VwGH vom 23.06.2014, 2013/12/0224
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Sulyok, die Hofräte Dr. Zens, Dr. Thoma und Dr. Pfiel sowie die Hofrätin Mag. Rehak als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Kupec, über die Beschwerde der D W in W, vertreten durch Mag. Christoph Ulrich Kuhn, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Rotenturmstraße 19/1/1/30a, gegen den Bescheid der Wiener Landesregierung vom , Zl. MA 1-669821-2013, betreffend Karenzurlaub, zu Recht erkannt:
Spruch
Die Berufung der Beschwerdeführerin gegen den Bescheid des Stadtschulrates für Wien vom , Zl. 2270.180872/0041- aps/2013, wird zurückgewiesen.
Das Land Wien hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.
Begründung
Die Beschwerdeführerin steht als Landeslehrerin in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Wien.
Mit einem Antrag vom beantragte sie die Gewährung eines Karenzurlaubes gemäß § 58 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984, BGBl. Nr. 302 (im Folgenden: LDG 1984) für den Zeitraum vom bis zum .
Mit Dienstrechtsmandat des Stadtschulrates für Wien vom wurde dieser Antrag abgewiesen.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin Vorstellung. Auf Grund dieser Vorstellung erging am ein Bescheid der erstinstanzlichen Dienstbehörde, mit welchem der Antrag der Beschwerdeführerin vom abgewiesen wurde.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am Berufung, mit dem Antrag, die belangte Behörde möge den erstinstanzlichen Bescheid dahingehend abändern, dass ihrem Antrag auf Gewährung auf Karenzurlaub stattgegeben werde.
Mit einer Eingabe vom änderte die Beschwerdeführerin ihren Berufungsantrag dahingehend ab, die belangte Behörde möge nunmehr feststellen, dass der Beschwerdeführerin von der Dienstbehörde auf Grund des Antrages vom für den Zeitraum vom bis Karenzurlaub gemäß § 58 Abs. 1 LDG 1984 zu gewähren gewesen wäre. Die Abänderung des Berufungsantrages begründete die Beschwerdeführerin damit, dass nunmehr eine rückwirkende Zuerkennung des beantragten Karenzurlaubes mit rechtsgestaltendem Bescheid nicht mehr möglich wäre.
Mit dem angefochtenen Bescheid sprach die belangte Behörde über den in Rede stehenden Antrag wie folgt ab:
"I. BERUFUNGSBESCHEID
Der Stadtschulrat für Wien hat am zur Zahl 2270.180872/0041-aps/2013 an die Beschwerdeführerin einen Bescheid mit folgendem Spruch gerichtet:
'Ihr Antrag vom um Gewährung eines Karenzurlaubes gegen Entfall der Bezüge vom bis wird gemäß § 58 Abs. 1 des LDG 1984, BGBl. Nr. 302, abgewiesen.'
Auf Grund der dagegen fristgerecht eingebrachten Berufung wird gemäß § 66 Abs. 4 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 (AVG), BGBl. Nr. 51, die Berufung als unbegründet abgewiesen und der angefochtene Bescheid bestätigt.
BESCHEID
Der Antrag der Beschwerdeführerin vom auf Abänderung ihres Berufungsantrages vom dahingehend, die Berufungsbehörde möge feststellen, dass der Berufungswerberin von der Dienstbehörde auf Grund ihres Antrages vom für den Zeitraum vom 2. bis ein Karenzurlaub gegen Entfall der Bezüge gemäß § 58 Abs. 1 LDG 1984 zu gewähren gewesen wäre, wird als unzulässig zurückgewiesen."
Die Abweisung der Berufung gegen den erstinstanzlichen Bescheid begründete die belangte Behörde im Wesentlichen damit, dass - wie auch die Beschwerdeführerin erkenne - eine rückwirkende rechtsgestaltende Bewilligung des Karenzurlaubes nicht mehr möglich sei.
Zur Zulässigkeit der Änderung des Berufungsantrages führte die belangte Behörde in der Begründung des angefochtenen Bescheides Folgendes aus:
"ad II.:
Hinsichtlich der im Schriftsatz der Berufungswerberin vom (Antrag) beantragten Abänderung des Berufungsantrages ist Folgendes festzuhalten:
'Sache' des Berufungsverfahrens ist die Angelegenheit, die den Inhalt des Spruches der Behörde erster Instanz gebildet hat. Entscheidet eine Behörde zweiter Instanz in einer Angelegenheit, die nicht Gegenstand der Entscheidung der Behörde erster Instanz gewesen ist, so fällt eine solche Entscheidung nicht in die funktionelle Zuständigkeit der Berufungsbehörde und ist der Berufungsbescheid insoferne mit Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit belastet ( ZI. 2000/07/0034).
Wie in Punkt I. ausgeführt, ist Sache des Berufungsverfahrens, der Antrag vom auf Gewährung des Karenzurlaubes gegen Entfall der Bezüge.
Im Antrag vom machte die Berufungswerberin geltend, ihr sei ein Schaden entstanden, da sie durch eine rechtswidrige Vorgangsweise der Dienstbehörde den bereits gebuchten Urlaub stornieren habe müssen. Es bestehe damit ein rechtliches Interesse an einer Feststellung durch die Berufungsbehörde, dass ihr der Karenzurlaub zu gewähren gewesen wäre. Sie ändere ihren Berufungsantrag daher entsprechend ab.
Diese Abänderung des Berufungsantrages ist jedoch aus folgenden Gründen unzulässig:
Der verfahrenseinleitende Antrag vom ist auf die Gewährung des Karenzurlaubes gegen Entfall der Bezüge (für einen näher bezeichneten Zeitraum) und somit eindeutig auf Erlassung eines Rechtsgestaltungsbescheides gerichtet. Im Berufungsantrag vom wurde eine Abänderung des angefochtenen Bescheides dahingehend begehrt, dass dem verfahrenseinleitenden Antrag stattgegeben wird, womit ebenfalls auf einen Rechtsgestaltungsbescheid abgezielt wurde. Demgegenüber ist der abgeänderte Berufungsantrag vom unzweifelhaft auf die Erlassung eines Feststellungsbescheides gerichtet.
Es ist zulässig, einen verfahrenseinleitenden Antrag auch noch während des Berufungsverfahrens zu ändern (§ 13 Abs. 8 AVG), soweit dadurch die Sache ihrem Wesen nach nicht geändert wird und die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Behörde nicht berührt werden (vgl. Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht (2000), S. 254, Erkenntnisse des ZI. 2006/06/0337, und vom , ZI. 2011/06/0019). Zu einer solchen Änderung der sachlichen Zuständigkeit führt allerdings die Antragsänderung vom , da auf Grund der (beantragten) Abänderung des Berufungsantrages nicht mehr rechtsgestaltend über die Gewährung des Karenzurlaubes gegen Entfall der Bezüge abzusprechen wäre, sondern ein Feststellungsbegehren vorliegt.
Hat eine Partei einen allgemeinen (grundsätzlichen) Feststellungsantrag erstmals in der Berufung gestellt, dann traf die erstinstanzliche Behörde keine Verpflichtung, über die in diesem allgemeinen Feststellungsantrag aufgeworfenen Fragen bescheidmäßig (also im Spruch) eine Entscheidung zu treffen. Der belangten Behörde war es daher verwehrt, über diesen Berufungsantrag eine meritorische Entscheidung zu treffen. Die Zurückweisung des Antrages durch die belangte Behörde entspricht daher der Rechtslage (vgl. Erkenntnis des ZI. 90/12/0141).
Der ausdrücklich an die Berufungsbehörde adressierte Antrag vom betrifft ein Feststellungsbegehren und wurde erstmals im Rahmen des Berufungsverfahrens betreffend die Anfechtung eines Rechtsgestaltungsbescheides gestellt. Es war daher der Berufungsbehörde verwehrt, über diesen Antrag meritorisch zu entscheiden.
Somit war der auf Abänderung des Berufungsantrages vom gerichtete Antrag vom als unzulässig zurückzuweisen."
Gegen diesen Bescheid richtet sich die Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof. Die Beschwerdeführerin macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit dem Antrag geltend, ihn aus diesen Gründen aufzuheben.
Das in das Verfahren eingetretene Verwaltungsgericht Wien legte die Akten des Verwaltungsverfahrens unter Abstandnahme von der Erstattung einer Gegenschrift vor.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Das gegenständliche Beschwerdeverfahren war mit Ablauf des beim Verwaltungsgerichtshof anhängig; die Beschwerdefrist ist vor diesem Zeitpunkt abgelaufen. Aus dem Grunde des § 79 Abs. 11 letzter Satz VwGG waren auf dieses Verfahren daher die mit Ablauf des geltenden Bestimmungen anzuwenden. Dies gilt - gemäß § 3 Z. 1 der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014, BGBl. II Nr. 518/2013 idF der Verordnung BGBl. II Nr. 8/2014 - auch für die VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455. Die folgenden Zitate des VwGG in dieser Entscheidung beziehen sich auf dessen mit Ablauf des in Kraft gestandene Fassung.
§ 13 Abs. 8 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes, BGBl. Nr. 51/1991 in der Fassung dieses Absatzes nach dem Bundesgesetz BGBl. I Nr. 158/1998 lautet:
"(8) Der verfahrenseinleitende Antrag kann in jeder Lage des Verfahrens geändert werden. Durch die Antragsänderung darf die Sache ihrem Wesen nach nicht geändert und die sachliche und örtliche Zuständigkeit nicht berührt werden."
In den Materialien zu dieser Gesetzesbestimmung (AB 1167 BlgNR 20. GP, 26 f) heißt es:
"Abs. 8 sieht vor, daß der verfahrenseinleitende Antrag (zum Begriff vgl. § 42 Abs. 4 (Art. 1 Z 13) und § 76 Abs. 1 (Art. 1 Z 41)) unter bestimmten Voraussetzungen geändert werden kann (vgl. § 235 ZPO (Klagsänderung)). Ob andere als verfahrenseinleitende Anträge unabänderlich sind oder geändert werden können, ergibt sich aus anderen Bestimmungen (vgl. zB Art. 1 Z 31 (§ 67d Abs. 3 letzter Satz)).
Da die Änderung des verfahrenseinleitenden Antrages bisher gesetzlich nicht zulässig war, wurde die 'Antragsänderung' in Lehre und Rechtsprechung als neuer Antrag - unter konkludenter Zurückziehung des ursprünglich gestellten Antrages - qualifiziert (vgl. Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht' (1995), Rz. 152, sowie zB Zl. 92/06/0253; , Zl. 93/04/0079; ), Zl. 94/04/0011). Eben solche Antragsänderungen (Änderungen des 'Vorhabens' (§ 42 Abs. 1 AVG) oder, nach heutigem Sprachgebrauch, des Projekts) sind es, die durch Abs. 8 nunmehr grundsätzlich ermöglicht werden sollen (vgl. § 356a GewO 1994). Der Antragsteller soll im Antragsverfahren sinnvollerweise auch den Inhalt seines Begehrens bestimmen (über den Gegenstand des Verfahrens 'disponieren') können. Dadurch kann vermieden werden, daß der Antragsteller, wenn er seinen Antrag ändern will, gleichsam 'an den Start zurückgeschickt' werden muß, was weder in seinem Interesse noch im öffentlichen Interesse an einer möglichst umfassenden und ökonomischen Entscheidung über ein Vorhaben (Projekt) - und damit letztlich auch im Interesse der Beteiligten - liegt.
Nach Abs. 8 zweiter Satz soll die Antragsänderung ua. nur dann zulässig sein, wenn durch sie die Sache ihrem 'Wesen' nach nicht geändert wird. Wo die Grenze zwischen einer das 'Wesen' der Sache nicht berührenden, künftig zulässigen Antragsänderung (Projektänderung) und einer auch weiterhin unzulässigen 'Antragsänderung', die sich in Wahrheit als Beantragung eines 'anderen' Vorhabens (Projekts) darstellt, verläuft, kann nicht allgemein gesagt werden (vgl. zur strukturgleichen Problematik der Abgrenzung zwischen 'demselben Sachverhalt' und 'einem anderen Sachverhalt' die Überlegungen von Ringhofer , Von der Bedeutung des Sachverhaltes für die Rechtskraft verwaltungsbehördlicher Bescheide. Gedanken zu einer Kritik des § 68 AVG, ÖJZ 1953, 87, 153) und wird auch weiterhin letztlich vom Verwaltungsgerichtshof zu entscheiden sein. Der Gesetzgeber muß sich zwangsläufig darauf beschränken, die Möglichkeit der Antragsänderung gesetzlich vorzusehen und die prinzipielle 'Änderungsfreundlichkeit' des Gesetzes ausdrücklich hervorzuheben (vgl. die ständige Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte zu § 235 Abs. 3 ZPO, wonach Klagsänderungen 'tunlichst zuzulassen' sind, zB SZ 27/167 uva.)."
In der Beschwerde wird - zusammengefasst - geltend gemacht, die belangte Behörde wäre im Hinblick auf die Änderung des Berufungsantrages keinesfalls berechtigt gewesen meritorisch über den ursprünglich gestellten, in der Folge jedoch nicht mehr aufrecht erhaltenen Berufungsantrag der Beschwerdeführerin zu entscheiden. Vielmehr hätte die belangte Behörde davon auszugehen gehabt, dass die Änderung des Antrages der Beschwerdeführerin aus dem Grunde des § 13 Abs. 8 AVG zulässig gewesen sei, weil hiedurch das "Wesen der Sache" im Verständnis dieser Gesetzesbestimmung nicht verändert worden sei. Die belangte Behörde hätte daher dem zulässigen und auch inhaltlich berechtigten Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin stattzugeben gehabt.
Dazu ist Folgendes auszuführen:
Die hier erfolgte Änderung des Begehrens der Beschwerdeführerin von der ursprünglich begehrten Rechtsgestaltung auf eine bescheidförmige Feststellung erfolgte (erst) im Zuge des Berufungsverfahrens. Diesfalls ist eine solche Änderung - auch bei Berücksichtigung des § 13 Abs. 8 AVG idF BGBl. I Nr. 158/1998 - nur zulässig, wenn dadurch die "Sache" des Berufungsverfahrens nicht überschritten wird. "Sache" des Berufungsverfahrens (§ 66 Abs. 4 AVG) ist grundsätzlich die Angelegenheit, die den Inhalt des Spruchs der Behörde erster Instanz gebildet hat (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2010/03/0109).
Demnach hängt die Frage, wie weit eine Antragsänderung gehen darf, auch entscheidend davon ab, ob sie vor Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides oder erst im Zuge eines allfälligen Berufungsverfahrens erfolgt. Zwar ist auch dort eine Antragsänderung - weiterhin - grundsätzlich zulässig und kann etwa auch zur Kassation eines Bescheides gemäß § 66 Abs. 2 AVG führen (vgl. das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2001/05/0019). Allerdings zieht § 66 Abs. 4 AVG solchen Projektmodifikationen engere Grenzen als der bloß auf das Wesen der Sache abstellende § 13 Abs. 8 AVG. Die Entscheidungsbefugnis der Berufungsbehörde ist nämlich gemäß § 66 Abs. 4 AVG auf die "Sache" des erstinstanzlichen Verfahrens beschränkt und es gibt auch keinen Hinweis darauf, dass diese für das Berufungsverfahren grundlegende Bestimmung durch die Aufnahme des § 13 Abs. 8 AVG eine Änderung erfahren hätte sollen (vgl. hiezu Hengstschläger/Leeb , Kommentar zum Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz,
1. Teilband, Rz 46 f zu § 13 AVG).
Nach dem Vorgesagten war es somit für die Zulässigkeit einer Antragsänderung - anders als die Beschwerdeführerin meint - nicht essentiell, ob hiedurch das "Wesen der Sache" im Verständnis des § 13 Abs. 8 AVG eine Änderung erfahren hat, weshalb auf das diese Frage behandelnde Beschwerdevorbringen nicht näher eingegangen werden musste.
Entscheidend war vielmehr, ob sich der von der Beschwerdeführerin geänderte Berufungsantrag noch auf jene "Sache" bezogen hat, welche Gegenstand der Entscheidung der erstinstanzlichen Dienstbehörde gewesen ist. Dies ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes schon deshalb auszuschließen, weil sich der geänderte Berufungsantrag der Beschwerdeführerin auf die Erlassung einer anderen Bescheidart , nämlich auf die Erlassung eines Feststellungsbescheides anstelle des ursprünglich beantragten Rechtsgestaltungsbescheides, bezogen hat. Es mag durchaus zutreffen, dass - wie die Beschwerdeführerin vorbringt - eine Änderung der "Sache" jedenfalls dann anzunehmen ist, wenn eine andere Norm zur Anwendung kommt. Dies schließt freilich nicht aus, dass eine Änderung der Sache auch dann vorliegt, wenn eine andere Art von Bescheid beantragt wird. Im Übrigen ist aber auch zu beachten, dass auf Grund des geänderten Berufungsantrages im Feststellungsverfahren nicht nur § 58 LDG 1984 maßgeblich wäre, sondern auch die einer "anderen Norm" gleichzuhaltende Frage der Zulässigkeit von Feststellungsbescheiden nach der hiezu bestehenden Rechtsprechung. An diesem Auslegungsergebnis würde auch zutreffendenfalls der in der Beschwerde behauptete Umstand nichts ändern, dass zur Beurteilung der Berechtigung des Feststellungsantrages ergänzende Erhebungen durch die Berufungsbehörde nicht mehr erforderlich gewesen sind.
Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen kann die in der Beschwerde gleichfalls aufgeworfene Frage, ob die von der belangten Behörde vertretene Rechtsauffassung sich auf das hg. Erkenntnis vom , Zl. 90/12/0141, stützen kann, durchaus dahingestellt bleiben.
Unzutreffend ist auch die in der Beschwerde vertretene Rechtsauffassung, wonach auf Basis der hier vertretenen Auslegung die Beschwerdeführerin jeglichen Rechtsschutzes beraubt würde:
Ihr abgeänderter Berufungsantrag ist bei verständiger Würdigung zunächst dahingehend zu deuten, dass sich das dort gestellte Feststellungsbegehren auf die Verpflichtung der erstinstanzlichen Behörde zur Bewilligung des Karenzurlaubes in der Zeit vor dem bezog. Die hier vertretene Rechtsauffassung, wonach ein solches Feststellungsbegehren eine andere "Sache" darstellt als das Rechtsgestaltungsbegehren der Beschwerdeführerin, führte dazu, dass es der Beschwerdeführerin (unter Zurückziehung der Berufung oder aber auch unter Aufrechterhaltung derselben) offen gestanden wäre, ein entsprechendes Feststellungsbegehren bei der erstinstanzlichen Dienstbehörde zu stellen. Eine erst nach Ablauf des Zeitraumes des beantragten Karenzurlaubes eingetretene Rechtskraft eines die Rechtsgestaltung abweisenden Bescheides würde ein solches Feststellungsbegehren nicht präjudizieren, zumal sich eine solche Entscheidung auf den Zeitpunkt des Eintrittes ihrer Rechtskraft bezieht, wobei zwischenzeitig durch Ablauf des Zeitraumes, für den der Karenzurlaub beantragt worden war, eine wesentliche Sachverhaltsänderung eingetreten ist. Der Rechtsschutz der Antragstellerin ist auf Basis der hier vertretenen Auslegung sogar noch stärker ausgeprägt als auf Basis der von der Beschwerdeführerin präferierten, zumal letztere in Ansehung des Feststellungsbegehrens nicht um eine Verwaltungsinstanz verkürzt würde.
Aus dem Vorgesagten folgt somit, dass der von der Beschwerdeführerin nach Einlangen ihrer Eingabe vom (unter Zurückziehung des bisherigen Berufungsantrages) gestellte Berufungsantrag sich außerhalb der "Sache" des erstinstanzlichen Verfahrens bewegte. Eine solche Änderung der Berufung ist unzulässig, was jedoch nicht - wie die belangte Behörde meinte - ihre Unwirksamkeit mit der Konsequenz, dass über den nicht mehr aufrecht erhaltenen ursprünglichen Berufungsantrag meritorisch zu entscheiden ist, zur Folge hat, sondern vielmehr die Zurückweisung der durch die Änderung des Berufungsantrages unzulässig gewordenen Berufung. Das bereits zitierte hg. Erkenntnis vom steht dem schon deshalb nicht entgegen, weil dort neben dem neu gestellten Antrag auch ein innerhalb der "Sache" des erstinstanzlichen Verfahrens gelegener Berufungsantrag (Aufhebung des erstinstanzlichen Bescheides) aufrechterhalten wurde. Indem die belangte Behörde dies verkannte und über den nicht mehr aufrecht erhaltenen Berufungsantrag der Beschwerdeführerin meritorisch entschied, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit funktioneller Unzuständigkeit, weshalb der Aufhebungsgrund des § 42 Abs. 2 Z 2 VwGG verwirklicht wäre.
Dies versetzt den Verwaltungsgerichtshof in die Lage von seiner Befugnis gemäß § 42 Abs 3a VwGG Gebrauch zu machen, in der Sache selbst, und zwar im Sinne der Zurückweisung der Berufung zu entscheiden.
Vor diesem Hintergrund brauchte auf die Frage der Zulässigkeit des Feststellungsantrages vor dem Hintergrund des Bestehens eines Feststellungsinteresses hier nicht eingegangen werden.
Die Kostenentscheidung gründet auf die §§ 47 ff, insbesondere auf § 47 Abs. 2 Z 1 letzter Fall VwGG. Neben dem Pauschalbetrag für den Ersatz des Schriftsatzaufwandes sind Kosten aus dem Titel der Umsatzsteuer nicht zuzusprechen.
Von der beantragten mündlichen Verhandlung konnte aus dem Grunde des § 39 Abs. 1 Z 6 VwGG Abstand genommen werden, weil die Schriftsätze der Parteien des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens und die dem Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Akten des Verwaltungsverfahrens erkennen ließen, dass die mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten lässt. Art. 6 Abs. 1 EMRK steht dem schon deshalb nicht entgegen, weil eine zurückweisende Entscheidung, in der nur darüber abgesprochen wird, ob ein Rechtsmittel zulässig ist, nicht aber über die Sache selbst, aus der Sicht des Art. 6 EMRK keine (inhaltliche) Entscheidung "über zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen" darstellt (vgl. hiezu die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes vom , Zl. B 1019/03, und vom , Zl. B 1366/09). Darüber hinaus hing die Entscheidung über die Frage der Zulässigkeit der Berufung lediglich von bereits ausjudizierten - nicht übermäßig komplexen - Rechtsfragen ab.
Wien, am