VwGH vom 24.05.2016, Ro 2015/09/0015

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Holeschofsky und Senatspräsident Dr. Rosenmayr und die Hofräte Dr. Bachler, Dr. Doblinger und Dr. Hofbauer als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Gruber, über die Revision der Salzburger Landesregierung gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Salzburg vom 22. September 2015, Zl. LVwG-10/350/14-2015, betreffend Dienstfreistellung nach dem Personalvertretungsgesetz (mitbeteiligte Parteien: 1. HOL SG und

2. Zentralausschuss der Personalvertretung der Pflichtschullehrer/Innen Salzburg, beide vertreten durch Dr. Martin Riedl, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Franz-Josefs-Kai 5), zu Recht erkannt:

Spruch

Die Revision wird als unbegründet abgewiesen.

Das Land Salzburg hat den Mitbeteiligten Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

1 Mit Beschluss vom 8. Jänner 2015 stellte der zweitmitbeteiligte Zentralausschuss beim Amt der Salzburger Landesregierung den Antrag:

" zur Aufteilung der Dienstfreistellungen nach § 25 PVG für die Funktionsperiode 2014 bis 2015 bzw bis zu einem allfälligem Neuantrag …:

2 Zur Begründung wurde zusammengefasst ausgeführt, dass

diesen Personen besondere Funktionen zukämen.

3 Die revisionswerbende Salzburger Landesregierung teilte dem zweitmitbeteiligten Zentralausschuss mit Schreiben vom 22. Jänner 2015 mit, dass sie von der Möglichkeit gemäß § 25 Abs. 4 PVG iVm Z 6 der Verordnung der Bundesregierung über zusätzliche Dienstfreistellungen von Personalvertretern, BGBl. Nr. 199/1992, idgF, einen weiteren Bediensteten vom Dienst freizustellen, für die PV-Funktionsperiode 2014-2019 keinen Gebrauch mache. Der Zentralausschuss werde daher aufgefordert, einen erneuten Beschluss über die Aufteilung von Dienstfreistellungen im Gesamtausmaß von drei Dienstposten nach § 25 Abs. 4 PVG zu fassen.

4 Daraufhin übermittelte der zweitmitbeteiligte Zentralausschuss der Revisionswerberin einen neuerlichen Beschluss vom 23. Jänner 2015, wonach der Antrag vom 8. Jänner 2015 inhaltlich aufrecht gehalten werde, aber wie folgt präzisiert wurde:

"Die im Beschluss vom 08.01.2015 beantragten Freistellungen für S.G. (Vorsitzender), A.P. (Vorsitzender Stellvertreter) sowie C.H. (Schriftführerin) werden mit genannten Begründungen nach § 25 Abs 4 PVG beantragt, die genannten Freistellungen für J.W. bzw. G.W.-R. werden nach § 25 Abs 5 PVG beantragt."

5 Gegen die - mehrheitlich gefassten - Beschlüsse vom 8. Jänner 2015 und vom 23. Jänner 2015 über die Verteilung der Freistellungen für die Personalvertreter im Zentralausschuss brachten die den Minderheitsfraktionen zugehörigen Zentralausschussmitglieder W. N. und W.H. eine Aufsichtsbeschwerde ein, die im Wesentlichen damit begründet war, dass mit dem Antrag das Stärkeverhältnis der Wählergruppen in keinster Weise berücksichtigt worden sei.

6 Mit Bescheid vom 12. Februar 2015 hat die revisionswerbende Salzburger Landesregierung als Personalvertretungs-Aufsichtsbehörde gemäß § 41 Abs. 2 PVG über den Beschluss des Zentralausschusses vom 23. Jänner 2015 und den dort verwiesenen Beschluss vom 8. Jänner 2015 in Erledigung der Aufsichtsbeschwerde

"den Beschluss

1. soweit nach § 25 Abs 4 PVG Freistellungen für J.W. bzw. G.W.-R. beantragt werden, mangels Gewährung einer zusätzlichen Freistellung sowie

2. im Übrigen wegen Überschreitung des dem Zentralausschuss eingeräumten Ermessens bei der Verteilung der Dienstfreistellungen

als rechtswidrig aufgehoben."

7 Dies wurde zusammengefasst damit begründet, dass den Beschlüssen die Annahme der Gewährung einer zusätzlichen Freistellung nach § 25 Abs. 5 PVG zugrunde liege, dies sei mangels eines besonderen Arbeitsanfalls jedoch nicht gerechtfertigt (Spruchpunkt 1.), das völlige Außerachtlassen des Stärkeverhältnisses und eines rein rechnerischen Anspruches der Beschwerdeführer von jeweils 0,43 Dienstfreistellungen bei der Gewährung von drei Dienstfreistellungen für den gesamten Zentralausschuss weiche übermäßig vom Stärkeverhältnis der Wählergruppen ab (Spruchpunkt 2., Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom 15. September 2011, 2010/09/0246).

8 Die Mitbeteiligten erhoben gegen diesen Bescheid Aufsichtsbeschwerde an die revisionswerbende Salzburger Landesregierung, sie vertraten die Auffassung, dass die Verteilung der beantragten Freistellungen voll und ganz in den Rahmen der Autonomie der Personalvertretung fiele. Die Beschwerdegegner, nämlich die Angehörigen der Minderheitenfraktionen, welche die Aufsichtsbeschwerde erhoben hatten, W. N. und W.H., erstatteten eine Stellungnahme, in der sie u.a. ausführten, dass für die Beschwerdeerhebung durch den Zentralausschuss ein diesbezüglicher Beschluss nicht gefasst worden sei.

9 Mit Schreiben vom 23. März 2015 wurde der revisionswerbenden Salzburger Landesregierung ein insgesamt dritter Beschluss des Zentralausschusses der Personalvertretung der Salzburger Landeslehrer vom 23. März 2015 übermittelt, mit dem die Aufteilung der Dienstfreistellungen nach § 25 PVG wie folgt beantragt wurde:

" Freistellungen nach § 25 Abs. 4 PVG

Freistellungen nach § 25 Abs. 5 PVG

10 Gegen diesen Beschluss des Zentralausschusses vom 23. März 2015 wurde von den Mitgliedern der Minderheitsfraktionen HDW. N. und OLNMS W.H. eine neuerliche Aufsichtsbeschwerde an die Revisionswerberin erhoben (auf Grund dieser hat die Revisionswerberin mit Bescheid vom 27. März 2015 gemäß § 38 AVG das Verfahren bis zur Entscheidung über die Anträge vom 8. Jänner 2015 und vom 23. Jänner 2015 ausgesetzt, welcher Bescheid mit Beschluss des Landesverwaltungsgerichts Salzburg vom 22. September 2015 aufgehoben wurde; die dagegen gerichtete Revision wurde mit dem hg. Beschluss vom 24. Februar 2016, Ra 2015/09/0128, zurückgewiesen).

11 Die gegen den Bescheid der Revisionswerberin vom 12. Februar 2015 von einem Rechtsanwalt für den Erstmitbeteiligten sowie für den zweitmitbeteiligten Zentralausschuss eingebrachte Beschwerde wurde von der Revisionswerberin mit Beschwerdevorentscheidung vom 6. Mai 2015 wie folgt erledigt:

"Gemäß § 14 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz, BGBL I Nr 33/2013 i.d.g.F., wird die gegen den Bescheid der Salzburger Landesregierung als Personalvertretungs-Aufsichtsbehörde vom 12.02.2015, Zl xxx, erhobene Beschwerde vom 12.03.2015 im Wege einer Beschwerdevorentscheidung

1. soweit sie seitens Herrn HOL S.G. im eigenen Namen erhoben wurde als unbegründet abgewiesen;

2. soweit sie seitens des Zentralausschusses der Personalvertretung Pflichtschullehrer/Innen Salzburg erhoben wurde als unzulässig zurückgewiesen."

12 Dagegen haben die Mitbeteiligten einen Vorlageantrag erstattet.

13 Das Landesverwaltungsgericht Salzburg führte am 11. August 2015 eine öffentliche mündliche Verhandlung durch und sprach mit dem angefochtenen Erkenntnis wie folgt aus:

14 Zur Begründung führte das Landesverwaltungsgericht Salzburg im Wesentlichen wie folgt aus:

"Beschlüsse eines Personalvertretungsorgans, die - aus welchen Gründen immer - sich nicht mehr im Rechtsbestand befinden und denen keine rechtliche Relevanz mehr zukommt, kann deshalb die Aufsichtsbehörde nicht nochmals aufheben; sie hat auch nicht die Möglichkeit, nachträglich deren Rechtswidrigkeit festzustellen. Bezogen auf die vorliegenden Beschlüsse des Zentralausschusses, mit denen Dienstfreistellungen nach § 25 PVG bei der zuständigen Dienstbehörde beantragt wurden, hat dies zur Folge, dass die Personalvertretungs-Aufsichtsbehörde nur solche Beschlüsse als rechtswidrig aufheben kann, die Grundlage für eine gegenwärtige oder beantragte Dienstfreistellung sind.

Die belangte Behörde hat sich im vorliegenden Zusammenhang nicht mit der Frage auseinandergesetzt, in welchem Verhältnis der Beschluss des Zentralausschusses vom 23.03.2015 (der nunmehr dritte in derselben Sache) zu den davor in der gleichen Angelegenheit gefassten Beschlüsse steht. Dieser Beschluss ist in Bezug auf die nach § 25 Abs 4 PVG zu gewährenden Freistellungen unverändert gegenüber den bisherigen beiden Beschlüssen, während in Bezug auf die nach § 25 Abs 5 PVG zu gewährenden Freistellung ein neuer Inhalt vorliegt (anstatt einer jeweils 50 %-igen Dienstfreistellung für die Mitglieder J.W. und G.W.-R. wurden jeweils Dienstfreistellungen im Ausmaß von 33,3 % für G.W.-R., W.N. und W.H. beantragt). Es unterliegt daher keinem Zweifel, dass die Dienstbehörde eine allfällige Dienstfreistellung nach § 25 Abs 5 PVG nur aufgrund des zuletzt gefassten Beschlusses vom 23.03.2015 und nicht aufgrund der Vorbeschlüsse gewähren könnte. Es ist daher von einer faktischen Rücknahme des betreffenden Beschlussteiles vom 08.01. und 23.01.2015 auszugehen. Die beiden Beschwerdeführer bei der Personalvertretungs-Aufsichtsbehörde W.N. und W.H. können deshalb durch diese Beschlüsse auch nicht mehr beschwert sein, weshalb es der Aufsichtsbehörde verwehrt war, diesbezüglich nochmals die Aufhebung zu verfügen.

Nicht so eindeutig verhält es sich mit dem Antrag gemäß § 25 Abs 4 PVG auf die volle Dienstfreistellung der ZA-Mitglieder S.G. (Vorsitzender), A.P., (Vorsitzender-Stellvertreter) und C.H. (Schriftführerin). In diesem Zusammenhang ist zwar der Wille des Zentralausschusses zu erkennen, dass er von der bisherigen Beschlussfassung nicht abgehen will. Im genannten ZA-Beschluss oder dem betreffenden Vorlageschreiben an die Salzburger Landesregierung wurde jedoch nicht angesprochen, in welchem Verhältnis er zu den vorherigen Beschlüssen bzw Anträgen auf Dienstfreistellung steht. Auch die Vertreterin des Zentralausschusses konnte dies in der Verhandlung vor dem Landesverwaltungsgericht (Anmerkung des Verwaltungsgerichtshofes:

gemeint wohl ‚nicht') weiter aufklären. Die Vertreterin der Salzburger Landesregierung legte in diesem Zusammenhang dar, dass das aufsichtsbehördliche Verfahren betreffend den Beschluss vom 23.03.2015 zwar nicht formell ausgesetzt sei, aber faktisch ruhe, bis eine Entscheidung über das gegenständliche Aufsichtsverfahren gefällt sei. Diese Auffassung übersieht jedoch, dass für Rechtsakte, welche nicht ausdrücklich eine Aussage zum Bestand früherer Rechtsakte in derselben Sache treffen, der Grundsatz ‚lex posterior derogat legi priori' mit der Folge gilt, dass im Zweifel spätere Rechtsakte in einer Angelegenheit an die Stelle der früheren treten (Bydlinski in Rummel ABGB, Anm zu § 9 ABGB, Stand 1.1.2000, rdb.at). Auf den vorliegenden Fall bezogen ist offenkundig, dass der Zentralausschuss die Dienstfreistellungen im Sinne des zuletzt gestellten Antrages und nicht im Sinne früherer Anträge gewährt haben wollte. Es unterliegt auch keinem Zweifel, dass die Aufhebung der vorliegend angesprochenen Beschlüsse vom 08.01. und 23.01.2015 die Landesregierung nicht von der Pflicht enthebt, den nach wie vor aufrechten Antrag vom 23.03.2015 zu behandeln. Auch die Landesregierung teilt offensichtlich diese Auffassung, weil von ihr nur die aufgrund des Antrages vom 23.03.2015 eingeleiteten Dienstfreistellungsverfahren ausgesetzt wurden (siehe Aussetzungsbescheid vom 27.03.2015, Zahl xxx).

In diesem Zusammenhang ist auch auf die ausdrückliche Formulierung des ZA-Beschlusses vom 08.01.2015 zu verweisen, in der die Dienstfreistellung für die ‚Funktionsperiode 2014 bis 2019 bzw bis allfälligem Neuantrag' begehrt wurde. Ein solcher Neuantrag liegt aber mit dem Beschluss vom 23.03.2015 vor.

Da somit der Beschluss vom 23.03.2015 hinsichtlich der Gewährung der Dienstfreistellungen nach § 25 Abs 4 PVG nicht an den Bestand der hier in Frage stehenden Beschlüsse vom 08.01. und 23.01.2015 gebunden war, war es der Landesregierung verwehrt, über diese ein aufsichtsbehördliches Verfahren zu führen.

Die Beschwerdevorentscheidung, welche Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist, war sohin dahin abzuändern, dass der die Beschlüsse vom 08.01. und 23.01.2015 aufhebende Bescheid der Aufsichtsbehörde ersatzlos zu beheben war (vgl Eder/Martschin/Schmid, Das Verfahrensrecht der Verwaltungsgerichte, S 52).

Zu Spruchpunkt 2. der Beschwerdevorentscheidung :

Die belangte Behörde hat in ihrem Bescheid zutreffend ausgeführt, dass es sich beim Zentralausschuss um ein Kollegialorgan handelt, welches, bevor es nach außen hin auftreten kann, darüber ordnungsgemäße Beschlüsse zu fassen hat (vgl Personalvertretungs-Aufsichtskommission 19.11.2013, A5- PVAK/13). Wenn daher der Vorsitzende des Zentralausschusses einem Rechtsanwalt den Auftrag zur Erteilung einer Beschwerde erteilt, ohne dazu durch einen Beschluss oder die Geschäftsordnung der Personalvertretung ermächtigt zu sein, dann ist diese Beschwerde als unwirksam anzusehen. Der Rechtsvertreter des Zentralausschusses hat auch nicht behauptet, dass es eine Rechtsgrundlage für diese Vorgangsweise durch den Vorsitzenden gab.

In seiner Stellungnahme hat der Beteiligte HD W.N. am 10.04.2015 ausgeführt, dass der Zentralausschuss keinen Beschluss über eine Beschwerde gegen den aufsichtsbehördlichen Bescheid gefasst habe. Offensichtlich sei dieser Beschluss erst nachträglich gefasst worden.

Der Zentralausschuss hat nach Aufforderung des Landesverwaltungsgerichtes die den Vorgang betreffenden Sitzungsprotokolle vorgelegt. Demnach wurde erst in der Sitzung vom 29.05.2015 der Beschluss gefasst, die Beschwerde gegen den Bescheid der Landesregierung vom 12.02.2015, Zahl xxx, einzubringen. In derselben Sitzung wurde auch der Beschluss gefasst, ein Rechtsmittel gegen die zu diesem Zeitpunkt bereits ergangene Beschwerdevorentscheidung einzubringen. Dieser nachträglich - außerhalb der Beschwerdefrist - gefasste Beschluss kann aber die ursprünglich fehlende Beschlussfassung nicht ersetzen, da diese nur innerhalb der Beschwerdefrist nachgeholt werden konnte (vgl VwGH 15.12.1987, 87/07/0042).

Die Zurückweisung der Beschwerde des Zentralausschusses erfolgte daher zu Recht. Angemerkt werden darf aber, dass der Zentralausschuss seine Parteistellung im Rahmen des zulässigen Beschwerdeverfahrens eines ZA-Mitgliedes wahrnehmen konnte."

15 Die Zulassung der Revision wurde vom Verwaltungsgericht damit begründet, dass die Rechtsfrage, ob ein Beschluss des Zentralausschusses nach § 25 PVG, der zum Zeitpunkt der Entscheidung der Aufsichtsbehörde nicht mehr Grundlage einer künftigen oder aufrechten Dienstfreistellung sei, Gegenstand eines amtswegigen aufsichtsbehördlichen Verfahrens sein könne, bislang vom Verwaltungsgerichtshof nicht beantwortet worden sei.

16 Dagegen richtet sich die vorliegende Revision, deren Zulässigkeit aus den im angefochtenen Erkenntnis angeführten Gründen nicht verneint werden kann. Das Landesverwaltungsgericht hat die Akten des Verfahrens und eine Revisionsbeantwortung der Mitbeteiligten vorgelegt.

17 Die revisionswerbende Salzburger Landesregierung hält das angefochtene Erkenntnis deswegen für rechtswidrig, weil zumindest im Umfang der nach § 25 Abs. 4 PVG beantragten Dienstfreistellungen nicht von einer inhaltlichen Außerkraftsetzung des Beschlusses vom 8. Jänner 2015 in der Fassung des Beschlusses vom 23. Jänner 2015 auszugehen gewesen sei, eine ausdrückliche Außerkraftsetzung dieses Beschlusses durch den Beschluss vom 23. März 2015 sei auch nicht verfügt worden. Auch sei eine Beschwer der Mitbeteiligten im aufsichtsbehördlichen Verfahren gegeben gewesen, weil auch der Beschluss des Zentralausschusses vom 23. März 2015 jene Rechtsfragen aufgeworfen habe, die in Bezug auf den ursprünglichen Beschluss vom 8. Jänner 2015 und vom 23. Jänner 2015 den Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens gebildet hätten.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

18 § 25 Abs. 4 und 5 des Bundes-Personalvertretungsgesetzes, BGBl. Nr. 133/1967 idF BGBl. I Nr. 77/2009, lautet:

"§ 25. ...

...

(4) Den Personalvertreterinnen oder Personalvertretern, den Mitgliedern der Wahlausschüsse und den nach § 22 Abs. 6 beigezogenen Bediensteten steht unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge die zur Erfüllung ihrer Obliegenheiten notwendige freie Zeit zu; die Inanspruchnahme ist dem Dienstvorgesetzten mitzuteilen. Auf Antrag des Zentralausschusses sind von der zuständigen Zentralstelle im Bereich eines jeden Zentralausschusses jedenfalls eine Bedienstete oder ein Bediensteter, bei mehr als 700 wahlberechtigten Bediensteten zwei, bei mehr als 3000 wahlberechtigten Bediensteten drei und für je weitere 3000 wahlberechtigte Bedienstete eine weitere Personalvertreterin oder ein weiterer Personalvertreter unter Fortzahlung der laufenden Bezüge, mit Ausnahme der in Bauschbeträgen festgesetzten Reisegebühren, vom Dienst freizustellen. Dabei ist auf das Stärkeverhältnis der Wählergruppen und auf die auszuübenden Funktionen Bedacht zu nehmen.

(5) Durch Verordnung kann bestimmt werden, dass über die im Abs. 4 genannten Zahlen hinaus Bedienstete unter Fortzahlung der laufenden Bezüge mit Ausnahme von Entschädigungen für solche Aufwendungen, die durch die Dienstfreistellung in Wegfall kommen, vom Dienste freizustellen sind, wenn dies auf Grund des besonderen Arbeitsanfalles und der dadurch entstehenden besonderen Arbeitsbelastung der Personalvertreterinnen oder Personalvertreter notwendig ist.

..."

19 Die Auslegung der Beschlüsse des Zentralausschusses über die Nominierung von Personalvertretern, welche dienstfreizustellen wären, durch das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis nicht als rechtswidrig anzusehen. Der Beschluss vom 8. Jänner 2015 enthält nämlich die ausdrückliche Formulierung, dass die Dienstfreistellung bis zu einem "allfälligen Neuantrag" begehrt werde. Der Beschluss vom 23. März 2015 konnte auch nicht als eine Änderung des Antrages vom 8. Jänner 2015 in der Fassung vom 23. Jänner 2015 - etwa im Sinne von § 13 Abs. 8 AVG - gewertet werden. Diese Beschlüsse waren zum Zeitpunkt seiner Einbringung von der Aufsichtsbehörde nämlich aufgehoben, und die revisionswerbende Landesregierung hatte nicht etwa in der Sache über den Antrag selbst sondern als Aufsichtsbehörde nur über dessen Rechtmäßigkeit zu entscheiden. Der Beschluss vom 23. März 2015 stimmte mit den früheren Beschlüssen auch nicht derart überein, dass er als inhaltsleere Wiederholung dieses Antrages zu werten gewesen wäre. Die einzelnen Antragsteile - jene gemäß § 25 Abs. 4 und Abs. 5 PVG - waren im Zusammenhang als Einheit zu betrachten. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts ist daher nicht rechtswidrig, dass der Antrag vom 23. März 2015 an die Stelle des Antrages vom 8. Jänner 2015 und vom 23. Jänner 2015 getreten ist und diesen ersetzt hat.

20 Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts war der Antrag des zweitmitbeteiligten Zentralausschusses vom 8. Jänner 2015 in der Fassung vom 23. Jänner 2015 bereits weggefallen und durch den Antrag vom 23. März 2015 ersetzt. Durch die Fassung des Spruches des angefochtenen Erkenntnisses hat das Verwaltungsgericht zwar nicht eindeutig klar zum Ausdruck gebracht, dass eine meritorische Erledigung der Aufsichtsbeschwerde durch die Revisionswerberin nicht mehr in Betracht kam. In der Begründung des angefochtenen Erkenntnisses - und in Verbindung mit dieser ist der Spruch hier auszulegen - ist aber ausgeführt, dass mit dem angefochtenen Erkenntnis der Bescheid der Revisionswerberin "ersatzlos behoben" werden soll. Eine derartige ersatzlose Behebung hat zur Folge, dass die Behörde nicht mehr über den Verfahrensgegenstand entscheiden darf (vgl. Hengstschläger/Leeb , AVG, 3. Teilband 2007, RZ 108 f zu § 66 AVG). Dies trifft auch im vorliegenden Fall zu und hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt.

21 Zutreffend hat das Landesverwaltungsgericht auch dargelegt, dass - von der Revisionswerberin unbestritten - eine den Bestimmungen der § 22 Abs. 4 bis 9 iVm § 13 Abs. 5 PVG entsprechende Genehmigung des Kollegialorgans Zentralausschuss zur Einbringung einer an das Landesverwaltungsgericht gerichteten Beschwerde nicht erfolgte, und dass ein nachträglich außerhalb der Beschwerdefrist gefasster Beschluss eine solche Genehmigung nicht ersetzen kann (vgl. den zutreffenden Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom 15. Dezember 1987, 87/07/0042).

22 Die Revision war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

23 Die Entscheidung über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014.

Wien, am 24. Mai 2016