VwGH vom 10.11.2020, Ro 2018/06/0016

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Köhler und die Hofrätinnen Mag.^a Merl und Mag. Rehak, Hofrat Mag. Haunold sowie Hofrätin Mag. Liebhart-Mutzl als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag.^a Schreiber BA, über die Revision der Gemeinde Uttendorf, bei Einbringung vertreten durch Dr. Rüdiger Hanifle, Rechtsanwalt in 5700 Zell am See, Schillerstraße 22, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg vom 28. Mai 2018, 405-3/298/1/10-2018, betreffend Teilabänderung eines Flächenwidmungsplanes (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Salzburger Landesregierung), zu Recht erkannt:

Spruch

Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Salzburg hat der revisionswerbenden Partei Aufwendungen in der Höhe von € 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

1Mit Antrag vom 4. August 2016 ersuchte die revisionswerbende Partei bei der Salzburger Landesregierung um aufsichtsbehördliche Genehmigung der von der Gemeindevertretung der revisionswerbenden Partei in ihrer Sitzung vom 14. Juni 2016 beschlossenen Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich „Mittelstation Grünsee“. Wie im Antrag unter anderem ausgeführt wird, betreffe die Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes näher bezeichnete Grundstücke im Ausmaß von insgesamt 3.383 m², wovon 2.318 m² bereits bebaut seien. Dieses Gebiet mit der Widmung Grünland/Ländliches Gebiet im Ausmaß von 3.005 m² und Grünland/Schipisten im Ausmaß von 378 m² solle in Bauland/Sonderfläche mit dem Verwendungszweck „Seilbahnstation-Gasthof-Schischule“ und der Kennzeichnung „Naturgefahren“ mit einem Ausmaß von insgesamt 3.383 m² umgewidmet werden. Diese Maßnahme werde mit den Festlegungen im Räumlichen Entwicklungskonzept (im Folgenden: REK) und im Regionalprogramm Oberpinzgau (im Folgenden: Regionalprogramm) und deren Umsetzung sowie mit der erforderlichen Erhöhung des touristischen Angebotes in diesem einzigen gut frequentierten Fremdenverkehrsbereich der Gemeinde begründet. Darüber hinaus sei im Regionalprogramm speziell für den gegenständlichen Planungsbereich eine Fremdenverkehrsnutzung festgelegt worden. Für den bereits bestehenden Betrieb lägen Bewilligungen vor (Restaurant, Schischule, Seilbahnstation). Das Projekt Mittelstation Grünsee bzw. die geplante Errichtung eines Tourismusbetriebes im Zusammenhang mit der Seilbahnanlage werde bereits seit einem Jahrzehnt betrieben, wobei nunmehr unter anderem seitens der Betreiber das Projekt umgearbeitet und eine deutlich kleinere Version - Gasthof mit maximal 50 Zimmern - beantragt worden sei.

2Mit Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 29. August 2017 wurde der gegenständlichen Änderung des Flächenwidmungsplanes gemäß § 74 Abs. 1 Z 2, § 75 Abs. 1 und § 82 Abs. 2 Z 1 in Verbindung mit § 68 (gemeint offenbar: § 28) Salzburger Raumordnungsgesetz 2009 - ROG 2009 die aufsichtsbehördliche Genehmigung versagt. Begründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, in dem von der Landesregierung mit Verordnung für verbindlich erklärten Regionalprogramm seien als Ziel die Ansiedelung und Qualitätsverbesserung von Beherbergungsbetrieben und Qualitätsbetten - Erhöhung des Anteiles von 4*/5* Betten und als Maßnahme die Schaffung von neuen regional bedeutenden Beherbergungsbetrieben sowie Ausbau und Verbesserung bestehender Betriebe - Sicherung von Flächen für Beherbergungsbetriebe in der örtlichen Raumplanung (unter anderem Weißseegebiet-Grünsee/Uttendorf) festgelegt worden; zur regionalen Bedeutung werde im Regionalprogramm Folgendes ausgeführt:

„Schaffung zusätzlicher Qualitätsbetten im 4 und 5 Sterne Segment; beim Weißseegebiet - Grünsee Sicherung des hochalpinen Ressorts durch Bettenausbau der Mittelstation unter Voraussetzung des Schutzes vor Naturgefahren und der ganzjährigen Erschließung.“

3Der in der vorliegenden Teilabänderung festgelegte zusätzliche Verwendungszweck „Gasthof“ diene offensichtlich der Umsetzung der Zielsetzung des Regionalprogrammes und sei an der damit verknüpften Maßnahme zu messen, wobei die Nebenbedingungen dieser Maßnahme einerseits die Lawinensicherheit und andererseits eine ganzjährige Erschließung umfassten.

4Im gegenständlichen Fall solle die Erschließung vorwiegend über die Anlagen der Weißsee Gletscherbahnen erfolgen. Darüber hinaus gebe es einen Weg, auf welchem im Sommer die Erreichbarkeit mit Geländefahrzeugen gegeben sei und welcher im Winter eine Skiroute darstelle und daher lediglich mit Pistengeräten befahrbar sei. Der von der revisionswerbenden Partei vertretenen Ansicht, wonach die im Regionalprogramm geforderte ganzjährige Erschließung durch die bestehende Seilbahn in ausreichendem Maß gegeben sei, könne nicht gefolgt werden, da diese Interpretation die Festlegung im Regionalprogramm inhaltsleer machen würde. Die Seilbahn sei zum Zeitpunkt der Erstellung des Regionalprogrammes bereits vorhanden gewesen (sie sei im Jahr 1983 behördlich bewilligt worden), weshalb davon auszugehen sei, dass im Falle eines Bettenausbaues im Bereich der Mittelstation eine qualitativ andere, zusätzliche Erschließung - abgesehen von der ohnehin vorhandenen Seilbahn - Gegenstand der Festlegung gewesen sei. Die im Regionalprogramm geforderte - zur bestehenden Seilbahn hinzukommende - ganzjährige Erschließung habe seitens der revisionswerbenden Partei nicht nachgewiesen werden können, weshalb eine fehlende Übereinstimmung mit dem Regionalprogramm vorliege und der Versagungstatbestand des § 75 Abs. 1 Z 1 ROG 2009 erfüllt sei. Da schon die mit der im Regionalprogramm enthaltenen Maßnahme verbundene Nebenbedingung der ganzjährigen Erschließung nicht gegeben sei, habe auf die weitere Voraussetzung der Lawinensicherheit nicht zusätzlich eingegangen werden müssen.

5Darüber hinaus dürften gemäß § 28 Abs. 3 Z 3 ROG 2009 als Bauland vorbehaltlich § 37 Flächen nicht ausgewiesen werden, die keine ausreichende Erschließung mit technischer oder sozialer Infrastruktur aufwiesen. Im „Begriffsumfang“ der technischen Infrastruktur sei entgegen der Ansicht der revisionswerbenden Partei eine entsprechende verkehrsmäßige Erschließung sehr wohl enthalten. Da eine solche nicht in ausreichendem Maße gegeben sei, sei der Tatbestand des § 28 Abs. 3 Z 3 ROG 2009 erfüllt und es liege der Versagungsgrund des § 75 Abs. 1 Z 6 ROG 2009 vor. In Anbetracht dessen erübrige sich ein weiteres Eingehen auf die Erfüllung der Tatbestände des § 28 Abs. 3 Z 2 und 6 ROG 2009.

6In ihrer dagegen erhobenen Beschwerde brachte die revisionswerbende Partei - soweit für den Revisionsfall wesentlich - vor, die Annahme im angefochtenen Bescheid, das Regionalprogramm verlange eine zur bestehenden Seilbahn zusätzliche ganzjährige Erschließung, sei als willkürlich zu qualifizieren. Nichts zwinge zu einer derartigen Interpretation des Regionalprogrammes. Es gebe darin keine diesbezügliche ausdrückliche Aussage, die leicht zu formulieren gewesen wäre und angesichts der damit verbundenen gravierend einschränkenden Wirkung auch ausdrücklich hätte formuliert werden müssen. Es gebe auch sonst keinen Ansatzpunkt in den Berichten für die Beschlussfassung des Regionalprogrammes im Regionalverband und für die Verbindlicherklärung des Regionalprogrammes durch die Landesregierung; mit keinem Wort sei eine zusätzliche ganzjährige Erschließung auch nur angesprochen worden. Dies entspreche der Tatsache, dass im Werdegang der Schaffung des Regionalprogrammes davon nie die Rede gewesen sei. Ziel der Landespolitik und hier auch der Regionalpolitik sei die Schaffung von Ganzjahrestourismus-Infrastrukturen, was voraussetze, dass die diesem Ziel dienenden Einrichtungen und Betriebe ganzjährig erschlossen sein müssten. Die Beifügung „ganzjährige Erschließung“ im Regionalprogramm solle dies unterstreichen und bekräftigen. An eine straßenmäßige Erschließung sei nie gedacht worden; sie sei auch auf Grund der dortigen naturräumlichen Gegebenheiten nicht realisierbar, was den Entscheidungsträgern für das Regionalprogramm immer bewusst gewesen sei. Ein anderes Verständnis würde die Festlegung „beim Weißseegebiet - Grünsee Sicherung des hochalpinen Ressorts durch Bettenausbau der Mittelstation“ ins Leere gehen lassen, wenn eine solche Maßnahme nur mit einer straßenmäßigen Erschließung, die in der Realität unmöglich sei, verwirklicht werden könne. Allgemein seien die Entscheidungsträger davon ausgegangen, dass ein künftiger Gasthofbetrieb mit 43 Gästezimmern im Bereich der Mittelstation über die bestehende Seilbahn erschlossen und daher als Ganzjahrestourismus-Infrastruktureinrichtung im Weißseegebiet anzusehen sei.

7Mit dem angefochtenen Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg (im Folgenden: Verwaltungsgericht) wurde die Beschwerde der revisionswerbenden Partei als unbegründet abgewiesen. Gleichzeitig wurde ausgesprochen, dass gegen dieses Erkenntnis eine ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof nach Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig sei.

8Begründend führte das Verwaltungsgericht nach Darstellung des Verfahrensganges und von Rechtsvorschriften zunächst aus, dass das REK aus dem Jahr 2006 auf Basis des Raumordnungsgesetzes 1998 beschlossen worden sei, weshalb die Übergangsbestimmung des § 82 Abs. 2 ROG 2009 zur Anwendung gelange, wonach bei einer Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes anstelle der aufsichtsbehördlichen Kenntnisnahme im Sinn des § 74 Abs. 1 Z 2 ROG 2009 eine aufsichtsbehördliche Genehmigung erforderlich sei. Es sei die Frage zu klären, inwieweit die Anlagen der Weißsee Gletscherbahnen und der Weg, der am Ostufer des Grünsees vorbeiführe und der im Sommer mit Geländefahrzeugen sowie im Winter mit Pistengeräten befahren werden könne, als „ganzjährige Erschließung“ im Sinn des Regionalprogrammes anzusehen sei. Das Verb „erschließen“ sei im Wesentlichen mit dem Begriff „zugänglich machen“ gleichzusetzen, wobei in einem (bau)rechtlichen Zusammenhang das Erschließen bzw. die Erschließung regelmäßig im Sinn einer verkehrsmäßigen Erschließung zu verstehen seien (Hinweis auf VwGH 5.10.2016, Ro 2014/06/0044). Im allgemeinen Sprachgebrauch sei unter Erschließung einer zu bebauenden Fläche ebenso im Regelfall eine straßenmäßige Erschließung zu verstehen (insbesondere dann, wenn ein Beherbergungsbetrieb errichtet werden solle). Im Bebauungsgrundlagengesetz - BGG werde dieser Begriff im Zusammenhang mit der Erteilung einer Bauplatzerklärung (welche jedoch keinen Gegenstand dieses Verfahrensabschnittes bilde) verwendet; so werde in § 14 Abs. 1 lit. f BGG auf unwirtschaftliche Aufwendungen im Hinblick auf die Erschließung des Grundstückes Bezug genommen und in der lit. d auf eine entsprechende Verkehrsverbindung der Grundfläche mit den öffentlichen Verkehrsflächen abgestellt. Als Voraussetzung für die Erteilung der Bauplatzerklärung werde in diesem Zusammenhang weiters der Begriff „Aufschließung“ verwendet („Einzeichnung für die Aufschließung erforderlicher Verkehrsflächen - § 13 Abs. 1 lit. c leg. cit.). Im ROG 2009 werde „Erschließung“ ebenso im Sinn einer verkehrsmäßigen Erschließung verwendet (so u.a. im § 50 Abs. 2 Z 1 lit. d ROG 2009). Angesichts der Verwendung dieses Rechtsbegriffes und des Umstandes, dass betreffend die Schaffung zusätzlicher Qualitätsbetten im 4- und 5-Sterne-Segment ausschließlich in Bezug auf das Weißseegebiet-Grünsee auf die Voraussetzung der ganzjährigen Erschließung abgestellt werde, sei davon auszugehen, dass die zum Zeitpunkt der Festlegung dieser Maßnahme bereits bestehende Erschließung durch die Seilbahn nicht als ausreichend angesehen worden sei. Andernfalls wäre die Festlegung einer solchen Voraussetzung im Regionalprogramm als inhaltsleer anzusehen. Auch die Festlegung der weiteren Voraussetzung des Schutzes vor Naturgefahren im Regionalprogramm wäre nicht erforderlich gewesen, wenn ein solcher Schutz ohnedies bereits gegeben wäre. Weiters habe auch unberücksichtigt zu bleiben, dass bereits bestehende Gastronomiebetriebe in anderen Skigebieten (wie beispielsweise die im unmittelbaren Nahbereich befindliche Rudolfshütte) im Winter ebenso häufig nur durch Seilbahnen erschlossen würden, da sich zum einen aus der Erteilung einer Bewilligung kein Rechtsanspruch eines anderen Bewilligungswerbers in einem gesondert geführten Verfahren ableiten ließe und zum anderen deren rechtliche Rahmenbedingungen, insbesondere die Festlegungen in den Entwicklungsprogrammen des Landes, nicht bekannt seien. Der Versagungsgrund des § 75 Abs. 1 Z 1 ROG 2009 sei daher zu Recht herangezogen worden.

9Zum Versagungsgrund des § 75 Abs. 1 Z 6 ROG 2009 führte das Verwaltungsgericht aus, dass die vorliegende Änderung des Flächenwidmungsplanes dem REK entspreche. Auf Grund der gegenständlichen Umwidmung in Bauland/Sonderfläche mit der Bezeichnung „Seilbahnstation - Gasthof - Schischule“ mit der Kennzeichnung „Naturgefahren“ seien die Widmungsverbote des § 28 Abs. 3 ROG 2009 zu beachten. Inwieweit die von § 28 Abs. 3 Z 3 ROG 2009 verlangten technischen und sozialen Infrastruktureinrichtungen erforderlich bzw. zu berücksichtigen seien, sei einer auf den Einzelfall bezogenen Beurteilung zu unterziehen. Demgemäß seien für den geplanten Gastbetrieb soziale Infrastruktureinrichtungen wie Schulen oder Kindergärten nicht erforderlich. Anders verhalte es sich bei der technischen Infrastruktur, welche gemäß den Erläuterungen Wasser, Abwasser, Energie und Verkehr umfasse. Diese gesetzliche Bestimmung fordere keine ganzjährige Erschließung, weshalb zu beurteilen sei, inwieweit die gegebenen Infrastruktureinrichtungen in Bezug auf den Verkehr „ausreichend“ seien. Dabei sei zu berücksichtigen, dass bei Hinzutreten eines Gastbetriebes auch zu Zeiten, in denen die Seilbahn nicht in Betrieb sei, Gäste im Objekt anwesend sein und dort nächtigen würden. Ein Erfordernis, dass diese Personen im Fall eines Nichtbetriebes der Seilbahn (im Winter) das Objekt verlassen müssten, bestehe in der Regel nur im Fall einer notwendigen Evakuierung. Dazu habe die revisionswerbende Partei das Gutachten der M. GmbH vorgelegt, das auch ein Evakuierungskonzept beinhalte. Auf Grund dessen Inhaltes erscheine die technische Infrastruktur, bezogen auf den konkreten Verwendungszweck, als ausreichend, weshalb aus Sicht des Verwaltungsgerichtes kein Widerspruch zu § 28 Abs. 3 Z 3 ROG 2009 gegeben sei.

10Auf Grund des Vorliegens des Versagungstatbestandes des § 75 Abs. 1 Z 1 ROG 2009 erübrige es sich auf weitere Versagungstatbestände einzugehen, wobei insbesondere eine detaillierte Auseinandersetzung in Bezug auf die Lawinengefährdung entbehrlich sei.

11Die ordentliche Revision sei zulässig, weil hinsichtlich der Wortfolge „ganzjährige Erschließung“ eine Rechtsfrage zu beurteilen gewesen sei, deren Bedeutung vor dem Hintergrund, dass in hochalpinen Lagen Gastronomiebetriebe/Hotels häufig nur über eine Seilbahn erreicht werden könnten, über den Einzelfall hinausgehe. Es bedürfe aus der Sicht des Verwaltungsgerichtes einer höchstgerichtlichen Rechtsprechung zur Frage, ob die im BGG normierten Kriterien betreffend die Erschließung auch auf das ROG 2009 übertragen werden könnten. Darüber hinaus fehle, soweit überblickbar, eine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Auslegung der „ausreichenden technischen und sozialen Infrastruktur“.

12Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende Revision, in der die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses wegen Rechtswidrigkeit beantragt wird.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

13Die Revision erweist sich angesichts der Ausführungen des Verwaltungsgerichtes zum Fehlen von hg. Judikatur zur Auslegung der Wortfolge „ganzjährige Erschließung“ im Regionalprogramm als zulässig.

14Die revisionswerbende Partei bringt im Wesentlichen vor, das Argument des Verwaltungsgerichtes, die Festlegung der Voraussetzung der ganzjährigen Erschließung im gegenständlichen Regionalprogramm wäre inhaltsleer, wenn sie nicht dahin verstanden werde, dass damit eine zusätzliche Erschließung zur zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über dieses Regionalprogramm bereits bestehenden Seilbahn verlangt werde, sei unzutreffend. Ein Bettenausbau im Standort Mittelstation der Weißsee-Seilbahnen könne auf verschiedene Weise erfolgen. So etwa durch Vergrößerung des Mittelstationsgebäudes selbst ohne Erweiterung der Baufläche des Gebäudes, durch Vergrößerung des bestehenden Gebäudes unter Erweiterung der verbauten Fläche oder durch ein wesentlich großflächigeres Projekt. Es sei daher im Sinn des Gesetzes konsequent gewesen, den Schutz vor Naturgewalten zur Voraussetzung für die Realisierung der Maßnahme im Bereich von naturräumlichen Gefährdungen zu machen. Sie verhindere etwa eine Baulandausweisung im Flächenwidmungsplan dort, wo keine Maßnahmen den notwendigen Schutz vor einer Lawinengefahr bieten könnten. Die Festlegung der Voraussetzung einer ganzjährigen Erschließung im Regionalprogramm sei dagegen nur dann logisch und richtig, wenn es darum gehe, Ganzjahresbetriebe zu schaffen und zu stärken. Nur wenn das regional- und landespolitische Entwicklungsziel der Ausbau des Ganzjahrestourismus sei, dann sei es im Sinn des Gesetzes konsequent und richtig, die betreffende Voraussetzung im Regionalprogramm festzulegen und damit die Realisierung eines Projektes auszuschließen, das keine ganzjährige Erschließung aufweise und daher auch nicht ganzjährig betrieben werden könne, also etwa einen Bettenausbau nicht im Mittelstationsgebäude, sondern in einem eigenen Gebäude, das keine ganzjährige Erschließung durch eine lawinensichere (ev. sogar untertunnelte) Verbindung zur Mittelstation aufweise.

15Losgelöst von der Zielsetzung des Ausbaues des Ganzjahrestourismus sei aber die Festlegung einer ganzjährigen Erschließung als Voraussetzung für einen Bettenausbau in einem Regionalprogramm unnötig und im Gesetz nicht gedeckt. Es gebe im ROG 2009 auch keine diesbezügliche, dem Schutz vor Naturgewalten vergleichbare Zielsetzung, die im Rahmen der überörtlichen Raumplanung zu beachten wäre, zumal die Frage der Erschließung im Allgemeinen im Rahmen der Baulandausweisung im Flächenwidmungsplan als Instrument der örtlichen Raumplanung zu klären und im Rahmen der Bauplatzerklärung nach dem BGG näher zu regeln wäre. In einem Regionalprogramm als Instrument der überörtlichen Raumplanung seien solche Festlegungen unzulässig. Dies gelte selbstredend auch für das vom Verwaltungsgericht interpretativ gefundene Erfordernis einer zur vorhandenen Seilbahn zusätzlichen Erschließung. Die Annahme einer solchen Voraussetzung sei daher rechtswidrig.

16Es sei im Rahmen der Interpretation einer Norm unzulässig, etwas - wie hier das Erfordernis einer weiteren (verkehrsmäßigen) Erschließung neben der bestehenden Seilbahn - im Interpretationsweg dem Wortlaut hinzuzufügen. Im Regionalprogramm sei nur von einer „ganzjährigen Erschließung“ die Rede. Auch wenn man seitens der Dienststelle Örtliche Raumplanung des Amtes der Landesregierung eine (zusätzliche) straßenmäßige Erschließung im Auge gehabt haben sollte, finde dieses zusätzliche Erfordernis im Normtext keinen Ausdruck.

17Zudem mache die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Interpretation die im Regionalprogramm festgelegte Maßnahme „beim Weißsee - Grünsee Sicherung des hochalpinen Ressorts durch Bettenausbau der Mittelstation“ ihrerseits inhaltsleer, weil eine straßenmäßige Erschließung auf Grund naturräumlicher Gegebenheiten und der unter anderem durch Lawinenschutzbauten bedingten Kosten unrealisierbar und eine zweite Seilbahn aus wirtschaftlichen Gründen auszuschließen sei, zumal bereits die bestehende Seilbahn nur zum Teil ausgelastet sei. Dies sei den Personen, die auf der Seite des Regionalverbandes an der Erlassung des Regionalprogrammes mitgewirkt hätten, völlig klar gewesen. Ein Interpretationsergebnis, das der im Regionalprogramm festgelegten Maßnahme ihre Verbindlichkeit nehme, sei jedenfalls dann unzulässig, wenn die angestellte Interpretation des Wortlautes nicht dazu zwinge.

18Das ROG 2009 verstehe den Begriff Erschließung über die verkehrsmäßige Erschließung hinausgehend (Hinweis auf § 28 Abs. 3 Z 3 ROG), ebenso das BGG (Hinweis auf § 14 Abs. 1 lit. f BGG). Zwar werde die verkehrsmäßige Erschließung in der Regel durch eine Straße erfolgen, könne aber bei unvoreingenommener Betrachtung auch durch eine Eisenbahn (zB Zahnradbahn) oder eine Seilbahn (zB die 2. Sektion der Weißsee-Gletscherbahnen zum Berghotel Rudolfshütte) gegeben sein. Auch § 14 Abs. 1 lit. f BGG lasse die Art der Erschließung offen, wenn darin zunächst nur von einer entsprechenden Verkehrsverbindung der Grundfläche mit den öffentlichen Verkehrsflächen die Rede sei, um dann im Weiteren für den Regelfall zu bestimmen, welche Erfordernisse eine Verkehrsfläche (Straße) zu erfüllen habe, um als entsprechende Verkehrsverbindung zu gelten. In Bezug auf andere Verkehrsverbindungen als Verkehrsflächen (Straßen) werde keine Regelung getroffen. Auch das in der seitens des Verwaltungsgerichtes zur Auslegung herangezogen Bestimmung des § 13 Abs. 1 lit. c BGG aufgestellte Erfordernis der Einzeichnung der für die Aufschließung erforderlichen Verkehrsflächen in der planlichen Darstellung der zu schaffenden Bauplätze gelte selbstredend nicht, wenn die verkehrsmäßige Erschließung nicht durch eine Straße erfolge.

19Außerdem sei eine Mittelstation oder eine Bergstation solcher Verkehrsverbindungen kein Regelfall. In solchen Fällen gehe ein angenommenes Erfordernis einer straßenmäßigen Verbindung als Erschließung fehl, und würde zu dem absurden Ergebnis führen, dass zu diesen Straßen durch die Bergwelt gebaut werden müssten. Wenn in einer Vorschrift nicht ausdrücklich eine straßenmäßige Erschließung verlangt werde, genüge in solchen Fällen auch für die Errichtung eines Beherbergungsbetriebes eine Seilbahn mit ausreichender Beförderungskapazität. Weder das ROG 2009, insbesondere § 28 Abs. 3 Z 3 leg. cit., noch das BGG, insbesondere § 14 Abs. 1 lit. f leg. cit., verlangten als verkehrsmäßige Erschließung einer zur Widmung als Bauland vorgesehenen bzw. zum Bauplatz zu erklärenden Fläche unbedingt eine Straße als Verbindung zur öffentlichen Verkehrsfläche, wie es vom Verwaltungsgericht „insbesondere dann, wenn ein Beherbergungsbetrieb errichtet werden soll“ angenommen werde. In besonderen Fällen könnten auch eine Eisenbahn bzw. eine Seilbahn die notwendige Erschließung darstellen.

20Die Weißsee-Gletscherbahnen erfüllten die Voraussetzung einer ganzjährigen Erschließung der Umwidmungsfläche. Sie wiesen auch in der 1. Sektion eine ausreichende Kapazität auf. Eisenbahnrechtlich bestehe für sie als öffentliche Seilbahn eine Beförderungspflicht und es sei ein ganzjähriger Betrieb verpflichtend vorgegeben.

21Zusammenfassend werde weiterhin die Auffassung vertreten, dass das Regionalprogramm nicht dahin zu verstehen sei, dass darin eine zur bestehenden Seilbahn zusätzliche ganzjährige Erschließung verbindlich vorgegeben werde, und dass die Weißsee-Gletscherbahnen 1. Sektion die Voraussetzung der ganzjährigen Erschließung der Umwidmungsfläche nach dem Wortlaut und dem Wortsinn des Regionalprogrammes erfüllten.

22Die im Revisionsfall maßgeblichen Bestimmungen des ROG 2009, LGBl. Nr. 30 in der Fassung LGBl. Nr. 96/2017 - die § 11, 74 und 75 ROG 2009 in der Stammfassung - lauten auszugsweise:

„Regionalverbände, Regionalprogramme und regionale Entwicklungskonzepte

§ 11

...

(2) Der Regionalverband kann ein Regionalprogramm erstellen, dem die Ergebnisse von Strukturuntersuchungen und der daraus abgeleiteten Problemanalyse zugrunde zu legen sind. In diesem sind die für die regionale Entwicklung erforderlichen Ziele und Maßnahmen festzulegen. Zur Erreichung der Entwicklungsziele können auch Richt- und Grenzwerte festgelegt werden.

...

(4) Die Landesregierung hat das vorgelegte Regionalprogramm durch Verordnung für verbindlich zu erklären, wenn es den Raumordnungszielen und -grundsätzen und den übergeordneten Programmen des Landes entspricht und mit den Planungen der angrenzenden Regionalverbände vereinbar ist. ...“

„Widmungsgebote und -verbote

§ 28

...

(3) Als Bauland dürfen vorbehaltlich § 37 Flächen nicht ausgewiesen werden, die

...

3.keine ausreichende Erschließung mit technischer oder sozialer Infrastruktur aufweisen;

...

(4) Als Bauland sollen nur Flächen ausgewiesen werden, die der geplanten hauptsächlichen Verwendung entsprechend

1.in angemessener Entfernung von den Einrichtungen der Daseinsvorsorge und Versorgungsinfrastruktur gelegen sind;

2.mit öffentlichen Verkehrsmitteln ausreichend erschlossen sind;

3.eine ausreichende Umweltqualität (Besonnung, Klima, Belastung durch Lärm und Luftschadstoffe udgl) aufweisen.“

„Handelsgroßbetriebe

§ 32

(2) Zur Verkaufsfläche zählen

1.Flächen:

...

e)die innerhalb eines Baues der Erschließung einer dieser Flächen dienen und zur Benützung durch Kunden bestimmt sind.

... “

„4. Teil

Bebauungsplanung

Bebauungsplan; Verpflichtung zur Aufstellung und Aufgabe

§ 50

...

(2) Die Aufstellung eines Bebauungsplans ist nicht erforderlich:

1.für Flächen, die auf Grund eines Beschlusses der Gemeindevertretung keiner Regelung der städtebaulichen Ordnung bedürfen (Planfreistellung). Ein solcher Beschluss kann nur im Zuge einer Änderung des Flächenwidmungsplans gefasst werden und ist nur zulässig, wenn

d)keine neuen Trassierungen für die verkehrsmäßige Erschließung erforderlich sind und

... “

„Grundstufe

§ 51

...

(5) In einem Erläuterungsbericht zum Bebauungsplan der Grundstufe sind die allenfalls notwendigen Erschließungsmaßnahmen (Straßen-, Energie- und Wasserversorgung, Abwasserentsorgung) und deren abschätzbare Kosten darzulegen.

... “

„6. Teil

Raumordnungs-Aufsicht

Aufgabe und Zuständigkeit

§ 74

(1) Folgende Planungsakte der Gemeinden bedürfen zu ihrer Rechtswirksamkeit

1.der aufsichtsbehördlichen Genehmigung:

a)die Aufstellung und die Änderungen des Räumlichen Entwicklungskonzepts;

b)die Neuaufstellung des Flächenwidmungsplans

1.der aufsichtsbehördlichen Kenntnisnahme:

a)die Änderungen des Flächenwidmungsplans betreffend

aa)die Festlegung von Nutzungsarten und Widmungen,

...

(3) Aufsichtsbehörde ist:

1.die Landesregierung für alle Planungsakte gemäß Abs. 1 Z 1 und 2 lit. a und für Einzelbewilligungen der Stadt Salzburg;

... “

„Entscheidung der Aufsichtsbehörde

§ 75

(1) Für die aufsichtsbehördliche Genehmigung und Kenntnisnahme gemäß § 74 Abs. 1 gelten folgende Versagungsgründe:

1.Fehlen der Übereinstimmung mit Entwicklungsprogrammen des Landes;

2.Fehlen der Abstimmung mit Planungen der Nachbargemeinden;

3.Fehlen der Bedachtnahme auf die gegebenen oder angestrebten Strukturverhältnisse;

4.Fehlen einer ausreichenden Interessenabwägung;

5.Nichtbeachtung der Raumordnungsgrundsätze;

6.Verletzung von Verfahrensbestimmungen oder sonstiger für die Rechtmäßigkeit des jeweiligen Planungsaktes wesentlicher Bestimmungen dieses Gesetzes oder der Salzburger Gemeindeordnung 1994 bzw des Salzburger Stadtrechts 1966.

(2) Die aufsichtsbehördliche Genehmigung ist zu erteilen und die aufsichtsbehördliche Kenntnisnahme hat - ebenfalls durch Bescheid - zu erfolgen, wenn kein Versagungsgrund vorliegt.“

„Übergangsbestimmungen - Rechtsüberleitung

§ 82

...

(2) Die gemäß § 9 Abs. 2 und 3 des Salzburger Raumordnungsgesetzes 1977
- ROG 1977, LGBl Nr 26, oder gemäß § 13 ROG 1992 oder ROG 1998 erstellten Räumlichen Entwicklungskonzepte gelten als Räumliche Entwicklungskonzepte im Sinn dieses Gesetzes. ...

... Bei nicht nach den Bestimmungen dieses Gesetzes neu aufgestellten Räumlichen Entwicklungskonzepten gilt für die auf deren Grundlage erfolgende Änderung von Flächenwidmungsplänen:

1.An Stelle der aufsichtsbehördlichen Kenntnisnahme ist eine aufsichtsbehördliche Genehmigung erforderlich.

... “

㤠86

(1) In der Fassung des Gesetzes LGBl Nr 82/2017 treten in Kraft:

1.mit 1. Jänner 2018 die ...

(9) Auf im Abs 1 Z 1 bestimmten Zeitpunkt anhängige Verfahren zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung oder Kenntnisnahme sind die § 74 bis 76 in der bis dahin geltenden Fassung weiter anzuwenden. ... “

23Die maßgeblichen Bestimmungen des BGG, LGBl. Nr. 69/1968 in der Fassung LGBl. Nr. 1/2016, lauten auszugsweise:

„Ansuchen

§ 13

(1) Um die Bauplatzerklärung ist bei der Baubehörde unter Beischluß folgender Unterlagen anzusuchen:

...

c)planliche Darstellung (Maßstab 1:500) der zu schaffenden Bauplätze mit Einzeichnung der für ihre Aufschließung erforderlichen Verkehrsflächen;

... “

„Entscheidung über das Ansuchen

§ 14

(1) Die Bauplatzerklärung ist zu versagen, wenn die Grundfläche vom Standpunkt des öffentlichen Interesses für die Bebauung ungeeignet erscheint. Dies ist der Fall, wenn

...

c)eine entsprechende Verkehrsverbindung der Grundfläche mit den öffentlichen Verkehrsflächen nicht sichergestellt ist. Als geeignet gilt hiebei nur eine selbst öffentliche Verkehrsfläche oder eine Verkehrsfläche, die in einer den Aufschließungsbestimmungen entsprechenden und gesicherten Weise die Verkehrsverbindung dauernd gewährleistet;

...

f)die Erschließung der Grundfläche unwirtschaftliche Aufwendungen für öffentliche Einrichtungen auf dem Gebiete des Verkehrs, der Wasserversorgung, der Abwasserbeseitigung, der Energieversorgung, der Entwässerung, der Schulversorgung oder des Polizei- und Feuerschutzes oder sonstige öffentliche Aufgaben erforderlich machen.

... “

24Strittig ist im Revisionsfall, ob die im - mit Verordnung der Salzburger Landesregierung vom 21. Februar 2014, LGBl. Nr. 19/2014, für verbindlich erklärten - Regionalprogramm verwendete Wortfolge „ganzjährige Erschließung“ eine ganzjährige straßenverkehrsmäßige Erschließung verlangt, oder ob die (bereits bestehende) Erschließung durch die Seilbahn und die im Sommer befahrbare Straße ausreicht.

25Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, wird weder im gegenständlichen Regionalprogramm selbst noch im ROG 2009, auf dessen Grundlage das Regionalprogramm erlassen wurde (vgl. § 11 ROG 2009 in der Fassung vor der Novelle LGBl. Nr. 82/2017), näher ausgeführt, was unter dem Begriff „Erschließung“ zu verstehen ist. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist unter „erschließen“ „zugänglich machen“ bzw. „für einen bestimmten Zweck nutzbar machen“ zu verstehen (vgl. Duden, Das Bedeutungswörterbuch¹⁰, 349). Das bedeutet im vorliegenden Zusammenhang zunächst, dass ein vom Regionalprogramm unter anderem angestrebter regional bedeutender Beherbergungsbetrieb, der durch den Bettenausbau der Mittelstation geschaffen werden soll, ganzjährig zugänglich bzw. als solcher nutzbar sein soll.

26Das ROG 2009 bezeichnet als „Erschließungsmaßnahmen“ etwa die Straßen-, Energie- und Wasserversorgung sowie die Abwasserentsorgung (vgl. § 51 Abs. 5 ROG 2009), es kennt die Erschließung mit technischer und sozialer Infrastruktur (vgl. § 28 Abs. 3 Z 3 ROG 2009), mit öffentlichen Verkehrsmitteln (vgl. § 28 Abs. 4 Z 2 ROG 2009) sowie die verkehrsmäßige Erschließung (vgl. § 50 Abs. 2 lit. d ROG 2009) und es verwendet diesen Begriff ganz allgemein, um das Zugänglichmachen von Flächen etwa auch innerhalb eines Baues zu umschreiben etwa auch (vgl. § 32 Abs. 2 Z 1 lit. e ROG 2009). Bereits daraus erhellt, dass das ROG 2009, das, wie bereits ausgeführt, die Rechtsgrundlage für das gegenständliche Regionalprogramm bildet, dem Begriff „Erschließung“ keineswegs ausschließlich die Bedeutung einer straßenverkehrsmäßigen Verbindung beimisst. Aus dem ROG 2009 ergibt sich daher kein Anhaltspunkt für die seitens des Verwaltungsgerichtes vorgenommene einschränkende Interpretation des Begriffes „Erschließung“ ausschließlich im Sinn einer Zugänglichmachung durch Straßen. Abgesehen davon, dass eine Bauplatzerklärung nach dem BGG nicht Gegenstand des der Revision zugrunde liegenden Verfahrens ist, zwingen auch die seitens des Verwaltungsgerichtes herangezogenen Bestimmungen der § 13 und 14 BGG nicht zu einer derart einschränkenden Interpretation, zumal auch darin nicht ausdrücklich auf eine ausschließlich straßenverkehrsmäßige Verbindung abgestellt wird. Gleiches gilt für die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofes in seinem vom Verwaltungsgericht zitierten Erkenntnis VwGH 5.10.2016, Ro 2014/06/0044.

27Dass die Festlegung der „ganzjährigen Erschließung“ im Regionalprogramm inhaltsleer würde, wenn die Erschließung durch die bereits bestehende Seilbahn als ausreichend betrachtet werde, trifft nicht zu, weil das in diesem Zusammenhang erklärte Ziel des Raumordnungsprogrammes „Ansiedelung und Qualitätsverbesserung von Beherbergungsbetrieben und Qualitätsbetten - Erhöhung des Anteils von 4*/5* Betten“ im Bereich der Mittelstation im Weißseegebiet - Grünsee, wie die revisionswerbenden Partei zutreffend ausgeführt hat, auch anders als durch den im Revisionsfall geplanten Ausbau der bereits bestehenden Mittelstation erfolgen könnte; mit der in Rede stehenden Anordnung werden daher solche Umwidmungen verhindert, die die Errichtung neuer Gebäude ermöglichten, ohne gleichzeitig deren ganzjährige Erschließung, also eine ganzjährig vor Naturgefahren geschützte Verbindung etwa zur Mittelstation, sicherzustellen. Die Anordnung der ganzjährigen Erschließung ist auch vor dem Hintergrund der im Erläuterungsbericht zum Regionalprogramm festgehaltenen Charakteristik der Teilregion Oberpinzgau zu verstehen, welche unter einer starken Saisonalität leide und die schwächste Sommersaison der Pinzgauer Teilregionen aufweise, weshalb als Themenschwerpunkte unter anderem die Stärkung des Sommertourismus, die Nutzung der Bergbahneninfrastruktur zur Schaffung von sommertouristischen Angeboten am Berg und die Verbesserung der Auslastung durch Forcierung des Ganzjahrestourismus festgehalten wurden. Vor diesem Hintergrund erscheint die Anordnung der ganzjährigen Erschließung auch insofern nicht inhaltsleer, als damit eine Erschließung (etwa durch die bestehende Seilbahn) nicht nur in den Wintermonaten im Rahmen des Wintertourismus, sondern insbesondere auch in den Sommermonaten - zur angestrebten Stärkung des Sommertourismus - gewährleistet sein soll.

28Dafür, dass das Regionalprogramm mit dem Erfordernis einer ganzjährigen Erschließung nicht auch eine straßenverkehrsmäßige Anbindung des Bereiches der Mittelstation normieren wollte, spricht auch der Umstand, dass das Gebiet um die bestehende Rudolfshütte, welches ebenfalls über die Weißsee-Gletscherbahnen (Sektion 2) erschlossen ist, zur Erreichung des in Punkt 7.1. des Regionalprogrammes normierten Ziels „Ansiedelung oder Ausbau touristischer Leitbetriebe“ als Beherbergungsgroßbetrieb/Sonderfläche gewidmet werden soll. Hätte der Verordnungsgeber Betriebe ohne straßenverkehrsmäßige Erschließung verhindern wollen, hätte er nicht gerade einen solchen als Leitbetrieb für den Ganzjahrestourismus vorgesehen.

29Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die im vorliegenden Regionalprogramm enthaltene Voraussetzung einer „ganzjährigen Erschließung“ entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtes nicht nur durch eine straßenverkehrsmäßige Anbindung erfüllt werden kann.

30Da das Verwaltungsgericht ausgehend von seiner unzutreffenden Rechtsansicht, wonach bereits wegen des Fehlens einer ganzjährigen straßenverkehrsmäßigen Erschließung des gegenständlichen Gebietes der Versagungsgrund des § 75 Abs. 1 Z 1 ROG 2009 gegeben sei, eine weitergehende Prüfung des Vorliegens von Versagungsgründen des § 75 Abs. 1 ROG 2009 - abgesehen von der im Rahmen des § 75 Abs. 1 Z 6 ROG erfolgten Prüfung einer ausreichenden Erschließung mit technischer und sozialer Infrastruktur im Sinn des § 28 Abs. 3 Z 3 ROG 2009 - unterließ, belastete es sein Erkenntnis mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit.

31Das angefochtene Erkenntnis war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

32Die Kostenentscheidung beruht auf den § 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014, BGBl. II Nr. 518/2013 in der Fassung BGBl. II. Nr. 8/2014.

Wien, am 10. November 2020

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