VwGH 24.03.1983, 2949/80

Entscheidungsart: Erkenntnis

Rechtssätze

Entscheidungstext

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Straßmann und die Hofräte Mag. Onder, DDr. Hauer, Dr. Würth und Dr. Leukauf als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Zepharovich, über die Beschwerde des Dr. JZ und der BZ, beide in Z, beide vertreten durch Dr. Rudolf Hanifle, Rechtsanwalt in Zell am See, Schillerstraße 22, gegen den Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 31. Juli 1980, Zl. 7.13-2120/10- 1980, betreffend Ausnahme von der Flächenwidmung (mitbeteiligte Partei: Stadtgemeinde Zell am See, vertreten durch den Bürgermeister), zu Recht erkannt:

Spruch

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Salzburg hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 8.380,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Mit Bescheid vom 29. Jänner 1980 wies die Stadtvertretung Zell am See das Ansuchen der Beschwerdeführer um die Erteilung der Ausnahmegenehmigung nach § 19 Abs. 3 des Salzburger Raumordnungsgesetzes ab und versagte die Ausnahmegenehmigung. Begründend wurde ausgeführt, daß die gegenständlichen Grundstücke in der KG. E zwischen der Thumersbacher-Seeuferstraße und dem Zellersee lägen. Durch die Erteilung der angesuchten Ausnahmegenehmigung bzw. durch die nachfolgende Verbauung der Seeufergrundstücke würde die Struktur des Landschaftsbildes im Bereich dieses Ufergebietes nachteilig verändert, was keinesfalls im öffentlichen Interesse liege. Außerdem sei ein Grundsatzbeschluß der Salzburger Landesregierung vom 10. Mai 1971 berücksichtigt worden, wonach von einer Gemeindevertretung beschlossene Ausnahmegenehmigungen, welche die Schließung von Verbauungslücken an Seeufern bewirkten, die erforderliche Bestätigung durch das Amt der Salzburger Landesregierung nicht erhalten könnten.

In der gegen diesen Bescheid erhobenen Vorstellung machten die Beschwerdeführer geltend, daß ihnen im Jahr 1950 durch das Amt der Salzburger Landesregierung "der Auftrag zur Errichtung des Wochenendhauses bzw. zum Beginn des Bauvorhabens" erteilt worden sei. Bei der Begründung, daß durch die Verbauung das Seeufergrundstück die Struktur des Ufergebietes nachteilig verändert würde, übersehe die Stadtvertretung vollkommen die Tatsache, daß bestimmte Grundstücksanrainer im räumlichen Naheverhältnis zu den Grundstücken der Beschwerdeführer ebenfalls Wochenendhäuser hätten errichten können. Da das von den Beschwerdeführern geplante Wochenendhaus in die bereits bewilligten und ausgeführten Bauvorhaben der Grundstücksnachbarn integriert wäre, könne von einer Veränderung des Landschaftsbildes in keiner Weise gesprochen werden. Mangels Verbauung könnte die Liegenschaft nur als Badeplatz in Anspruch genommen werden, was zur Verschmutzung und Verunreinigung des Zellersees führen müsse. Überdies sei die Genehmigung durch die Landesregierung einzuholen, was die Stadtvertretung unterlassen habe, sodaß das angeführte Verfahren mangelhaft und nichtig sei. Der Grundsatzbeschluß der Salzburger Landesregierung, auf den Bezug genommen worden sei, könne nicht präjudiziell für das Ansuchen der Beschwerdeführer sein, da ihnen die Ausnahmegenehmigung bzw. "Weisung" zum Beginn des Bauvorhabens bereits im Jahre 1950 erteilt worden sei.

Mit dem angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde die Vorstellung als unbegründet ab. Begründend führte sie aus, daß gemäß § 19 Abs. 3 des Raumordnungsgesetzes 1977, idF des LGBl. Nr. 112/1977; eine Ausnahme von der Wirkung eines Flächenwidmungsplanes bewilligt werden könne, wenn das Vorhaben der erkennbaren grundsätzlichen Planungsabsicht nicht entgegenstehe. Daraus ergebe sich, daß das Ansuchen jedenfalls abzuweisen sei, wenn das Vorhaben der erkennbaren grundsätzlichen Planungsabsicht entgegenstehe. Darüber hinaus könnten aber auch andere dem Wesen der Flächenwidmungsplanung entgegenstehende Kriterien als Begründung für eine Versagung der Ausnahmebewilligung herangezogen werden. Da es sich bei der Anwendung dieser Gesetzesstelle um eine Ermessensentscheidung der Gemeindevertretung handle, sei von der Vorstellungsbehörde zu prüfen, ob die von der Gemeindevertretung angeführten Versagungsgründe stichhältig seien und somit vom Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht worden sei. Es sei daher zu prüfen, ob der von der Gemeindevertretung herangezogene Grund für die Ablehnung des Ansuchens, daß durch die Verbauung der Ausnahmefläche die Struktur und das Landschaftsbild des gegenständlichen Ufergebietes des Zellersees nachteilig verändert würde, zutreffe. Wie aus dem Flächenwidmungsplan der Stadtgemeinde Zell am See hervorgehe, lägen die Grundstücke der Beschwerdeführer im Grünland. Das Wesen der im Grünland liegenden Grundstücke sei nun, daß diese von einer Bebauung grundsätzlich freizuhalten seien. Aus dem Flächenwidmungsplan ergebe sich, daß sich die genannten Grundparzellen inmitten eines geschlossenen Grünlandgebietes befänden. Sie bildeten mit der Wasserfläche des Naturschutzgebietes Zellersee eine organische Einheit, der als Erholungsgebiet ein eminentes öffentliches Interesse zukomme. Eine Verbauung dieses Grundstückes würde daher zweifellos der im Flächenwidmungsplan ausgedrückten Planungsabsicht, in diesem Gebiet keine Bauflächen auszuweisen und jede Siedlungstätigkeit, die nicht den Interessen der Flächennutzung im Grünland entspreche, zu unterbinden, entgegenstehen. Daß eine Verbauung dieser Grundparzellen der im Flächenwidmungsplan zum Ausdruck gebrachten geordneten Art der Nutzung des Gemeindegebietes mit Rücksicht auf die gegebenen sowie auf die vorausschaubaren Strukturverhältnisse widerspreche, ergebe sich schon daraus, daß seitens der Stadtgemeinde Zell am See im Flächenwidmungsplan bereits ein größeres Gebiet als Bauland ausgewiesen worden sei, um eine zukünftige Flächennutzung dieser Art im Sinne der Raumordnung in geordnete Bahnen zu lenken. Eine widmungsfremde Nutzung des Grünlandes durch eine Verbauung mit einem Badehaus widerspreche schon den grundsätzlich im Flächenwidmungsplan zum Ausdruck gebrachten Raumordnungsgedanken. Aufgabe der von der Gemeinde wahrzunehmenden örtlichen Raumplanung sei es nämlich, im Rahmen eines Flächenwidmungsplanes für eine geordnete Flächennutzung unter Berücksichtigung der gegenwärtigen und zukünftigen Struktur des Gemeindegebietes Sorge zu tragen. Damit habe die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Zell am See mit stichhältiger Begründung von ihrem Ermessen im Sinne des Raumordnungsgesetzes 1977 Gebrauch gemacht.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften. Aus den Ausführungen ergibt sich, daß sich die Beschwerdeführer in ihrem Recht verletzt erachten, eine Ausnahmegenehmigung nach § 19 Abs. 3 des Salzburger Raumordnungsgesetzes zu erlangen.

Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

§ 19 Abs. 1 des Salzburger Raumordnungsgesetzes 1977, LGBl. Nr. 26, idF des LGBl. Nr. 112/1977 (ROG) lautet:

"Maßnahmen, die sich auf den Raum auswirken und die auf Grund landesgesetzlicher Vorschriften einer Bewilligung, Genehmigung oder dgl. der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich bedürfen, können vom Zeitpunkt der Wirksamkeit des Flächenwidmungsplanes an nur in Übereinstimmung mit der Flächenwidmung, insbesondere Bauplatzerklärungen und Baubewilligungen nur innerhalb des Baulandes (§ 12) und entsprechend der festgelegten Nutzungsart bewilligt, genehmigt oder sonst zugelassen werden. ..."

Der für die Ausnahmegenehmigung maßgebliche § 19 Abs. 3 ROG lautet:

"Ausnahmen von den Bestimmungen des Abs. 1 können, wenn es sich nicht um Apartmenthäuser, Feriendörfer oder Wochenendsiedlungen oder um Einkaufszentren handelt, von der Gemeindevertretung (in der Stadt Salzburg vom Gemeinderat) über Ansuchen des Grundstückseigentümers und nach Anhörung der Anrainer durch Bescheid bewilligt werden, wenn das Vorhaben der erkennbaren grundsätzlichen Planungsabsicht nicht entgegensteht. Die Bewilligung bedarf der Genehmigung der Landesregierung; ...."

Wie der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 7. September 1976, Slg. N.F. Nr. 9108/A, ausgeführt hat, stellt die Bewilligung einer Ausnahme von den Wirkungen des Flächenwidmungsplanes gemäß § 19 Abs. 3 ROG eine Dispens mit Bescheidcharakter dar. Es handelt sich hiebei um eine Ermessensentscheidung. Die Entscheidung ist darauf abzustellen, ob die Ausnahme im Einzelfall geeignet wäre, konkret betrachtet, die Errichtung von Planungszielen zu stören. Die Ausnahme ist nur dann am Platz, wenn besondere, von der Partei angeführte oder aus ihrem Vorbringen im Zusammenhang mit der jeweils gegebenen Situation erkennbare Gründe dafür sprechen. Wie der Verwaltungsgerichtshof ferner im Erkenntnis eines verstärkten Senates vom 16. November 1979, Slg. N.F. Nr. 9970/A, ausgesprochen hat, sind Ausnahmen von der Flächenwidmung nicht nur innerhalb des im Flächenwidmungsplan ausgewiesenen Baulandes, sondern u.a. auch im Grünland zulässig. Der Gerichtshof findet keinen Anlaß, von dieser Rechtsprechung abzugehen. Nach der ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 11. Juni 1969, Zl. 1067/68, und vom 22. Oktober 1981, Zl. 06/3266/79), hat die Verwaltungsbehörde auch Ermessensentscheidungen hinreichend zu begründen, und zwar in einem Ausmaß, das es der Partei ermöglicht, ihre Rechte vor dem Verwaltungsgerichtshof zweckmäßig zu verfolgen, und das dementsprechend den Verwaltungsgerichtshof in die Lage versetzt zu prüfen, ob die Behörde von ihrem Ermessen tatsächlich im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht hat. Fällt der Bescheid der obersten Gemeindeinstanz in den Ermessensbereich, so ist die Aufsichtsbehörde im Vorstellungsverfahren nach Art. 119 a Abs. 5 B-VG (§ 63 der Salzburger Gemeindeordnung 1976) auf die Ermessenskontrolle beschränkt; die Aufsichtsbehörde darf nicht selbst Ermessen üben (vgl. das hg. Erkenntnis vom 9. Mai 1979, Slg. N.F. Nr. 9834/A). Wesen einer Ermessensentscheidung ist nämlich, daß ihr Inhalt gesetzlich nicht vorausbestimmt ist, mehrere Entscheidungsmöglichkeiten zugelassen und alle diese möglichen Entscheidungen gesetzmäßig sind (vgl. das hg. Erkenntnis vom 10. November 1947, Slg. N.F. Nr. 196/A). Von dieser Wahlmöglichkeit kann eine Behörde nur dann Gebrauch machen, wenn ihr die Entscheidungsgrundlagen vorliegen. Stellt die Gemeindevertretung, wie hier, vor Erlassung des Bescheides keinerlei Ermittlungen an, und beschränkt sich daher die Begründung auf eine allgemeine, nicht in concreto nachvollziehbare Aussage (Struktur und Landschaftsbild im Bereich des Ufergebietes würde nachteilig verändert), so ist die Vorstellungsbehörde nicht einmal berechtigt, auf Grund eigener Erhebungen mangelhafte Entscheidungsgrundlagen im Verfahren vor der Gemeindevertretung zu supplieren. Die belangte Behörde hätte daher schon aus diesen Gründen den Bescheid der Gemeindevertretung wegen Verletzung von Rechten der Beschwerdeführer aufheben müssen, es sei denn, es wäre bei der gegebenen Sachlage keinesfalls eine anderslautende Ermessensübung in Betracht gekommen, was aber nicht von vornherein gesagt werden kann. Weder die Grünlandwidmung noch die Lage am Seeufer reichen allein aus, um einen Widerspruch des Vorhabens zu der erkennbaren grundsätzlichen Planungsabsicht darzutun, da sonst die Ausnahmebestimmung des § 19 Abs. 3 ROG 1977 weitgehend inhaltslos wäre (vgl. das hg. Erkenntnis vom 22. Oktober 1981, Zl. 06/3266/79). Wie schließlich die belangte Behörde in ihrer Gegenschrift selbst mit Recht ausführt, kommt auch dem - nicht kundgemachten - "Grundsatzbeschluß" der Salzburger Landesregierung vom 10. Mai 1971 keine rechtsverbindliche Wirkung zu.

Im vorliegenden Fall ist nun die tatsächliche Verbauung in der unmittelbaren Nachbarschaft der Grundstücke der Beschwerdeführer überhaupt nicht erhoben worden; soweit die belangte Behörde ihre Entscheidung auf den Flächenwidmungsplan abstellt, der ja nicht den Ist-, sondern nur einen Sollbestand enthält, trägt dies zur Klärung der konkreten örtlichen Situation nicht bei.

Die Beschwerdeführer wurden daher durch den angefochtenen Bescheid in ihren Rechten verletzt, sodaß der Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts gemäß § 42 Abs. 2 lit. a VwGG 1965, idF der Novelle BGBl. Nr. 316/1976, aufzuheben war.

Aus verwaltungsökonomischen Gründen wird darauf hingewiesen, daß damit nicht etwa gesagt ist, die Gemeindevertretung müsse die angestrebte Ausnahme erteilen, ebensowenig, die Aufsichtsbehörde müsse einer Ausnahmegewährung seitens der Gemeindevertretung im Genehmigungsverfahren nach § 19 Abs. 3 ROG 1977 in Verbindung mit § 17 Abs. 3 dieses Gesetzes zustimmen. Vielmehr hat sich die belangte Behörde im neuerlich durchzuführenden Vorstellungsverfahren darauf zu beschränken, den Bescheid der Gemeindevertretung deshalb aufzuheben, weil für die Ermessensübung keine ausreichenden Sachverhaltsfeststellungen vorlagen und die Ermessensübung nicht ausreichend begründet war. Dabei wird sich die Gemeindevertretung sowohl mit der Verbauung des Uferstreifens in unmittelbarer Umgebung der Grundstücke der Beschwerdeführer auseinandersetzen müssen als auch mit der angeblichen "Weisung" oder Bewilligung der Salzburger Landesregierung zur Errichtung des Wochenendhauses im Jahre 1950; damit die Behörden von einer mangelnden Mitwirkungspflicht der Parteien ausgehen können, haben sie die Partei, allenfalls unter Fristsetzung, aufzufordern, ein unklares Vorbringen, das zur Vornahme zweckentsprechender Ermittlungen nicht ausreicht, zu präzisieren und allfällige Unterlagen vorzulegen.

Die in der Beschwerde enthaltene Rüge, die belangte Behörde habe die Prüfung und Feststellung unterlassen, daß die Grundstücke der Beschwerdeführer nicht unter die im § 14 ROG taxativ (?) aufgezählten Grundstücksarten fielen, geht allerdings schon an der unbestrittenen Tatsache vorbei, daß die Grundstücke der Beschwerdeführer in dem geltenden Flächenwidmungsplan als Grünland ausgewiesen sind. Dabei ist für die Ausnahmegenehmigung nicht unbedingt wesentlich, um welche der in § 14 aufgezählten Kategorien es sich handelt; diese sind auch keineswegs taxativ aufgezählt, wie sich aus dem Einleitungssatz des § 14 ROG ("zum Grünland gehören und können besonders ausgewiesen werden") in Verbindung mit Z. 11 des § 14 ("alle sonstigen nicht als Bauland oder als Verkehrsfläche ausgewiesenen Gebiete") ergibt.

Soweit nicht veröffentlichte Erkenntnisse des Gerichtshofes zitiert wurden, wird auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, verwiesen.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG 1965 in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 221/1981, insbesondere deren Art. III. Die von den Beschwerdeführern angesprochene Umsatzsteuer ist in dem pauschalierten Schriftsatzaufwand bereits enthalten.

Wien, am 24. März 1983

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