich auf besondere Gründe berufen kann, die die Gewährung einer Referenzmenge rechtfertigen.

Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes

62Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen geltend, die schwedische Regelung verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, da die nationale Regelung über die Verteilung der Milchquoten kein getreues Abbild der Gemeinschaftsregelung, wie sie sich aus der Verordnung Nr. 856/84 ergebe, sei. So seien für die Zuteilung einer Milchquote Umweltschutzauflagen und die Bedingung einer zwischen dem 1. März 1994 und dem 1. Januar 1995 ununterbrochenen Produktion festgesetzt worden.

63Diese Rügen greifen nicht durch. Die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes ist gegenüber einer Gemeinschaftsregelung nur insoweit möglich, als die Gemeinschaft zuvor selbst eine Situation geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen wecken kann (Urteil vom 15. April 1997 in der Rechtssache C-22/94, Irish Farmers Association, u. a., Slg. 1997, I-1809, Randnr. 19). Die Prüfung der im Ausgangsverfahren streitigen Regelung hat bereits gezeigt, daß die fragliche Gemeinschaftsregelung eine solche Wirkung nicht gehabt hat.

Kosten

64Die Auslagen der schwedischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

auf die ihm vom Regeringsrätt mit Beschluß vom 27. Mai 1997 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor in der Fassung der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge sowie der Gleichbehandlungsgrundsatz, der insbesondere in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG) seinen Niederschlag gefunden hat, sind dahin auszulegen, daß sie einer nationalen Regelung eines den Europäischen Gemeinschaften am 1. Januar 1995 beigetretenen Mitgliedstaats über die Erstzuteilung einzelbetrieblicher Referenzmengen nicht entgegenstehen, die

Kapteyn

Hirsch

Ragnemalm

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 13. April 2000.

Der Kanzler

R. Grass

Der Präsident der Sechste Kammer

J. C. Moitinho de Almeida

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