VwGH 29.03.2022, Ra 2020/05/0250

Entscheidungsart: Erkenntnis

Rechtssätze

Entscheidungstext

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Mairinger sowie die Hofrätinnen Dr. Leonhartsberger, Mag. Liebhart-Mutzl, Dr.in Sembacher und Dr.in Gröger als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. Schramel, über die Revision der „d“ Wohnungs- und Siedlungsgesellschaft m.b.H. in V, vertreten durch Dr. Adalbert Laimer, Rechtsanwalt in 1210 Wien, Brünner Straße 37, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Niederösterreich vom 20. Oktober 2020, LVwG-AV-996/001-2020, betreffend Bestellung eines Regierungskommissärs (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Niederösterreichische Landesregierung), zu Recht erkannt:

Spruch

Die Revision wird als unbegründet abgewiesen.

Die Revisionswerberin hat dem Land Niederösterreich Aufwendungen in Höhe von 553,20 € binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

1 Mit Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung vom 15. Februar 2016 wurde der Revisionswerberin gemäß § 29 Abs. 3 iVm § 35 Abs. 1 und 2 Z 2 und 4 Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) die Anerkennung als gemeinnützige Bauvereinigung entzogen und ihr (gemäß § 36 Abs. 1 iVm Abs. 3 WGG) eine vorläufige Geldleistung in Höhe von 18.051.169,93 € auferlegt. Dieser Bescheid erwuchs letztlich in Rechtskraft (VwGH 13.12.2016, Ra 2016/05/0074).

2 Erst im Oktober 2017 begann die Revisionswerberin, Ratenzahlungen zu leisten. Seit Oktober 2019 wurden keine weiteren Ratenzahlungen getätigt.

3 Mit Bescheid der belangten Behörde vom 3. August 2020 wurde gemäß § 30 Abs. 1 WGG ein Regierungskommissär „bis zum Abschluss des Verfahrens nach § 36 Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG)“ für den Betrieb der Revisionswerberin bestellt. Mit dem angefochtenen Erkenntnis wies das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Verwaltungsgericht) die dagegen erhobene Beschwerde als unbegründet ab. Die Revision nach Art. 133 Abs. 4 B-VG wurde für nicht zulässig erklärt.

4 Begründend führte das Verwaltungsgericht aus, dass das Verhalten der Revisionswerberin auf eine erhebliche Gefahr für die Begleichung der auferlegten Geldleistung schließen lasse. Ein Regierungskommissär könne in einem Verfahren nach § 35 WGG längstens bis zum Abschluss des Verfahrens nach § 36 WGG bestellt werden.

5 Dagegen richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision mit dem Begehren, das angefochtene Erkenntnis wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

6 Die vor dem Verwaltungsgericht belangte Behörde erstattete eine Revisionsbeantwortung, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Revision beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

7 Die Revision ist in Anbetracht ihres zutreffenden Vorbringens, dass keine Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes zum möglichen Zeitpunkt der Bestellung eines Regierungskommissärs gemäß § 30 Abs. 1 WGG vorliege und die Rechtslage nicht eindeutig sei, zulässig.

8 Die hier relevanten Bestimmungen des WGG, BGBl. Nr. 139/1979, in der Fassung zum Entscheidungszeitpunkt des Verwaltungsgerichtes, BGBl. I Nr. 104/2019, lauten auszugsweise:

„Regierungskommissär

§ 30. (1) Bei Bestehen einer erheblichen Gefahr für die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes sowie zur Sicherung der Vermögensbindung (§ 1 Abs. 2 und 3), kann die Landesregierung

1. befristet auf höchstens ein Jahr, wobei Wiederbestellungen bis zu insgesamt drei Jahren zulässig sind,

2. in einem Verfahren nach § 35 längstens bis zum Abschluss des Verfahrens nach § 36

3. in einem Verfahren nach § 35a längstens bis zur Übernahme der Eigentumsrechte

mit Bescheid einen fachkundigen und gem. § 24 Abs. 1 zuverlässigen Regierungskommissär bestellen, der dem Berufsstand der Rechtsanwälte oder der Wirtschaftstreuhänder angehört oder als Revisor gemäß § 17a Abs. 1 GenRevG, BGBl. I Nr. 127/1997, zugelassen ist. Die Landesregierung kann den Regierungskommissär bescheidmäßig abberufen. Ein allfälliges Rechtsmittel gegen diese Bescheide hat keine aufschiebende Wirkung.

[...]

Entziehung der Anerkennung

§ 35. (1) Die Anerkennung kann nur mit Bescheid entzogen werden. Der Finanzbehörde kommt ein Antragsrecht auf Einleitung eines Verfahrens zur Entziehung der Anerkennung der Gemeinnützigkeit zu. Ein einseitiger Verzicht durch die Bauvereinigung ist unzulässig.

(2) Die Anerkennung ist unbeschadet der Bestimmungen des § 29 zu entziehen, wenn

1. der Genossenschaftsvertrag (Gesellschaftsvertrag, Satzung) der Bauvereinigung den Vorschriften dieses Bundesgesetzes nicht mehr entspricht;

2. der tatsächliche Geschäftsbetrieb der Bauvereinigung den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes oder einer nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes erlassenen Verordnung zuwiderläuft;

3. die Bauvereinigung sich der Prüfung durch den Revisionsverband oder der Aufsicht durch die Landesregierung beharrlich entzieht;

4. die Bauvereinigung den ihr gemäß § 27 obliegenden Verpflichtungen nicht nachkommt.

(3) Die Landesregierung kann von der Entziehung der Anerkennung der Gemeinnützigkeit absehen, wenn die Mitglieder des Vorstandes oder des Aufsichtsrates oder die Geschäftsführer, welche den Entziehungsgrund vorsätzlich oder grob fahrlässig herbeigeführt haben, nach Aufforderung durch die Landesregierung binnen angemessener Frist ihrer Funktion enthoben worden sind.

(4) Die Landesregierung hat den Spruch des Bescheides, mit dem die Anerkennung entzogen wurde, auf Kosten der Bauvereinigung im Amtsblatt zu veröffentlichen.

Rechtswirkung der Entziehung

§ 36. (1) Bei Entziehung der Anerkennung hat die Landesregierung, nach Anhörung des zuständigen Finanzamtes, der Bauvereinigung eine gemäß den Grundsätzen des Abs. 3 zu bemessende, zunächst vorläufige Geldleistung aufzuerlegen.

(2) Die endgültige Geldleistung ist, nach Anhörung der nach dem Sitz der Bauvereinigung zuständigen Finanzbehörde, unter Berücksichtigung der vorläufigen Geldleistung so zu bemessen, dass den Mitgliedern (Genossenschaftern, Gesellschaftern) kein höherer vermögensrechtlicher Vorteil als im Falle ihres Ausscheidens (§ 10 Abs. 2) oder der Auflösung der Bauvereinigung (§ 11 Abs. 1) zukommt.

(3) Die vorläufige Geldleistung gemäß Abs. 1 und die endgültige Geldleistung gemäß Abs. 2 sind auf Grundlage des letzten Jahresabschlusses zu bemessen, für den ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk und ein uneingeschränkter Gebarungsvermerk eines Revisionsverbandes erteilt wurden. Dabei sind, bei der Bemessung der vorläufigen Geldleistung die in diesem Jahresabschluss ausgewiesenen Aktiv- und Passivwerte zugrunde zu legen und bei der Bemessung der endgültigen Geldleistung die im gewöhnlichen Geschäftsverkehr erzielbaren Werte (Verkehrswerte) für die in diesem Jahresabschluss ausgewiesenen Vermögensgegenstände und Schulden zum Zeitpunkt der Rechtskraft eines Bescheides nach § 35 Abs. 1.

(4) Die Erfüllung der in den Abs. 1 bis 3 genannten Leistungen kann im Verwaltungswege erzwungen werden.

(5) Die gesamten erbrachten Geldleistungen sind von der Landesregierung für Zwecke des gemeinnützigen Wohnungswesens zu verwenden.“

9 Die Gesetzesmaterialien zur Neufassung des § 30 WGG mit der Novelle BGBl. I Nr. 85/2019 lauten auszugsweise (IA 907/A 26. GP 19):

„Zur Z 46 (§ 30)

Im Entschließungsantrag 448/A(E) NR aus 2018 heißt es u.a., dass ‚spekulative Interessen - die auch in jüngster Zeit zu erheblichen Gefahrenpotentialen für den Weiterbestand der gemeinnützigen Vermögensbindung gesorgt haben - ... in die Schranken gewiesen (werden sollen). In diesem Zusammenhang ist das Handlungsportfolio der jeweiligen Aufsichtsbehörden der Länder um geeignete Instrumente auszuweiten: In weitgehender Analogie zum Bankwesengesetz soll ermöglicht werden, bei akuter erheblicher Gefahr für den Erhalt des Vermögens einer GBV, zeitlich befristet einen befähigten Regierungskommissär einzusetzen. Abflüsse von Eigenkapital bzw. Wohnungssubstanz etwa - wie in der Vergangenheit geschehen -, insbesondere während laufender aufsichtsbehördlicher Verfahren, werden dadurch verhindert‘.

Auf Basis RP 2017 - 2022 [...] sollen mit Hilfe der neu eingeführten, aufsichtsbehördlichen Maßnahme: Bestellung eines Regierungskommissärs, rechtswidrige Geschäfte mit gemeinnützig erwirtschaftetem Vermögen (schon vor und während laufender Entziehungsverfahren) - bei gleichzeitig größtmöglichem Schutz der Wohnungsnutzer - verunmöglicht werden.

Die Möglichkeit zur befristeten Bestellung eines fachlich geeigneten und gem. § 24 Abs. 1 zuverlässigen Regierungskommissärs durch die Landesregierung, stellt gewissermaßen einen Paradigmenwechsel im Aufsichtsregime der Wohnungsgemeinnützigkeit dar. Analog § 70 Bankwesengesetz, BGBl. I Nr. 1993/532, wird die Landesregierung ermächtigt, bei erheblicher Gefahr für die Einhaltung der Bestimmungen des WGG:

a) beispielsweise nach erfolglosem Ablauf der Mängelbehebungsfrist des § 29, allenfalls schon vor Einleitung eines Entziehungsverfahrens nach § 35 oder

b) mit oder während eines Entziehungsverfahrens nach § 35

befristet mit längstens einem Jahr einen Regierungskommissär zu bestellen.

Wiederbestellungen - insgesamt auf höchstens drei Jahre - sind zulässig, jedoch längstens:

a) bis zum Abschluss des Entziehungsverfahrens gem. § 35 (mit den Rechtsfolgen des § 36) oder

b) bis zu einer Übernahme von Eigentumsrechten gem. § 35a.

Der Landesregierung soll es unbenommen sein, den Regierungskommissär auch während aufrechter Bestellung abzuberufen, sei es etwa, weil die die Bestellung begründende erhebliche Gefahr weggefallen ist, oder weil sich der Regierungskommissär persönlich als nicht zuverlässig und/oder fachkundig erwiesen hat.

Die mit begründetem Bescheid durchzuführende Bestellung ist nur insoweit zulässig, als das Handeln der Geschäftsführung (des Vorstandes bzw. der Eigentümer) eine erhebliche Gefahr für die Einhaltung der Bestimmungen des WGG darstellen. Vorrangiger Zweck ist (im volkswirtschaftlichen Interesse) sohin die Gewährleistung eines funktionierenden gemeinnützigen Wohnbaus im Sinne des Volkswohnungswesens gem. Art. 11 Abs. 1 Z 3 B-VG. [...]“

10 Die Revisionswerberin macht geltend, dass gemäß § 30 Abs. 1 Z 2 WGG die Bestellung eines Regierungskommissärs in einem Verfahren nach § 35 WGG längstens bis zum Abschluss des Verfahrens nach § 36 WGG erfolgen könne. Zum Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides sei hinsichtlich der Revisionswerberin kein Verfahren nach § 35 WGG anhängig gewesen. Dieses sei mit Eintritt der Rechtskraft des Bescheides vom 15. Februar 2016 beendet gewesen. Es sei lediglich ein Verfahren nach § 36 WGG über die Bestimmung der Höhe der endgültigen Geldleistung anhängig. Daher fehle es an der gesetzlichen Grundlage für die Bestellung eines Regierungskommissärs. Das Verwaltungsgericht entferne sich mit seiner Auslegung der Bestimmungen des § 30 WGG vom Wortlaut der Norm.

11 Bei der Interpretation einer Gesetzesnorm ist auf den Wortsinn und insbesondere auf den Zweck der Regelung, auf den Zusammenhang mit anderen Normen sowie die Absicht des Gesetzgebers abzustellen. Erläuterungen zu Gesetzesentwürfen können im Rahmen der Interpretation des Gesetzes einen Hinweis auf sein Verständnis bieten (vgl. VwGH 19.4.2021, Ro 2020/10/0024, mwN).

12 Aus dem reinen Wortlaut des § 30 Abs. 1 Z 2 WGG für sich genommen geht nicht klar hervor, ob die Wortfolge „in einem Verfahren nach § 35“ eine notwendige Voraussetzung für die Bestellung darstellt oder ob sie sich - gemeinsam mit der weiteren Wortfolge „längstens bis zum Abschluss des Verfahrens nach § 36“ - ausschließlich auf die Dauer einer bereits erfolgten Bestellung bezieht.

13 Die Formulierung des § 30 Abs. 1 Z 2 WGG ist zunächst im Zuge einer Wortinterpretation eingebettet in den gesamten ersten Absatz zu lesen. Danach kann die Landesregierung bei „Bestehen einer erheblichen Gefahr für die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes sowie zur Sicherung der Vermögensbindung (...) mit Bescheid einen (...) Regierungskommissär bestellen“. Eine genauere Betrachtung spricht dafür, dass die eingeschobenen Ziffern 1, 2 und 3 des Abs. 1 keine weiteren Voraussetzungen für die Bestellung eines Regierungskommissärs sind, weil die Voraussetzung für eine Bestellung schon das Vorliegen der eingangs der Bestimmung näher definierten erheblichen Gefahr ist. Der Wortlaut des Abs. 1 spricht vielmehr dafür, dass die Ziffern 1, 2 und 3 Befristungen für die Tätigkeit des Regierungskommissärs sind. Ein Verfahren nach § 35 WGG wäre dann keine zwingend notwendige Voraussetzung für die Bestellung des Regierungskommissärs, weil die erhebliche Gefahr auch bereits vor der Einleitung des Verfahrens nach § 35 WGG eingetreten sein kann.

14 Um den Zweck der Regelung und die Absicht des Gesetzgebers festzumachen, sind weiters die Erläuterungen zu § 30 WGG heranzuziehen. Aus den oben zitierten Gesetzesmaterialien geht hervor, dass Voraussetzung für die Bestellung eines Regierungskommissärs analog zu § 70 Bankwesengesetz (BWG) eine erhebliche Gefahr für die Einhaltung der Bestimmungen des WGG ist. Der als Vorbild dienende § 70 Abs. 2 BWG nennt als Voraussetzung für die Bestellung einer fachkundigen Aufsichtsperson ebenso die Gefahr einer Verringerung schützenswerten Vermögens („Gefahr für die Erfüllung der Verpflichtungen eines Kreditinstitutes gegenüber seinen Gläubigern, insbesondere für die Sicherheit der ihm anvertrauten Vermögenswerte“). Eine nähere Festlegung für den Zeitpunkt der Bestellung findet sich in der Bestimmung nicht, lediglich das Außerkrafttreten spätestens 18 Monate nach Wirksamkeitsbeginn. Dies spricht ebenso dafür, dass zur Sicherstellung des Vermögenschutzes schon alleine bei Vorliegen einer erheblichen Gefahr für den Erhalt des Vermögens das Einsetzen eines Regierungskommissärs möglich sein soll.

15 Liegt eine solche erhebliche Gefahr vor, kann auch nach den Materialien bereits losgelöst von einem Verfahren nach § 35 WGG ein Regierungskommissär bestellt werden. So wird dort etwa der erfolglose Ablauf der Mängelbehebungsfrist des § 29 WGG (Anm.: nach einer Anordnung im Rahmen der Aufsicht) als Beispiel angeführt. In solchen Fällen erfolgt die Bestellung befristet auf höchstens ein Jahr, wobei Wiederbestellungen bis zu insgesamt drei Jahren zulässig sind (§ 30 Abs. 1 Z 1 WGG; so auch Prader, WGG/BTVG⁴ (2020) § 30 WGG Anm. 2).

16 Dies spricht ebenso dafür, dass auch die Ziffern 2 und 3 - so wie die Ziffer 1 - auf die Dauer der Bestellung abzielen und eine Befristung zum Inhalt haben: Voraussetzung für die Bestellung eines Regierungskommissärs ist somit auch in einem Verfahren nach § 35 WGG das Bestehen der in § 30 Abs. 1 WGG festgelegten erheblichen Gefahr; das Verfahren nach § 35 WGG alleine genügt nicht (s. dazu auch Ch. Zenz, wobl 2019, 449 (453) und Prader/Pittl, WGG (2019) § 30 Rz 3).

17 Zum möglichen Zeitpunkt einer Bestellung sind die Gesetzesmaterialien in ihren weiteren Ausführungen undeutlich: Mit oder während eines Entziehungsverfahrens nach § 35 WGG könne befristet mit längstens einem Jahr ein Regierungskommissär bestellt werden. Wiederbestellungen - insgesamt auf höchstens drei Jahre - seien zulässig, „jedoch längstens: a) bis zum Abschluss des Entziehungsverfahrens gem. § 35 (mit den Rechtsfolgen des § 36) oder b) bis zur Übernahme von Eigentumsrechten gem. § 35a“. Die Erläuterungen vermengen folglich die rein zeitliche Befristung von Bestellung und Wiederbestellungen nach der Ziffer 1 leg. cit. mit den an bestimmte Verfahren (§ 35 mit § 36, § 35a WGG) geknüpften Befristungen der Ziffern 2 und 3 leg. cit. und sind auch zum grundsätzlich möglichen Zeitpunkt einer Bestellung nicht aussagekräftig. Sie stehen jedoch der oben dargestellten Auslegung jedenfalls nicht entgegen und betonen durch den Einschub „mit den Rechtsfolgen des § 36“ ebenso den Zusammenhang zwischen § 35 und § 36 WGG.

18 Ein Zusammenhang, der nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ein untrennbarer ist: So hat der Gerichtshof bereits erkannt, dass zwischen der Entziehung der Anerkennung nach § 35 WGG einerseits und der Auferlegung der Geldleistung nach § 36 WGG ein „untrennbarer Zusammenhang“ vorliegt (VwGH 22.5.2001, 2000/05/0034), was schließlich auch zu einer Änderung des § 36 WGG durch die WRN 2006 führte (ErläutRV 1183 BlgNR 22. GP 48). Diese Untrennbarkeit geht seither klar aus § 36 WGG hervor, wonach „bei Entziehung der Anerkennung“ zunächst eine vorläufige Geldleistung nach Abs. 1 aufzuerlegen ist und in weiterer Folge eine endgültige Geldleistung nach Abs. 2. Entsprechend lautet auch der Spruch des bereits rechtskräftigen Bescheides der belangten Behörde vom 15. Februar 2016 (siehe oben).

19 Zur Entstehungsgeschichte des § 36 WGG sprach der Verwaltungsgerichtshof unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien bereits aus, dass die Bestimmung das Ziel verfolge, den Mitgliedern der Bauvereinigung im Fall der Entziehung der Gemeinnützigkeit keinen höheren vermögensrechtlichen Vorteil als im Fall ihres Ausscheidens oder der Auflösung der Bauvereinigung zu ermöglichen. Durch die aufzuerlegende Geldleistung sollen die darüber hinausgehenden Vermögenswerte der Bauvereinigung abgeschöpft werden (wiederum VwGH 13.12.2016, Ra 2016/05/0074, mwN). Diese Judikatur erging zwar zur Rechtslage vor der hier anzuwenden Fassung, ist in ihrer Aussage zu den Vermögenswerten aber weiterhin gültig.

20 Diesen untrennbaren Zusammenhang zwischen der Entziehung der Gemeinnützigkeit nach § 35 WGG und der Auferlegung von Geldleistungen (§ 36 WGG) hat der Gesetzgeber in der Befristung nach § 30 Abs. 1 Z 2 WGG umgesetzt. Daraus ergibt sich, dass nicht nur das Andauern der Tätigkeit des Regierungskommissärs bis zur Beendigung des Verfahrens nach § 36 WGG zulässig ist, sondern auch seine Bestellung. Voraussetzung für die Bestellung ist - wie erwähnt - das Vorliegen einer erheblichen Gefahr (vgl. auch Schwetz/Schrangl, immo aktuell (2019) 187 (190)). Die Ziffer 2 legt keine Voraussetzung fest, sondern eine zeitliche Begrenzung. Für diese Auslegung sprechen neben dem Wortlaut und Kontext der Bestimmung auch der Zweck der Entziehung der Gemeinnützigkeit bei zugleich zwingender Auferlegung einer zunächst vorläufigen und dann endgültigen Geldleistung.

21 Das bedeutet: Ein Regierungskommissär kann nach § 30 Abs. 1 WGG bei Bestehen einer erheblichen Gefahr für die Einhaltung der Bestimmungen des WGG sowie zur Sicherung der Vermögensbindung (wieder-)bestellt werden. Die Ziffern 1, 2 und 3 leg. cit. legen die mögliche Dauer einer solchen Bestellung fest. Die Ziffer 1 stellt die allgemeine Befristung dar, während die Ziffern 2 und 3 speziellere Befristungen in den dort genannten Verfahren der §§ 35 und 36 WGG sowie § 35a WGG regeln.

22 Ausgehend von der zum Zeitpunkt der Bestellung des Regierungskommissärs vorliegenden erheblichen Gefahr für die Einhaltung der Bestimmungen des WGG war seine Bestellung im Revisionsfall zulässig, auch wenn die Anerkennung als gemeinnützige Bauvereinigung nach § 35 WGG bereits rechtskräftig entzogen war. Die Befristung der Bestellung bis zum Abschluss des Verfahrens nach § 36 WGG erfolgte zu Recht.

23 Die Revision war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

24 Die Entscheidung über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Aufwandersatzverordnung BGBl. II Nr. 518/2013 idF BGBl. II Nr. 8/2014.

Wien, am 29. März 2022

Zusatzinformationen