OGH 16.11.2021, 1Ob176/21w

Entscheidungstext

Kopf

Der Oberste Gerichtshof hat durch den Senatspräsidenten Univ.-Prof. Dr. Bydlinski als Vorsitzenden sowie die Hofräte und die Hofrätin Mag. Wurzer, Mag. Dr. Wurdinger, Dr. Hofer-Zeni-Rennhofer und Dr. Parzmayr als weitere Richter in der Außerstreitsache der Antragstellerin E*, vertreten durch Mag. Edgar Kilian, Rechtsanwalt in Wien, gegen die Antragsgegnerin Republik Österreich (Bund), vertreten durch die Finanzprokurator in Wien, wegen Enteignungsentschädigung, über den Revisionsrekurs der Antragstellerin gegen den Beschluss des Oberlandesgerichts Linz als Rekursgericht vom 26. Juli 2021, GZ 2 R 94/21p-21, mit dem der Beschluss des Landesgerichts Ried im Innkreis vom 26. Mai 2021, GZ 27 Nc 6/20t-17, bestätigt wurde, in nichtöffentlicher Sitzung den

Beschluss

gefasst:

Spruch

Dem Revisionsrekurs wird nicht Folge gegeben.

Beide Parteien haben die Kosten ihrer Rechtsmittelschriftsätze selbst zu tragen.

Text

Begründung:

[1] Die Antragstellerin ist Eigentümerin von im Flächenwidmungsplan als landwirtschaftlich genutzte Grünflächen ausgewiesenen Grundstücken in unmittelbarer Nähe eines Baches. Aufgrund getroffener Hochwasserschutzmaßnahmen sind diese vor einem 30-jährlichem (HQ 30), nicht aber vor einem 100-jährlichem Hochwasser (HQ 100) geschützt. Im von der „Bundeswasserbauverwaltung“ erstellten Gefahrenzonenplan sind die Grundstücke als HQ 100-Gefahrenzone sowie als rot-gelb schraffierter Funktionsbereich ausgewiesen. Ob eine (Um-)Widmung der Grundstücke in Bauland – selbst unter Außerachtlassung ihrer Darstellung im Gefahrenzonenplan – in absehbarer Zeit „realistisch“ wäre, konnte nicht festgestellt werden.

[2] Mit Bescheid vom 16.9.2020 (der Antragstellerin zugestellt am 21.9.2020) wies der Bundesminister für Landwirtschaft, Regionen und Tourismus ihren Antrag auf Festsetzung einer (vom Bund zu entrichtenden) Entschädigung für die Ausweisung ihrer Grundstücke im Gefahrenzonenplan als Hochwasser-Gefahrenzone bzw als Hochwasser-Funktionsbereich nach Prüfung der materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die begehrte Entschädigung (sodass inhaltlich eine Sachentscheidung getroffen wurde) „als unzulässig zurück“.

[3] Mit ihrem auf § 117 WRG gestützten Antrag vom 19.11.2020 begehrte die Antragstellerin die Entscheidung des Gerichts über ihren Entschädigungsantrag. Sie stützt sich darauf, dass ihre Grundstücke aufgrund der Darstellung im Gefahrenzonenplan nach dem oberösterreichischen Raumordnungsgesetz („oö ROG“) nicht oder nur mehr sehr eingeschränkt als Bauland gewidmet werden könnten, woraus sich schon derzeit eine Wertminderung ergebe. Eine solche werde auch dadurch bewirkt, dass wegen der Darstellung im Gefahrenzonenplan als Hochwasser-Funktionsbereich mit einer „Ausweisung und Widmung“ als „Vorbehaltsfläche-Hochwasserrückhaltebecken“ zu rechnen sei. In diesem Fall könnten die Grundstücke nicht mehr als Ackerfläche genutzt werden. Aufgrund der im Interesse der Allgemeinheit – insbesondere der Eigentümer in der Nähe gelegener Baugrundstücke – erfolgten Eigentumsbeschränkungen komme es zu einer materiellen Enteignung, für die der Antragstellerin – wegen des ihr auferlegten „Sonderopfers“ – nach verfassungsrechtlichen Grundsätzen eine angemessene Entschädigung zustehe.

[4] Die Antragsgegnerin entgegnete, dass mit der Ausweisung der Grundstücke der Antragstellerin im Gefahrenzonenplan kein Eingriff in ihr Eigentum verbunden sei, weil dadurch lediglich die in natura bestehenden Gegebenheiten dargestellt würden. Für ihr Entschädigungsbegehren bestehe weder eine einfachgesetzliche Grundlage, noch ergebe sich der Anspruch nach der „Sonderopfertheorie“ aus verfassungsrechtlichen Überlegungen.

[5] Das Erstgericht wies das Entschädigungsbegehren ab, weil dafür – insbesondere im WRG, auf dessen Grundlage der Gefahrenzonenplan erstellt wurde – keine gesetzliche Grundlage bestehe. Für einen „auf das oö ROG“ gestützten Anspruch sei die Antragsgegnerin nicht passivlegitimiert. Die Ausweisung der Grundstücke der Antragstellerin im Gefahrenzonenplan als Hochwassergefahrengebiet sowie als rot-gelb schraffiert dargestellter Funktionsbereich („Retentionsfläche“) sei mit keiner Beschränkung ihrer Nutzungsbefugnisse verbunden, weil dem Gefahrenzonenplan als bloßem Fachgutachten, das nur die tatsächlich bestehenden, natürlichen Gegebenheiten abbilde, keine normative Wirkung zukomme. Der Antragstellerin werde dadurch kein im Interesse der Allgemeinheit gelegenes Sonderopfer auferlegt.

[6] Das Rekursgericht bestätigte diese Entscheidung und ging ebenso wie das Erstgericht davon aus, dass das WRG für die Ausweisung von Grundflächen als Gefahrengebiete oder Funktionsbereiche in einem auf Grundlage des § 42a WRG erstellten Gefahrenzonenplan keine Entschädigung vorsieht. Dies sei verfassungsrechtlich unbedenklich, weil es dadurch zu keiner unmittelbaren Eigentumsbeschränkung komme. Bei Gefahrenzonenplänen handle es sich um „Gutachten mit Prognosecharakter“ ohne normative Außenwirkung mit bloßer Informationsfunktion. Durch die Ausweisung der Grundstücke der Antragstellerin in einem Gefahrenzonenplan würden bloß deren natürliche Gegebenheiten „offengelegt“. Eine normative Wirkung sei damit nicht verbunden. Komme es allein aufgrund der mit der Plandarstellung verbundenen Informationswirkung zu einer Wertminderung der betroffenen Grundstücke, sei diese als bloße „Reflexwirkung", die auf keinem Eigentumseingriff durch einen hoheitlichen Akt beruhe, nicht durch eine Entschädigung auszugleichen.

[7] Der Revisionsrekurs sei zulässig, weil zur Frage einer Entschädigung für die Ausweisung von Grundstücken in einem gemäß § 42a WRG erstellten Gefahrenzonenplan keine höchstgerichtliche Rechtsprechung bestehe.

Rechtliche Beurteilung

[8] Der Revisionsrekurs der Antragstellerin ist zur Klarstellung der Rechtslage zulässig, er ist jedoch nicht berechtigt.

[9] 1.1. Gemäß § 42a Abs 2 WRG sind insbesondere für Gebiete mit „potentiell signifikantem Hochwasser“ im Sinn des § 55j WRG Gefahrenzonenplanungen zu erstellen, sofern kein ausreichender Hochwasserschutz besteht oder keine gleichwertigen Planungen vorliegen. Darin sind gemäß Abs 3 leg cit jene Gebiete, die nach den Szenarien gemäß § 55k Abs 2 WRG (also bei Hochwasser niedriger, mittlerer und hoher Wahrscheinlichkeit mit voraussichtlichen Wiederkehrintervallen von 30, 100 oder 300 Jahren) überflutet werden können, darzustellen. Es sind Gefahrenzonen auf Basis des Bemessungsereignisses eines Hochwassers mittlerer Wahrscheinlichkeit gemäß § 55k Abs 2 Z 2 WRG (also eines 30-jährlichen Hochwassers) sowie Funktionsbereiche abzuleiten, in denen wegen der voraussichtlichen Schadenswirkung oder Gefährdung, zur Verhinderung eines Zuwachses des Schadenspotenzials, zur Reduktion der Hochwassergefahr oder für Zwecke späterer schutzwasserwirtschaftlicher Maßnahmen eine Freihaltung dieser Gebiete erforderlich ist oder in denen die Voraussetzungen zur Reduktion bestehender Risiken zu schaffen sind. Nähere Vorschriften über Inhalt, Form und Ausgestaltung der Gefahrenzonenplanungen hat der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft durch Verordnung zu erlassen.

[10] 1.2. Gemäß § 2 Abs 1 der auf dieser Grundlage ergangenen Verordnung über die Gefahrenzonenplanungen nach dem Wasserrechtsgesetz 1959 (BGBl II Nr 2014/145; „Gefahrenzonenplanungsverordnung“) handelt es sich bei diesen Planungen um Fachgutachten, in denen insbesondere Überflutungsflächen hinsichtlich der Gefährdung und voraussichtlichen Schadenswirkung durch Hochwasser sowie hinsichtlich ihrer Funktion für den Hochwasserabfluss, den Hochwasserrückhalt sowie für Zwecke späterer schutzwasserwirtschaftlicher Maßnahmen beurteilt werden (vgl auch ErlRV 1030 BlgNR 24. GP 10: Fachgutachten, die nach der voraussichtlichen Schadwirkung und Gefährdung einerseits sowie nach der Funktionalität zur Verhinderung eines Zuwachses des Schadenspotenzials, zur Reduktion der Hochwassergefahren oder für Zwecke späterer schutzwasserwirtschaftlicher Maßnahmen bewertete Hochwasserabflussgebiete darstellen). In diesem Sinn unterscheidet auch § 6 der Verordnung zwischen einer „Bewertung“ der im Gefahrenzonenplan ausgewiesenen Flächen nach ihrer Gefährdung und „voraussichtlichen Schadenswirkung“ einerseits und ihrer Wirkung als Funktionsbereich für den Hochwasserabfluss, den Hochwasserrückhalt sowie für Zwecke späterer schutzwasserwirtschaftlicher Maßnahmen andererseits.

[11] 1.3. Funktionsbereiche sind gemäß § 10 Abs 1 der Gefahrenzonenplanungsverordnung auszuweisen, wenn im betrachteten Einzugsgebiet Abfluss- und Rückhalteräume für Gewässer aufgrund der naturräumlichen Gegebenheiten, der Charakteristik des Einzugsgebiets und des flussmorphologischen Gewässertyps für einen schadlosen Ablauf von Hochwasserereignissen bedeutsam sind sowie wenn Flächen für Zwecke späterer schutzwasserwirtschaftlicher Maßnahmen benötigt werden. Gemäß Abs 2 leg cit sind Überflutungsflächen, die einzeln oder als Summe für den Hochwasserabfluss bedeutsam sind, ein wesentliches Potenzial zur Retention von Hochwasser oder zur Verzögerung des Hochwasserabflusses aufweisen oder durch deren Verlust als Abfluss- oder Rückhalteräume eine Erhöhung der hochwasserbedingten Schadenswirkungen zu erwarten ist, im Gefahrenzonenplan als rot-gelb schraffierte Funktionsbereiche darzustellen. Flächen, die für Zwecke späterer schutzwasserwirtschaftlicher Maßnahmen oder für die Aufrechterhaltung deren Funktion benötigt werden oder die einer besonderen Art der Bewirtschaftung für die Aufrechterhaltung der Funktion solcher Maßnahmen bedürfen, wobei es sich dabei nicht um Überflutungsbereiche handeln muss, sind gemäß Abs 3 als blaue Bereiche auszuweisen.

[12] 1.4. Nach den Erläuterungen zur Gefahrenzonenplanungsverordnung handelt es sich beim Gefahrenzonenplan um die fachliche Beurteilung von Flächen, denen bestimmte, sich schon aus der Natur ergebende Eigenschaften zukommen. Die „Bewertung“ beschränkt sich grundsätzlich auf den Ist-Zustand der zu beurteilenden Flächen und auf die aus ihrer Lage in der Natur resultierenden Eigenschaften. Auch die Darstellung von Funktionsbereichen bezieht sich nach den Erläuterungen zur Verordnung nicht auf Eigenschaften, welche die für die Planung zuständigen Behörden einer Fläche als Ausdruck eines gestalterischen behördlichen Willens zuordnen, sondern es handelt sich auch dabei um eine sich aus den herrschenden natürlichen Verhältnissen ergebende Einschätzung. Dies deckt sich (zumindest) hinsichtlich der in § 10 Abs 2 der Verordnung vorgesehenen, rot-gelb schraffiert darzustellenden Funktionsbereiche, die sich auf (tatsächliche) Überflutungsbereiche beziehen, mit deren Wortlaut.

[13] 2. Nach den erstinstanzlichen Feststellungen sowie dem insoweit übereinstimmenden Parteivorbringen sind die Grundstücke der Antragstellerin im Gefahrenzonenplan als in einer 100-jährlichen Hochwassergefahrenzone gelegener, rot-gelb schraffierter Funktionsbereich ausgewiesen. Entsprechend den vorstehenden Ausführungen werden damit nur tatsächliche Grundstückseigenschaften, nämlich einerseits deren Gefährdung durch 100-jährliche Hochwässer und andererseits ihre besondere Funktion für den Hochwasserabfluss bzw den Hochwasserrückhalt im Sinn des § 10 Abs 2 Gefahrenzonenplanungsverordnung, beschrieben. Im Gefahrenzonenplan manifestieren sich somit nur bestehende natürliche Gegebenheiten der Grundstücke der Antragstellerin, wie sie auch unabhängig von ihrer planlichen Darstellung vorliegen (vgl allgemein Götz, Hochwasserschutz mittels Zwangsrechtseinräumung zur Schaffung weitgehend natürlicher Retentionsräume? RdU 2015/138, 231). Eine Entschädigung für durch die bloße Informationswirkung des Gefahrenzonenplans (allenfalls) verursachte Wertminderungen der darin ausgewiesenen Grundstücke, die sich daraus ergeben könnten, das potenzielle Käufer oder Pächter über deren Eigenschaften (in Bezug auf Überschwemmungen) besser informiert wären, kommt auch nach der „Sonderopfertheorie“ (vgl etwa 8 Ob 35/09v; 8 Ob 85/20p) nicht in Betracht.

[14] 3. Neben dem Umstand, dass mit der Ausweisung der Grundstücke der Antragstellerin im Gefahrenzonenplan als in einer 100-jährlichen Hochwassergefahrenzone gelegene, rot-gelb schraffierte Funktionsbereiche nur in natura bestehende Eigenschaften planlich dargestellt wurden (ob dies auch auf blaue Funktionsbereiche gemäß § 10 Abs 3 der Gefahrenzonenplanungsverordnung zuträfe, muss hier nicht beurteilt werden), spricht auch die Rechtsnatur des Gefahrenzonenplans als (bloßes) „Fachgutachten“ (§ 2 Abs 1 Gefahrenzonenplanungsverordnung; ErlRV 1030 BlgNR 24. GP 10), mit dem keine unmittelbar wirksamen Gebote oder Verbote statuiert werden und dem keine normative Kraft zukommt (vgl Bumberger/Hinterwirth, Wasserrechtsgesetz³ [2020] § 42a WRG K4; Rudolf-Miklau, Informationswirkung von Gefahrenzonenplanungen, RdU 2014/109, 186; Wagner, Grundinanspruchnahme privater Liegenschaften für Schutzmaßnahmen und Überflutungsflächen, RdU 2013/109, 184; Kleewein, Naturgefahren im Bau- und Raumordnungsrecht, RdU 2013/79 [138]; zu vergleichbaren Gefahrenzonenplänen nach dem ForstG vgl etwa Jäger, Forstrecht [2003] § 11 ForstG Rz 2; Brawenz/Kind/Wieser, Forstgesetz 1975⁴ [2015] § 11 ForstG Rz 1; VwGH 2005/06/0252; 94/07/0115), dagegen, dass sich aus der bloßen Erstellung eines solchen Plans (und seiner Ersichtlichmachung im Wasserbuch; § 42a Abs 3 zweiter Satz WRG) Nutzungsbeschränkungen hinsichtlich der darin ausgewiesenen Grundstücke ergeben.

[15] 4.1. Die „normative Umsetzung“ von Gefahrenzonenplänen erfolgt vor allem – worauf sich auch die Antragstellerin bezieht – durch das Raumordnungsrecht der Länder, indem in Gefahrenzonenplänen ausgewiesene Flächen in bestimmter Weise gewidmet werden oder bestimmte Widmungen (insbesondere als Bauland) nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen erfolgen können. Erst dadurch kommt es zu Ausübungsschranken des Eigentumsrechts der betroffenen Grundeigentümer (Wagner RdU 2013/109, 185: „Errichtung von Retentionsflächen qua Flächenwidmungsplan als kalte Enteignung“; vgl auch Kind, Hochwasserschutz: Kalte Enteignung durch Retentionsflächen?, RdU 2012/142 [234 f], der ebenfalls auf die raumordnungsrechtlichen Konsequenzen von Gefahrenzonenplänen abstellt).

[16] 4.2. Die Antragstellerin stützt ihr Entschädigungsbegehren auf eine angeblich drohende Widmung ihrer Grundstücke als „Vorbehaltsfläche-Hochwasserrückhaltebecken“ (vgl § 19 Abs 1 oö ROG). Einen tatsächlichen Eingriff in ihr Eigentumsrecht im Sinn einer Nutzungsbeschränkung macht sie damit nicht geltend. Ob in Zukunft eine solche Widmung (teilweise) erfolgen wird, wodurch es zu einem Eingriff in ihre Nutzungsbefugnisse käme, ist ungewiss. Damit stellt sich die Frage nach einer Entschädigung für dadurch bewirkte Eigentumsbeschränkungen schon aus diesem Grund (derzeit) nicht. Ob – wie teilweise in der Literatur vertreten wird (vgl Wagner, RdU 2013/109, 186; Kind, RdU 2012/142; aA Götzl, Hochwasserschutz mittels Zwangsrechtseinräumung zur Schaffung weitgehend natürlicher Retentionsräume?, RdU 2015/138, 231) – die „Errichtung von Retentionsflächen qua Flächenwidmungsplan“ aufgrund der damit verbundenen Eigentumsbeschränkungen eine materielle Enteignung bewirkt, die nach der „Sonderopfertheorie“ eine (raumordnungsrechtlich bewirkte) Entschädigungspflicht auslöst, muss damit nicht beurteilt werden.

[17] 5. Auf die – im Revisionsrekurs nur rudimentär dargelegten – Ausführungen der Rechtsmittelwerberin zu einer behaupteten Wertminderung ihrer Grundstücke, die sie daraus ableitet, dass aufgrund des Gefahrenzonenplans in Zukunft ein wasserwirtschaftliches Regionalprogramm gemäß § 42a Abs 2 WRG erlassen werden könnte, muss schon deshalb nicht weiter eingegangen werden, weil ein solches Programm auch nach dem Vorbringen der Antragstellerin derzeit (noch) nicht erlassen wurde.

[18] 6. Der Anregung auf Einleitung eines Gesetzesprüfungsverfahrens gemäß Art 89 Abs 2 iVm Art 140 Abs 1 B-VG „hinsichtlich § 42a WRG“ ist nicht näherzutreten, weil nicht zu erkennen ist, warum der Gesetzgeber des WRG für die bloße Ausweisung von Grundstücken in einem Gefahrenzonenplan gemäß § 42a WRG eine Entschädigungspflicht normieren hätte müssen bzw warum diese Bestimmung aufgrund deren unterlassener Normierung verfassungswidrig sein könnte und warum eine Aufhebung dieser Norm ihr Entschädigungsbegehren begünstigen sollte.

[19] 7. Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsrekursverfahrens beruht auf § 117 Abs 6 Satz 2 WRG iVm § 44 EisbEG.

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