VwGH vom 25.03.2015, Ro 2014/12/0036
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Sulyok, die Hofräte Dr. Zens und Dr. Pfiel sowie die Hofrätinnen Mag. Nussbaumer-Hinterauer und Mag. Rehak als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Artmann, über die ordentliche Revision des Landesschulrates für Burgenland, vertreten durch die Finanzprokuratur, Singerstraße 17-19, 1011 Wien, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Burgenland vom , Zl. Ü A2D/01/2014.001/006, betreffend Feststellungen i.A. Weisung (mitbeteiligte Partei:
Mag. RA in W, vertreten durch Dr. Walter Riedl, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Franz Josefs Kai 5), zu Recht erkannt:
Spruch
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Begründung
Die Mitbeteiligte steht als Landeslehrerin (Volksschuldirektorin) in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Burgenland.
Im Zuge eines gegen sie geführten Disziplinarverfahrens wurde sie mit einem im Instanzenzug ergangenen Bescheid der Disziplinaroberkommission für Landeslehrer für allgemeinbildende Pflichtschulen beim Amt der Burgenländischen Landesregierung vom suspendiert. Dieser Bescheid wurde in der Folge mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Zl. 2012/09/0154, wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben. Im Anschluss daran hat die Disziplinaroberkommission mit Bescheid vom den erstinstanzlichen Suspendierungsbescheid aufgehoben und die Sache zur neuerlichen Verhandlung an die erstinstanzliche Behörde zurückverwiesen.
Am erging an die Mitbeteiligte seitens des Landesschulrates für Burgenland folgende Erledigung:
"Sehr geehrte Frau Direktorin!
Der Landesschulrat für Burgenland als Dienstbehörde verzichtet bis auf weiteres auf Ihre Dienstleistung als Leiterin der Volksschule W (Lehramtliche Pflichten und Dienstpflichten des Leiters).
Die Ihnen zustehenden Bezüge werden weiterhin in vollem Ausmaß zur Anweisung gebracht."
Die anwaltlich vertretene Mitbeteiligte ging in einer Eingabe vom davon aus, dass die Erledigung vom eine Weisung sei, durch welche die Untersagung der Dienstausübung (mit Deklarierung als "Verzicht") zum Ausdruck gebracht worden sei. Sie beantragte dort einen Abspruch darüber, ob die Weisung, mit welcher ihr die Dienstverrichtung auf ihrem Arbeitsplatz untersagt werde, zu befolgen sei bzw. ob sie rechtswidrig sei.
Mit Bescheid des Landesschulrates für Burgenland vom wurde hierüber wie folgt abgesprochen:
"Gemäß § 56 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991- AVG, BGBl. Nr. 51 in der Fassung des Gesetzes BGBl. I Nr. 161/2013 in Verbindung mit § 30 des Landeslehrer- Dienstrechtsgesetzes - LDG 1984, BGBl. Nr. 302/1984, in der Fassung des Gesetzes BGBl. I Nr. 151/2013, wird festgestellt, dass der vom Amtsführenden Präsidenten des Landesschulrates für Burgenland am an die Mitbeteiligte schriftlich ergangene Verzicht auf die Dienstleistung vom , Zahl: LSR/LL- 2239.150165/83-2013, als Weisung im Sinne des § 30 LDG 1984 anzusehen ist und eine Verpflichtung besteht, dieser Weisung nachzukommen, da kein subjektives Recht auf Verwendung auf dem Arbeitsplatz als Direktorin der Volksschule W besteht."
Die Dienstbehörde vertrat in diesem Bescheid - zusammengefasst - die Auffassung, die Erledigung vom sei als Weisung im Verständnis des § 30 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984, BGBl. Nr. 302 (im Folgenden: LDG 1984), zu qualifizieren. Eine eindeutige Bezeichnung als Weisung sei hiefür nicht erforderlich. Aus der getroffenen Anordnung gehe hervor, dass der Mitbeteiligten ein bindendes dienstliches Verhalten auferlegt werde, nämlich sich faktisch der Ausübung jedweder Tätigkeit an ihrem Arbeitsplatz zu enthalten. Der die Weisung erteilende Vorgesetzte sei zur Erteilung der Weisung zuständig gewesen, "Willkür" liege nicht vor. Der Landeslehrerin komme kein subjektives Recht auf faktische Ausübung ihrer Tätigkeit zu. Auch vor dem Hintergrund des objektiven Rechtes sei die Auffassung des weisungserteilenden Vorgesetzten, wonach ein Verzicht auf die Arbeitsleistung der Landeslehrerin zulässig sei, zumindest vertretbar.
Gegen diesen Bescheid erhob die Mitbeteiligte eine in der Folge als Beschwerde weiter behandelte Berufung. Auch dort ging sie davon aus, dass die Erledigung vom eine Weisung darstelle und wendete sich nicht gegen die diesbezüglich ausdrücklich getroffene Feststellung im dienstbehördlichen Bescheid.
Mit dem angefochtenen Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Burgenland vom wurde im Spruchpunkt I. in Stattgebung der Beschwerde festgestellt, dass "die Weisung des amtsführenden Präsidenten des LSR an die BF vom betreffend den Verzicht auf ihre Dienstleistung als Leiterin der Volksschule W rechtsunwirksam (und von ihr nicht zu befolgen) ist."
Im Spruchpunkt II. wurde ausgesprochen, dass die ordentliche Revision zulässig sei.
Nach Wiedergabe des Verwaltungsgeschehens führte es in rechtlicher Hinsicht Folgendes aus:
"4. Rechtliche Beurteilung
4.1. Die Anträge der BF werden als solche auf Feststellung der Rechtsunwirksamkeit der Weisung bzw des Nichtbestehens einer Befolgungspflicht angesehen. Sie sind zulässig, weil die Weisung von einem unzuständigen Organ erfolgte und gegen das Willkürverbot verstößt (siehe 4.4. und 4.5.).
4.2. Der angefochtene Bescheid qualifiziert den erklärten Verzicht auf die Dienstleistung als Weisung iSd § 30 LDG. Er spricht aus, dass sie zu befolgen sei, 'da kein subjektives Recht auf Verwendung auf dem Arbeitsplatz als Direktorin besteht'. Die Aufnahme einer Begründung in den Spruchteil eines Bescheides ist verfahrensrechtlich nicht vorgesehen. Als Rechtsgrundlage wird § 30 Landeslehrer - Dienstrechtsgesetz (LDG) zitiert, der die Dienstpflichten der Landeslehrer gegenüber Vorgesetzten regelt. In seinem Abs 1 steht die Pflicht, Weisungen der Vorgesetzten zu befolgen, soweit verfassungsgesetzlich nicht anderes bestimmt ist.
4.3. Der 'Verzicht auf Ihre Arbeitsleistung' drückt schon sprachlich keine Anordnung aus. Die 'Weisung' verlangt kein bestimmtes Verhalten der BF, insbesondere drückt sie - aus welchen Gründen immer - nicht aus, dass die BF nicht mehr als Direktorin arbeiten dürfe. Sprachlich ist er als Erlaubnis zum Fernbleiben vom Dienst als Direktorin zu verstehen. Eine ihre Arbeit betreffende Unterlassungspflicht kommt nicht klar zum Ausdruck. Deshalb mangelt es dem ausgesprochenen Verzicht am normativen Gehalt und liegt keine Weisung vor.
4.4. In der Begründung des angefochtenen Bescheides wird der Verzicht als 'Dienstfreistellung' bezeichnet, wobei auch hier nicht ausgedrückt wird, was die Dienstbehörde darunter versteht. Das LDG kennt den Begriff Dienstfreistellung (nur) in seinem § 15 im Zusammenhang mit der Ausübung bestimmter politischer Mandate (und anderen hier nicht Betracht kommenden Fällen der §§ 58d ff).
Eine Dienstfreistellung bedeutet dienstrechtlich, dass der (aus einem bestimmten Grund) Freigestellte gerechtfertigt vom Dienst abwesend ist, also keinen Dienst verrichten muss. Eine solche Möglichkeit einer Dienstfreistellung ist dem LDG im Anlassfall allerdings nicht zu entnehmen. Eine Untersagung der weiteren Dienstleistung durch die Dienstbehörde kommt nur bei dienstunfähigen Personen in Betracht.
Das Unterbleiben der Dienstverrichtung einer dienstfähigen Beamtin, wie der BF, kann gegen ihren Willen rechtens nur durch eine Suspendierung oder Abberufung von der Direktorenstellung (Versetzung) und Zuweisung zur Lehrerreserve erreicht werden (siehe § 19 LDG). Die Suspendierung ist bisher gescheitert. Erkennbar wird mit der 'Verzichtserklärung' versucht, das angestrebte Ziel, die Dienstverrichtung der BF zu unterbinden, zu erreichen. Da für den in diesem Sinne zu verstehenden 'Verzicht' im Anlassfall aber jede Rechtsgrundlage im Gesetz fehlt, liegt in seinem Ausspruch Willkür des Weisungsgebers und seine Unzuständigkeit zur Weisungserteilung vor. Eine solche 'Weisung' muss nicht befolgt werden.
4.5. Gegen das Willkürverbot wurde auch verstoßen, weil es dem Bescheid an einer Sachgrundlage fehlt. Die Bescheidbegründung verweist, wie die BF zutreffend erkennt, nur lapidar auf ein anhängiges Disziplinarverfahren betreffend Dienstpflichtverletzungen der BF und 'eine belastende Situation zwischen der Schulleiterin und dem Schulerhalter, dem Lehrkörper sowie den Eltern', ohne diese auch nur mit einem Wort zu umschreiben. Dass den Schülerinnen und Schülern wegen des Verhaltens der Direktorin ein gedeihliches Lernen nicht ermöglicht ist (war) und deshalb der 'Verzicht' erforderlich ist (war), um dieses Lernen wieder herzustellen, wird bloß behauptet, aber nicht konkretisiert. Kein Sachverhaltselement wurde genannt und einem Beweisverfahren unterzogen. Für die behördlichen Schlussfolgerungen fehlt jeder Ansatz einer Begründung."
Zur Zulässigkeit der ordentlichen Revision führte das Landesverwaltungsgericht Burgenland Folgendes aus:
"Die ordentliche Revision ist zulässig, weil im gegenständlichen Verfahren eine Rechtsfrage zu lösen war, der im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG grundsätzliche Bedeutung zukommt, weil die (Un )Zulässigkeit einer 'Dienstfreistellung' in der gegenständlichen Fallkonstellation in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht behandelt wurde."
Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die ordentliche Revision des Landesschulrates für Burgenland vor dem Verwaltungsgerichtshof.
Die revisionswerbende Partei macht der Sache nach inhaltliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Erkenntnisses mit dem Antrag geltend, der Verwaltungsgerichtshof möge in der Sache selbst entscheiden und den Bescheid der Dienstbehörde wiederherstellen. Hilfsweise wird die Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses beantragt.
Die Aufforderung zur Beantwortung der ordentlichen Revision binnen vier Wochen wurde der Mitbeteiligten zu Handen ihres anwaltlichen Vertreters vom Landesverwaltungsgericht am zugestellt. Eine Revisionsbeantwortung wurde nicht erstattet.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
§ 29, § 30 und § 32 Abs. 1 LDG 1984 (die wiedergegebenen Teile dieser Bestimmungen in der Stammfassung) lauten:
"4. Abschnitt
DIENSTPFLICHTEN DES LANDESLEHRERS
Allgemeine Dienstpflichten
§ 29. (1) Der Landeslehrer ist verpflichtet, die ihm obliegenden Unterrichts-, Erziehungs- und Verwaltungsaufgaben unter Beachtung der geltenden Rechtsordnung treu, gewissenhaft und unparteiisch mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln aus eigenem zu besorgen.
(2) Der Landeslehrer hat in seinem gesamten Verhalten darauf Bedacht zu nehmen, daß das Vertrauen der Allgemeinheit in die sachliche Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben erhalten bleibt.
(3) Der Landeslehrer hat um seine berufliche Fortbildung bestrebt zu sein.
Dienstpflichten gegenüber Vorgesetzten
§ 30. (1) Der Landeslehrer hat die Weisungen seiner Vorgesetzten, soweit verfassungsgesetzlich nicht anderes bestimmt ist, zu befolgen.
(2) Der Landeslehrer kann die Befolgung einer Weisung ablehnen, wenn die Weisung entweder von einem unzuständigen Organ erteilt worden ist oder die Befolgung gegen strafgesetzliche Vorschriften verstoßen würde.
(3) Hält der Landeslehrer eine Weisung eines Vorgesetzten aus einem anderen Grund für rechtswidrig, so hat er, wenn es sich nicht wegen Gefahr im Verzug um eine unaufschiebbare Maßnahme handelt, vor Befolgung der Weisung seine Bedenken dem Vorgesetzten mitzuteilen. Der Vorgesetzte hat eine solche Weisung schriftlich zu erteilen, widrigenfalls sie als zurückgezogen gilt.
...
Dienstpflichten des Leiters
§ 32. (1) Der Leiter hat die ihm auf Grund seiner Funktion obliegenden Pflichten gewissenhaft zu erfüllen."
§ 80 LDG 1984 sah (auch) im Zeitpunkt der Erlassung der in Rede stehenden Weisung die Möglichkeit vor, Landeslehrer (vorläufig) zu suspendieren. Aus dem Grunde des § 80 Abs. 4 LDG 1984 hat jede Suspendierung, auch eine vorläufige, eine Kürzung des Monatsbezuges zur Folge.
Die Revision ist - wovon auch das Landesverwaltungsgericht Burgenland ausgeht - zulässig, weil es sich - wie die folgenden Ausführungen zeigen - bei seiner Auslegung nicht auf Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes stützen konnte, bzw. von den dort dargelegten Grundsätzen abwich.
Das Landesverwaltungsgericht Burgenland vertrat im angefochtenen Erkenntnis zunächst die Auffassung, der Erledigung des Landesschulrates für Burgenland vom fehle es mangels Normativität am Weisungscharakter.
Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom , Zl. 2010/12/0125 = VwSlg. 18.220 A/2011, zu einer vergleichbaren Äußerung eines Vorgesetzten ausführte, dass sie bei verständiger Würdigung eine mit einem Verzicht auf die Dienstleistung "bis auf weiteres" verbundene Anordnung an den Beamten darstellt, dieser möge sich (als Folge dieses Verzichtes) auch faktisch der weiteren Ausübung jedweder Tätigkeit an seinem Arbeitsplatz zu enthalten. Dieses Verständnis hat im Übrigen auch die Mitbeteiligte der in Rede stehenden Erledigung vom beigemessen und ihrer Antragstellung zugrunde gelegt. Der im Spruch des Bescheides vom getroffenen ausdrücklichen Feststellung, wonach es sich bei der erstgenannten Erledigung um eine Weisung handle, wurde in der später als Beschwerde gewerteten Berufung nicht entgegengetreten; auch im Berufungsantrag wurde eine Feststellung betreffend "die Weisung" begehrt (vgl. hiezu auch § 27 VwGVG). Schließlich hat auch das Landesverwaltungsgericht Burgenland nach dem Spruch seines Erkenntnisses über die Frage der Befolgungspflicht der "Weisung des amtsführenden Präsidenten des LSR an die BF vom " abgesprochen.
Es verneinte das Vorliegen einer Befolgungspflicht deshalb, weil ihr "Willkür" im Verständnis der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes entgegen gestanden sei.
Dazu ist Folgendes auszuführen:
Darüber, welche Umstände gegeben sein müssen, um einer Behörde Willkür anzulasten, lässt sich keine allgemeine Aussage treffen. Ob Willkür vorliegt, kann nur nach dem Gesamtbild des Verhaltens der Behörde im einzelnen Fall entnommen werden. Ein willkürliches Verhalten der Behörde liegt nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes u.a. in der gehäuften Verkennung der Rechtslage, aber auch im Unterlassen jeglicher Ermittlungstätigkeit in einem entscheidenden Punkt oder dem Unterlassen eines ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahrens überhaupt, insbesondere in Verbindung mit einem Ignorieren des Parteivorbringens und einem leichtfertigen Abgehen vom Inhalt der Akten oder dem Außerachtlassen des konkreten Sachverhaltes. Auch eine denkunmögliche Gesetzesanwendung kann Willkür indizieren (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2008/12/0070, mwH).
"Willkür" läge somit im vorliegenden Sachzusammenhang dann vor, wenn die Dienstbehörde auf Grund einer unvertretbaren Rechtsansicht von der Zulässigkeit eines Verzichtes auf die faktische Dienstleistung der Mitbeteiligten "bis auf weiteres" und ohne Angabe von Gründen ausgegangen wäre.
In diesem Zusammenhang folgt aus der Zugehörigkeit des § 29 Abs. 1 bzw. des § 32 Abs. 1 LDG 1984 zu dem mit "Dienstpflichten des Landeslehrers" übertitelten 4. Abschnitt des LDG 1984 sowie aus der Festlegung der Aufgabenerfüllung als Pflichten des Landeslehrers in diesen Gesetzesbestimmungen, ohne dass der Gesetzgeber dort oder an einer anderen Stelle des LDG 1984, insbesondere in dem die "Rechte des Landeslehrers" regelnden
5. Abschnitt, ein dem Inhalt dieser Verpflichtung entsprechendes Recht des Beamten, seine dienstlichen Aufgaben auch tatsächlich zu erbringen, formuliert hätte, das Fehlen eines subjektiven Rechtes des Landeslehrers auf faktische Ausübung seiner Tätigkeit (vgl. dazu die entsprechenden Aussagen des Verwaltungsgerichtshofes betreffend die Arbeitsplatzaufgaben eines Bundesbeamten in dem bereits zitierten hg. Erkenntnis vom bzw. zur Frage des Bestehens eines subjektiven Rechtes einer Landeslehrerin auf Vollauslastung im hg. Erkenntnis vom , Zl. 2011/12/0027 = VwSlg. 18.302 A/2011).
Auch ist das Landesverwaltungsgericht Burgenland im Unrecht, wenn es die Auffassung vertritt, Willkür liege hier vor, weil die Dienstbehörde durch die Erteilung der in Rede stehenden Weisung die Bestimmungen über die Suspendierung gemäß § 80 LDG 1984 habe umgehen wollen. Der der hier strittigen Weisung zugrunde liegende "Verzicht" auf die Dienstleistung der Mitbeteiligten unterscheidet sich nämlich von den Rechtsfolgen einer Suspendierung gemäß § 80 LDG 1984 insbesondere dadurch, dass die in § 80 Abs. 4 LDG 1984 an eine Suspendierung geknüpften bezugsrechtlichen Folgen nicht eintreten.
Im Übrigen kann hier dahingestellt bleiben, ob "Willkür" im Verständnis der vorzitierten Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes auch dann der Befolgungspflicht einer Weisung entgegen stehen könnte, wenn diese nicht die Rechtssphäre des Beamten, sondern auch den davon unberührten Rechtsvollzug betrifft, weil die von der Verwaltungsbehörde vertretene Auffassung, auf die Dienstleistung einer Landeslehrerin könne zulässigerweise ohne Angabe von Gründen verzichtet werden, auch vor dem Hintergrund der objektiven Rechtslage nicht gänzlich unvertretbar erscheint (in diesem Zusammenhang genügt es, gemäß § 43 Abs. 2 zweiter Satz VwGG auf die dafür im bereits zitierten hg. Erkenntnis vom ins Treffen geführten Gründe zu verweisen).
Gegen die hier vertretene Rechtsauffassung spricht auch nicht der Umstand, dass die §§ 15 und 59a ff. LDG 1984 Antragsrechte von Landeslehrern auf Dienstfreistellung bei Vorliegen von in diesen Bestimmungen näher genannten Gründen vorsehen. Während nämlich eine Antragstellung nach den zuletzt genannten Bestimmungen eine Entscheidungspflicht der Dienstbehörde auslöst, kann ein - hier vorliegender - Verzicht auf die Dienstleistung des Beamten von diesem nicht mit Antrag geltend gemacht werden. Somit unterscheidet sich der hier abgegebene Verzicht von den in den vorzitierten Gesetzesbestimmungen vorgesehenen Fällen der Dienstfreistellung.
Aus den dargelegten Gründen erweist sich das angefochtene Erkenntnis als mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit belastet. Da sich der Verwaltungsgerichtshof zu einer Entscheidung in der Sache nicht veranlasst sieht, war es gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aus diesem Grunde aufzuheben.
Wien, am
Fundstelle(n):
HAAAE-91716