VfGH vom 13.12.2000, g95/00
Sammlungsnummer
16059
Leitsatz
Grundsatzgesetzwidrigkeit der Bedarfsprüfung bei Bewilligung zur Errichtung von Krankenanstalten aufgrund Beurteilung des bestehenden Bedarfs "im Land Salzburg"; erhebliche Einschränkung der im Grundsatzgesetz normierten Grundsätze für die Bedarfsprüfung; Prüfung und Aufhebung der Norm im Sbg Krankenanstaltengesetz in der wiederverlautbarten Fassung; Feststellung der Verfassungswidrigkeit auch der Stammfassung zum Zwecke der Klarstellung
Spruch
Die Wortfolge "im Land Salzburg gelegenen," in § 5 Abs 1 lita Z 1 Salzburger Krankenanstaltengesetz 1975, LGBl. Nr. 97/1975 idF LGBl. Nr. 46/1998 war verfassungswidrig.
Die Wortfolge "im Land Salzburg gelegenen," in § 7 Abs 1 lita Z 1 Salzburger Krankenanstaltengesetz 2000 - SKAG, LGBl. Nr. 24/2000 wird als verfassungswidrig aufgehoben.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Landeshauptmann von Salzburg ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe:
1. 1. Nach dem Salzburger Krankenanstaltengesetz 1975; LGBl. Nr. 97/1975 idF LGBl. Nr. 49/1999, wiederverlautbart durch LGBl. Nr. 24/2000, ist für die Errichtung einer Krankenanstalt die Bewilligung der Landesregierung erforderlich (§3 Abs 2 SKAG 1975; nach der Wiederverlautbarung § 5 Abs 2 SKAG 2000); § 1 bestimmt, welche Einrichtungen als Krankenanstalten iSd. SKAG zu verstehen sind; die Einteilung der Krankenanstalten findet sich in § 2 leg. cit. (z.B. Sanatorien oder Ambulatorien). Die persönlichen Voraussetzungen für die Bewilligung sind in § 4 SKAG 1975 (§6 SKAG 2000), die sachlichen Voraussetzungen in § 5 SKAG 1975 (nunmehr in § 7 SKAG 2000) geregelt. Abgesehen von der Errichtung einer Krankenanstalt bedarf auch jede wesentliche Veränderung der Krankenanstalt, wie etwa die Änderung des Leistungsangebotes oder die Errichtung neuer Abteilungen, einer Bewilligung der Landesregierung (§9c SKAG 1975; jetzt § 14 SKAG 2000).
§ 7 Abs 1 lita SKAG 2000, LGBl. Nr. 24/2000, lautet auszugsweise folgendermaßen - die angefochtene Wortfolge ist hervorgehoben:
"Sachliche Voraussetzungen
§7
(1) Die Bewilligung zur Errichtung einer Krankenanstalt darf weiters nur erteilt werden, wenn folgende Voraussetzungen vorliegen:
a) es muss Bedarf nach einer Krankenanstalt mit dem beabsichtigten Anstaltszweck und Leistungsangebot (§2) bestehen. Der Bedarf ist zu beurteilen:
1. nach der Anzahl, der Betriebsgröße und der Verkehrslage der im Land Salzburg gelegenen, vergleichbaren gemeinnützigen Krankenanstalten oder sonstigen Krankenanstalten, die Verträge mit Trägern der sozialen Krankenversicherung abgeschlossen haben;
2. ..."
2. Der Verwaltungsgerichtshof stellte aus Anlaß einer bei ihm anhängigen Beschwerde gem. Art 140 B-VG den Antrag "in § 5 Abs 1 lita des Salzburger Krankenanstaltengesetzes 1975, in der Fassung LGBl. Nr. 46/1998 (nunmehr nach Wiederverlautbarung § 7 Abs 1 lita Z. 1 Salzburger Krankenanstaltengesetz 2000 - SKAG, LGBl. Nr. 24), die Wortfolge 'im Land Salzburg gelegenen,'" als verfassungswidrig aufzuheben.
Der Verwaltungsgerichtshof legt dar, daß mit dem bei ihm zu GZ 2000/11/0058 angefochtenen Bescheid dem Antrag der beschwerdeführenden Partei auf Bewilligung zur Erweiterung des Leistungsangebotes des von der beschwerdeführenden Partei betriebenen Sanatoriums um die Durchführung von In-Vitro-Fertilisationen in Salzburg gem. § 9c Abs 2 litc SKAG 1975 wegen Fehlens des Bedarfes abgewiesen worden sei.
Begründend führt der Verwaltungsgerichtshof dazu folgendes aus (Hervorhebung im Original):
"In-Vitro-Fertilisationen dürfen nach § 4 Abs 2 in Verbindung mit § 1 Abs 2 Z. 2 bis 4 des Fortpflanzungsmedizingesetzes BGBl. Nr. 275/1992 (FMedG) nur in einer hiefür zugelassenen Krankenanstalt durchgeführt werden.
Vorauszuschicken ist, dass sich die angefochtene Wortfolge im Grundsatzgesetz des Bundes (Krankenanstaltengesetz - KAG, § 3 Abs 2 lita in der Fassung BGBl. Nr. 751/1996) nicht findet. Allerdings ist in den Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage für die KAG-Novelle BGBl. Nr. 801/1993 (die die im vorliegenden Zusammenhang maßgebliche Neufassung der Kriterien der vorzunehmenden Bedarfsprüfung gebracht hat) - 1080 BlgNR 18. GP - auf S. 12 zu § 3 Abs 2 lita von einer flächendeckenden medizinischen Versorgung der gesamten Bevölkerung die Rede.
Die zitierten gesetzlichen Regelungen haben auf Grund der angefochtenen Wortfolge die Wirkung, dass bei der vorzunehmenden Bedarfsprüfung nur bestehende Krankenanstalten, die im Land Salzburg gelegen sind, zu berücksichtigen sind. In anderen Ländern gelegene Krankenanstalten sind jedoch jedenfalls zu vernachlässigen, auch wenn sie sich in räumlicher Nähe der zu bewilligenden Krankenanstalt befinden und für die Bevölkerung dessen geplanten Einzugsgebietes verkehrsmäßig leicht erreichbar sind.
Der Verwaltungsgerichtshof hat das Bedenken, dass eine Eingrenzung des örtlichen Bereiches, der einer Bedarfsprüfung zu Grunde gelegt wird, an Hand von politischen Grenzen unsachlich ist und dem Gleichheitsgebot widerspricht. Die (im gegebenen Zusammenhang im Lichte des Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofes vom , G64, 65/98 verfassungsrechtlich unbedenkliche) Bedarfsprüfung verfolgt den Zweck, einen Konkurrenzschutz für bestimmte Einrichtungen und Personen zu schaffen. Ob zwei oder mehrere Krankenanstalten zueinander in wirtschaftlicher Konkurrenz stehen, hängt von einer Reihe von Faktoren ab, zu denen aber die Grenzen von Ländern nicht zählen dürften. Im Gegenteil: das in diesem Zusammenhang im Vordergrund stehende - sachliche - Eingrenzungskriterium der Verkehrslage, wie es in der Z. 1 des § 5 Abs 1 lita SKAG angeführt ist, wird durch die weitere Einschränkung auf bestimmte politische Grenzen geradezu konterkariert. Sowohl Angebot als auch Nachfrage enden nicht an Landesgrenzen, sondern reichen nach Maßgabe der Verkehrsverhältnisse auch darüber hinaus. Zur Erzielung der angestrebten flächendeckenden Versorgung kann eine Orientierung an derartigen Grenzen geradezu schädlich sein.
Die Unsachlichkeit wird im Lichte des vorliegenden Beschwerdefalles plastisch, weil in Ansehung des in der Stadt Salzburg geplanten Ambulatoriums eine Berücksichtigung allfälliger Krankenanstalten, die in grenznahen Gebieten des Landes Oberösterreich gelegen sind, von vornherein zu unterbleiben hat. Die Bedarfsprüfung greift daher erheblich zu kurz, weil tatsächliche Konkurrenzverhältnisse keine Berücksichtigung zu finden haben.
Diese Unsachlichkeit hat aus der Sicht des Verwaltungsgerichtshofes die Folge, dass ein Verstoß gegen den u.a. in Art 7 Abs 1 B-VG normierten Gleichheitsgrundsatz vorliegt.
Diese Regelungen stellen einen Schutz vor Konkurrenzierung durch potentielle Mitbewerber auf. Sie stellen daher Eingriffe in die Erwerbsausübungsfreiheit dar. Es hat daher den Anschein, dass auch ein Verstoß gegen dieses verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht vorliegt, weil dieser Eingriff unsachlich ist und darüber hinaus auch nicht geeignet erscheint, das angestrebte im öffentlichen Interesse liegende Ziel der flächendeckenden medizinischen Versorgung der Bevölkerung zu erreichen."
3. Die Salzburger Landesregierung hat eine Äußerung erstattet, die hinsichtlich der hier in Prüfung stehenden Wortfolge mit jener Äußerung übereinstimmt, die bereits im Verfahren zu G89/00 und G90/00 erstattet worden ist (siehe dazu E vom , G89/00, G90/00).
Die Salzburger Landesregierung beantragt, die vom Verwaltungsgerichtshof angefochtene Wortfolge nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
4. Der Beschwerdeführer des verwaltungsgerichtlichen Anlaßverfahrens hat eine Äußerung erstattet, in der er sich den Bedenken des antragstellenden Verwaltungsgerichtshofes anschließt.
5. Die Bestimmungen des Bundes - KAG, BGBl. Nr. 1/1957 idgF, zur Bedarfsprüfung lauten auszugsweise:
"Allgemeine Bestimmungen für die Errichtung und den Betrieb von
Krankenanstalten.
§3. (1) Krankenanstalten bedürfen sowohl zu ihrer Errichtung wie auch zu ihrem Betriebe einer Bewilligung der Landesregierung. Anträge auf Erteilung der Bewilligung zur Errichtung einer Krankenanstalt haben den Anstaltszweck (§2 Abs 1) und das in Aussicht genommene Leistungsangebot genau zu bezeichnen.
(2) Die Bewilligung zur Errichtung einer Krankenanstalt im Sinne des Abs 1 darf nur erteilt werden, wenn insbesondere
a) nach dem angegebenen Anstaltszweck und dem in Aussicht genommenen Leistungsangebot im Hinblick auf das bereits bestehende Versorgungsangebot öffentlicher, privater gemeinnütziger und sonstiger Krankenanstalten mit Kassenverträgen sowie bei Errichtung einer Krankenanstalt in der Betriebsform eines selbständigen Ambulatoriums auch im Hinblick auf das Versorgungsangebot durch niedergelassene Kassenvertragsärzte, kasseneigene Einrichtungen und Vertragseinrichtungen der Kassen, bei Zahnambulatorien auch im Hinblick auf niedergelassene Dentisten mit Kassenvertrag, ein Bedarf gegeben ist;
..."
II Der Verfassungsgerichtshof hat über den Antrag erwogen:
1. Zur Zulässigkeit:
1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iS des Art 140 B-VG bzw. des Art 139 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, daß die - angefochtene - generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlaßfall bildet (zB VfSlg. 9811/1983, 10.296/1984, 11.565/1987, 12.189/1989).
Der Verwaltungsgerichtshof hat in dem bei ihm anhängigen Verfahren über die Frage der Bewilligung zur Erweiterung des Leistungsangebotes einer Krankenanstalt in der Betriebsform eines Sanatoriums mangels Bedarfes zu entscheiden. Die Anwendung des § 5 Abs 1 lita Z 1 SKAG 1975, der Kriterien für die durchzuführende Prüfung des Bedarfes in solchen Fällen normiert, ist daher denkmöglich. Im Hinblick auf die nach Erlassung des angefochtenen Bescheides erfolgte Wiederverlautbarung durch die Kundmachung der Salzburger Landesregierung, LGBl. Nr. 24/2000, war jedoch aus den im Erkenntnis vom heutigen Tag (G89/00, G90/00) näher dargelegten Gründen das Gesetz in dieser (vom Verwaltungsgerichtshof ebenfalls angefochtenen) Fassung Gegenstand des Verfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof.
1.2. Der Antrag des Verwaltungsgerichtshofes ist daher zulässig.
2. In der Sache:
2.1. Der Verwaltungsgerichtshof hält die von ihm angefochtenen Wortfolge für unsachlich und gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Erwerbsausübungsfreiheit verstoßend. Darüber hinaus meint der Verwaltungsgerichtshof, die betroffene Wortfolge sei im Grundsatzgesetz des Bundes nicht enthalten sei daher grundsatzgesetzwidrig. Schon mit der zuletzt erwähnten Rechtsansicht ist der Verwaltungsgerichtshof im Recht:
2.1.1. Gemäß Art 12 Abs 1 Z 1 B-VG obliegt in den Angelegenheiten der "Heil- und Pflegeanstalten" dem Bund die Grundsatzgesetzgebung und den Ländern die Ausführungsgesetzgebung unter Bindung an die vom Bund getroffenen Grundsätze (zur Auslegung des Begriffes der "Heil- und Pflegeanstalten vgl. VfSlg. 4020/1961). In Ausübung seiner Kompetenz gem. Art 12 Abs 1 Z 1 B-VG hat der Bund das Bundesgesetz vom über Krankenanstalten (Krankenanstaltengesetz - KAG), BGBl. Nr. 1/1957 idgF, erlassen.
2.1.2. Wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 14322/1995 ausgesprochen hat, ist das Verhältnis von bundesgesetzlicher Grundsatzgesetzgebung zu landesgesetzlicher Ausführungsgesetzgebung von zwei Verfassungsgeboten gekennzeichnet:
Einerseits hat sich das Grundsatzgesetz auf die Aufstellung von Grundsätzen zu beschränken und darf über diese im Art 12 B-VG gezogene Grenze hinaus nicht Einzelregelungen treffen, die der Landesgesetzgebung vorbehalten sind (vgl. zB VfSlg. 2087/1951, 3340/1958, 3598/1959). Andererseits darf das Ausführungsgesetz dem Grundsatzgesetz nicht widersprechen (vgl. zB VfSlg. 2087/1951, 2820/1955, 4919/1965), es also auch nicht in seiner rechtlichen Wirkung verändern (VfSlg. 3744/1960, 12280/1990) oder einschränken (vgl. VfSlg. 4919/1965).
2.1.3. Das KAG des Bundes geht davon aus, daß eine "möglichst gleichmäßige und bestmöglich erreichbare, aber auch wirtschaftlich und medizinisch sinnvolle Versorgung der österreichischen Bevölkerung" zu gewährleisten ist (§10a Abs 2 Z 2 KAG hinsichtlich der Akutkrankenanstalten; vgl. auch die vom Verwaltungsgerichtshof zitierten Bemerkungen zur Regierungsvorlage zur KAG-Novelle BGBl. Nr. 801/1993; 1080 BlgNR 18.GP S 12 zu § 3 Abs 2 lita, wo von einer flächendeckenden medizinischen Versorgung der gesamten Bevölkerung die Rede ist).
Zwar ist jedes Land lediglich verpflichtet, unter Bedachtnahme auf den Landes-Krankenanstaltenplan Krankenanstaltspflege für anstaltsbedürftige Personen im eigenen Land entweder durch Errichtung und Betrieb öffentlicher Krankenanstalten oder durch Vereinbarung mit Rechtsträgern anderer Krankenanstalten sicherzustellen, es kann jedoch für "Personen, die im Grenzgebiet zweier oder mehrerer Länder wohnen" die "Anstaltspflege auch dadurch sichergestellt werden", daß "diese Personen im Falle der Anstaltsbedürftigkeit in Krankenanstalten eines benachbarten Landes eingewiesen werden" (§18 Abs 1 letzter Satz KAG). Das KAG des Bundes schreibt daher eine über die Landesgrenzen hinausgehende Prüfung des Bedarfes geradezu vor.
2.1.4. Auch der Einwand, eine Regelung, wie jene, die Gegenstand des vorliegenden Prüfungsverfahrens ist, würde die Freiheit der Erwerbstätigkeit weniger beschränken, da bei der Nichtbeachtung der Landesgrenze (je nach Sachlage) uU mehr vorhandene Einrichtungen in die Prüfung des Bedarfs einzubeziehen und ein solcher daher eher zu verneinen (und die Bewilligung zu versagen) sein werde, vermag bei sinngemäßer Übertragung jener Gründe, die der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis vom heutigen Tage G89/00, G90/00, in Erwiderung eines gleichartigen, die Bedachtnahme auf politische Bezirke bei der Bedarfsprüfung von Ambulatorien betreffenden Einwandes der Salzburger Landesregierung dargelegt hat, zu keinem anderen Ergebnis zu führen.
2.2. Die angefochtene Wortfolge "im Land Salzburg gelegenen," in § 7 Abs 1 lita Z 1 des Salzburger Krankenanstaltengesetzes 2000 schränkt daher die rechtliche Wirkung der Grundsätze des Bundes-KAG in bezug auf den Existenzschutz vorhandener Krankenstalten ein. Die Wortfolge "im Land Salzburg gelegenen," in der genannten Gesetzesbestimmung war daher als grundsatz- und somit verfassungswidrig aufzuheben (vgl. insbesondere VfSlg. 12280/1990 und die dort zitierte Judikatur).
2.3. Zum Zwecke der Klarstellung hat der Verfassungsgerichtshof aber auch ausgesprochen, daß die aufgehobene Wortfolge idF vor der Wiederverlautbarung (damals in § 5 Abs 1 lita Z 1 SKAG 1975) verfassungswidrig gewesen ist (ebenso E vom , G77/99 und V29/99).
3.1. Der Ausspruch, daß frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Wirksamkeit treten, gründet auf Art 140 Abs 6 erster Satz B-VG. Die Verpflichtung des Landeshauptmannes von Salzburg zur unverzüglichen Kundmachung des Ausspruches gründet auf Art 140 Abs 5 erster Satz B-VG und § 64 Abs 2 VerfGG.
3.2. Dies konnte gem. § 19 Abs 4 VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.