VwGH vom 29.04.2015, Ro 2014/03/0071

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Thienel und die Hofräte Dr. Handstanger, Dr. Lehofer, Mag. Nedwed und Mag. Samm als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Zeleny, über die Revision des M L in W, vertreten durch Dr. Klaus Plätzer, Rechtsanwalt in 5020 Salzburg, Hellbrunner Straße 5, gegen den Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung vom 4. April 2013, Zl IVW1- ProG-8/001-2011, betreffend Untersagung der Anbahnung der Ausübung der Prostitution (mitbeteiligte Partei: Stadtgemeinde B, vertreten durch Dr. Josef Sailer, Rechtsanwalt in 2460 Bruck/Leitha, Schloßmühlgasse 14), zu Recht erkannt:

Spruch

Die Revision wird als unbegründet abgewiesen.

Die beschwerdeführende Partei hat dem Land Niederösterreich Aufwendungen in der Höhe von EUR 57,40 sowie der mitbeteiligten Partei Aufwendungen in der Höhe von EUR 663,84 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

I. Sachverhalt

1. Mit Schreiben vom 12. Mai 2010 zeigte die beschwerdeführende Partei als Verfügungsberechtigte eines näher genannten Gebäudes in der Lstraße unter Hinweis auf § 4 des NÖ Prostitutionsgesetzes, LGBl Nr 4005, an, dass nach einem Umbau in diesem Gebäude die Prostitution wiederkehrend angebahnt und ausgeübt werden würde.

2. Mit der auf § 5 Abs 1 des NÖ Prostitutionsgesetzes gestützten Verordnung des Bürgermeisters der mitbeteiligten Stadtgemeinde wurde in der Folge die Anbahnung und die Ausübung der Prostitution in der Lstraße verboten (§ 1 dieser Verordnung). Diese Verordnung trat mit 9. September 2010 in Kraft.

3. Mit Bescheid vom 25. Oktober 2010 untersagte der Bürgermeister der mitbeteiligten Stadtgemeinde der beschwerdeführenden Partei unter Hinweis auf die genannte Verordnung die Ausübung und Anbahnung der Prostitution in einem Gebäude in der Lstraße.

4. Der die dagegen erhobene Berufung der beschwerdeführenden Partei abweisende Bescheid des Stadtrats der mitbeteiligten Stadtgemeinde vom 23. März 2011 wurde auf Grund der Vorstellung der beschwerdeführenden Partei von der belangten Behörde mit Bescheid vom 26. September 2011 nach § 61 Abs 4 NÖ Gemeindeordnung 1973 aufgehoben (1. Vorstellungsbescheid).

Nach Darstellung des Verfahrensgangs sowie §§ 4 und 5 des NÖ Prostitutionsgesetzes wurde begründend festgehalten, dass in dem Stadtratsbescheid die "Rechtsgrundlage für die erfolgte Untersagung im Spruch des Bescheides nicht ersichtlich" sei. Eine unvollständige oder gänzlich unterbliebene Angabe der angewendeten Rechtsnorm im Bescheidspruch stelle aber einen Verfahrensmangel dar, der dann als wesentlich zu qualifizieren sei, wenn auch aus der Bescheidbegründung bzw aus dem übrigen Akteninhalt nicht erkennbar sei, dass sich die Behörde auf eine bestimmte Norm gestützt habe oder wenn für die Erlassung des Bescheides überhaupt keine Rechtsgrundlage bestehe. Da der Untersagungsbescheid ohne Rechtsgrundlage erlassen worden sei (eine bescheidmäßige Untersagung sei nach den Bestimmungen des NÖ Prostitutionsgesetzes nicht vorgesehen), sei der Berufungsbescheid aufzuheben gewesen.

5. In der Folge brachte die beschwerdeführende Partei bei der belangten Behörde einen Devolutionsantrag vom 30. April 2012 ein, mit dem der Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung auf diese als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde beantragt wurde.

Die belangte Behörde übermittelte diesen Antrag unter Hinweis auf § 60 Abs 2 Z 2 der NÖ Gemeindeordnung 1973 an den Gemeinderat der mitbeteiligten Stadtgemeinde.

6. Mit Bescheid vom 13. September 2012 wies der Gemeinderat der mitbeteiligten Partei unter Hinweis auf den Devolutionsantrag die Berufung gegen den Bürgermeisterbescheid vom 25. Oktober 2010 gestützt auf § 66 Abs 4 AVG und § 3 Abs 2 Z 5 des NÖ Prostitutionsgesetzes neuerlich ab.

Begründend wurde insbesondere darauf hingewiesen, § 5 Abs 1 des NÖ Prostitutionsgesetzes solle einer Gemeinde offenbar die Möglichkeit bieten, in Ergänzung zu den in § 3 Abs 1 Z 1 bis 4 leg cit normierten Verbotsbestimmungen auf dem Boden des § 3 Abs 1 Z 5 des NÖ Prostitutionsgesetzes auf individuelle Situationen im Gemeindegebiet eingehen zu können, was erst bei Vorlage einer Anzeige nach § 4 leg cit umfassend geprüft und beurteilt und gegebenenfalls (wie im vorliegenden Fall) zur Erlassung einer Verordnung führen könne. Wenn § 4 leg cit die Anzeige betreffend eine geplante Anbahnung bzw Ausübung der Prostitution vorsehe und die der darauf folgenden Bestimmung des § 5 leg cit den Gemeinden die Erlassung einer Untersagungsverordnung unter den dort genannten Voraussetzungen auftrage, zeige schon die Gesetzessystematik, dass die Erlassung einer solchen Verordnung auch nach einer Anzeige erfolgen müsse.

7. Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde die gegen diesen Bescheid gerichtete Vorstellung der beschwerdeführenden Partei nach § 61 Abs 4 NÖ Gemeindeordnung 1973 als unbegründet ab (2. Vorstellungsbescheid).

Begründend wurde ua festgehalten, der Berufungsbescheid der mitbeteiligten Stadtgemeinde vom 23. März 2011 sei behoben worden, weil weder im Spruch des Erstbescheides noch im Berufungsbescheid eine Rechtsgrundlage dafür angeführt worden und dieser Verfahrensmangel als wesentlich qualifiziert worden sei. Die zusätzliche Aussage im 1. Vorstellungsbescheid: "... eine bescheidmäßige Untersagung ist nach den Bestimmungen des NÖ Prostitutionsgesetzes nicht vorgesehen" habe für das fortgesetzte Verfahren keine bindende Wirkung, weil es sich dabei um keinen tragenden Aufhebungsgrund dieses aufsichtsbehördlichen Bescheides handle und außerdem eine derartige Rechtsanschauung unvollziehbar wäre, zumal gemäß § 13 AVG Anzeigen iSd § 4 des NÖ Prostitutionsgesetzes als Anbringen an die Behörde zu qualifizieren seien. Wenn bei einer Gemeinde eine Anzeige eines Verfügungsberechtigten über Gebäude und Gebäudeteile, in dem eine Prostitution wiederkehrend angebahnt oder ausgeübt werden solle, nach § 4 leg cit einlange und die Ausübung und Anbahnung der Prostitution auf Grund einer Verordnung der Gemeinde unzulässig sei, so habe die Behörde gegenüber der anzeigenden Partei mit Bescheid die Untersagung auszusprechen. Gegenständlich liege die besagte rechtsgültige Verordnung des Bürgermeisters der mitbeteiligten Stadtgemeinde vor, die ordnungsgemäß kundgemacht worden sei und im bekämpften Bescheid genannt werde. Neben dem im Spruch des Berufungsbescheides genannten § 3 Abs 2 Z 5 des NÖ Prostitutionsgesetzes stelle sie die Rechtsgrundlage für diesen Bescheid dar.

8. Gegen diesen Bescheid richtete die beschwerdeführende Partei zunächst eine Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, der diese nach Ablehnung ihrer Behandlung mit Beschluss vom 6. Juni 2014, B 581/2013, an den Verwaltungsgerichtshof gemäß Art 144 Abs 3 B-VG zur Entscheidung abtrat. In seiner Entscheidung wies der Verfassungsgerichtshof insbesondere darauf hin, dass das Vorbringen der beschwerdeführenden Partei vor dem Hintergrund seiner Rechtsprechung die behauptete Rechtsverletzung, die Verletzung in einem anderen verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht oder die Verletzung in einem sonstigen Recht durch Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm als so wenig wahrscheinlich erkennen habe lassen, dass die Beschwerde vor diesem Gerichtshof keine hinreichende Aussicht auf Erfolg gehabt habe.

9. Im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof machte die beschwerdeführende Partei Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend und begehrte die Aufhebung des bekämpften Bescheides.

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich, das nach Art 151 Abs 51 Z 9 B-VG an die Stelle der belangten Behörde trat, legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor. Die mitbeteiligte Partei legte durch einen Rechtsanwalt eine als "Äußerung" bezeichnete Gegenschrift vor.

II. Rechtslage

1. Die vorliegend relevanten Bestimmungen des NÖ Prostitutionsgesetzes, LGBl Nr 4005-3, lauten:

"§ 3

Verbotsbestimmungen

(1) Personen

(2) Die Prostitution darf weder angebahnt noch ausgeübt werden

1. in für unbeteiligte Personen aufdringlicher Weise oder durch aufdringliche Kennzeichnung von Gebäuden;

2. in

(1) Die Gemeinde hat mit Verordnung

(2) Die Gemeinde hat Anzeigen nach § 4 der Bezirksverwaltungsbehörde unverzüglich mitzuteilen.

(3) Die Gemeinde hat ihre Aufgaben nach diesem Gesetz im eigenen Wirkungsbereich zu besorgen."

III. Erwägungen

1. Hat der Verfassungsgerichtshof eine Bescheidbeschwerde gemäß Art 144 Abs 1 B-VG nach dem Ablauf des 31. Dezember 2013 an den Verwaltungsgerichtshof abgetreten, ist in sinngemäßer Anwendung des § 4 VwGbk-ÜG vorzugehen. Für die Behandlung der Revision gelten demnach die Bestimmungen des VwGG in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung - mit einer hier nicht relevanten Maßgabe - sinngemäß (vgl VwGH vom 12. August 2014, Ro 2014/10/0087, mwH; VwGH vom 29. Oktober 2014, Ro 2014/03/0072).

2. Nach § 61 Abs 4 der NÖ Gemeindeordnung 1973 hatte die belangte Behörde den bei ihr in Vorstellung gezogenen Bescheid dahingehend zu prüfen, ob durch die Entscheidung der Gemeinde in der vorliegenden Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereichs Rechte der Beschwerdeführerin verletzt wurden. Trifft dies zu, hat sie der Vorstellung Folge zu geben, den angefochtenen Bescheid aufzuheben und die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an die Gemeinde zurückzuverweisen. Trifft dies nicht zu, so hat sie die Vorstellung abzuweisen (vgl etwa VwGH vom 15. Juni 2011, 2008/05/0069, mwH).

Bei der Anwendung dieser Rechtsvorschrift im vorliegenden Fall hatte die belangte Behörde zu beachten, dass sie schon mit ihrem 1. Vorstellungsbescheid vom 26. September 2011 einen Berufungsbescheid des Stadtrates der mitbeteiligten Stadtgemeinde in der vorliegenden Angelegenheit gemäß § 61 Abs 4 Gemeindeordnung 1973 behoben hatte und der dem nunmehr beim Verwaltungsgerichtshof bekämpften Bescheid zugrunde liegende Berufungsbescheid der mitbeteiligten Stadtgemeinde vom 13. September 2012 infolge dieses aufhebenden Bescheides der Vorstellungsbehörde erging.

Ein aufhebender gemeindeaufsichtsbehördlicher Bescheid wie der 1. Vorstellungsbescheid entfaltet Bindungswirkung nicht nur im Spruch (der sich auf die Feststellung einer Rechtsverletzung, die Aufhebung und die Zurückverweisung beschränkt), sondern auch im Hinblick auf die Bescheidbegründung. In ständiger Rechtsprechung hat der Verwaltungsgerichtshof dazu ausgeführt, dass (nur) den tragenden Aufhebungsgründen eines aufsichtsbehördlichen Bescheides für das fortgesetzte Verfahren bindende Wirkung zukommt. Die tragenden Gründe eines aufhebenden Bescheides der Gemeindeaufsichtsbehörde sind für das fortgesetzte Verfahren vor der Gemeindebehörde, vor der Aufsichtsbehörde und vor den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechtes bindend, wobei selbst eine unrichtige Rechtsansicht für das weitere Verfahren bindend ist, sofern nicht eine wesentliche Änderung des Sachverhalts oder der Rechtslage erfolgt (vgl etwa VwGH vom 21. Februar 2013, 2011/06/0162, mwH).

Jener Teil der Begründung eines aufhebenden Vorstellungsbescheides, der darlegt, in welchen Punkten nach Auffassung der Aufsichtsbehörde Rechte des Vorstellungswerbers nicht verletzt worden sind, der also aufzeigt, welche der in der Vorstellung geltend gemachten oder sonst in Betracht kommenden Rechtsverletzungsmöglichkeiten mangels tatsächlicher Rechtsverletzung keine Aufhebung des gemeindebehördlichen Bescheides nach sich zu ziehen hätten, löst keine bindende Wirkung aus, weil er den aufhebenden Spruch nicht trägt. Die Bindungswirkung einer aufhebenden Vorstellungsentscheidung beschränkt sich vielmehr auf die ausdrücklich geäußerte Rechtsansicht der Vorstellungsbehörde im Umfang der die Aufhebung tragenden Begründungselemente. Von daher ist die Vorstellungsbehörde nicht berechtigt, sich bei unverändert gebliebenem Sachverhalt über ihre diesbezüglich in einem früheren (aufhebenden) Vorstellungsbescheid in der gleichen Verwaltungssache geäußerte Rechtsansicht hinwegzusetzen (vgl nochmals VwGH vom 15. Juni 2011, 2008/05/0069).

3. Vor diesem rechtlichen Hintergrund erweist sich die Beschwerde als unbegründet.

Gemäß § 4 des NÖ Prostitutionsgesetzes hat eine verfügungsberechtigte Person für Gebäude oder Gebäudeteile, in denen die Prostitution angebahnt bzw ausgeübt werden soll, dies der Gemeinde vorher anzuzeigen.

Angesichts der Aufgabe der Gemeinde, die Anbahnung und/oder Ausübung der Prostitution an bestimmten Orten mit Verordnung zu verbieten, die in dem auf die in § 4 normierte Anzeigepflicht folgenden § 5 des NÖ Prostitutionsgesetzes normiert wird, war die Behörde entgegen der Beschwerde dazu zuständig, diese Aufgabe auch nach der Anzeige der beschwerdeführenden Partei im Mai 2010 wahrzunehmen und die in Rede stehende, auf den von der Anzeige erfassten örtlichen Bereich bezogene Verordnung zu erlassen. Damit geht der Beschwerdehinweis fehl, es handle sich bei der vorliegenden Verordnung um eine verbotene "reine Anlassgesetzgebung".

Ferner sind auf dem Boden des § 13 AVG Anzeigen iSd § 4 des NÖ Prostitutionsgesetzes als Anbringen an die Behörde einzustufen. Langt daher bei einer Gemeinde eine solche Anzeige ein und ist die Ausübung bzw die Anbahnung der Prostitution auf Grund einer (auch danach erlassenen) Verordnung der Gemeinde unzulässig, so hat die Behörde der Partei, welche die Anzeige einbringt, diese Ausübung bzw die Anbahnung mit Bescheid zu untersagen (vgl VfGH vom 15. Dezember 1993, V 72/93 (VfSlg 13.653/1993); vgl auch VfGH vom 14. März 1996, V 12/96 (VfSlg 14.480/1996)).

Die Beschwerde referiert zwar, dass die mitbeteiligte Stadtgemeinde ihr gegenüber erstmals im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ausgeführt hätte, dass öffentliche Interessen, nämlich die Gefährdung Jugendlicher, die Erlassung der besagten Verordnung erforderlich gemacht hätten und bringt vor, dass ihr die Durchführung eines diesbezüglichen Ermittlungsverfahrens nicht bekannt sei, sie tritt aber diesen Ausführungen nicht substantiiert entgegen, weshalb im Ergebnis die Relevanz eines insofern behaupteten Verfahrensmangels nicht dargetan wird. Bezüglich der maßgeblichen Erwägungen für die Erlassung der gegenständlichen Verordnung nach § 5 des NÖ Prostitutionsgesetzes lässt sich den vorgelegten Verwaltungsakten im Übrigen entnehmen, dass sich der davon erfasste Bereich in direkter Verbindung zwischen dem Bahnhof und der Innenstadt der mitbeteiligten Stadtgemeinde befinde, der von den die Bahnverbindungen nutzenden Schülerinnen und Schülern einer Reihe von näher aufgezählten Schulen genutzt würde und zudem unweit einer ebenfalls von Schülerinnen und Schülern frequentierten Autobushaltestelle liege.

Damit kann der belangten Behörde auch nicht mit Erfolg vorgeworfen werden, sie hätte wegen einer willkürlichen Vorgangsweise der mitbeteiligten Stadtgemeinde eine andere rechtliche Beurteilung vorzunehmen gehabt.

Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass der Verfassungsgerichtshof bei seiner Kontrolle des bekämpften Bescheides keine maßgebliche Rechtswidrigkeit der diesen Bescheid tragenden Rechtsvorschriften einschließlich der besagten Verordnung erblicken konnte.

Schließlich versagt die (unter dem Gesichtspunkt der Unzuständigkeit der belangten Behörde) geltend gemachte Rüge, die belangte Behörde habe gegen die sich aus ihrem früheren aufsichtsbehördlichen Bescheid ergebende Bindung dahingehend verstoßen, dass eine bescheidmäßige Untersagung nach den Bestimmungen des NÖ Prostitutionsgesetzes gar nicht vorgesehen sei. Wie im nunmehr bekämpften Bescheid festgehalten, hat die belangte Behörde in ihrem aufhebenden 1. Vorstellungsbescheid vom 26. September 2011 in den Vordergrund gestellt, dass die Rechtsgrundlage, auf die der Spruch des damals in Vorstellung gezogenen Berufungsbescheides der mitbeteiligten Gemeinde vom 23. März 2011 beruht habe, im Spruch dieses Bescheides nicht ersichtlich gewesen sei, wobei dieser Verfahrensmangel als relevant qualifiziert wurde, weil eine bescheidmäßige Untersagung nach den Bestimmungen des NÖ Prostitutionsgesetzes nicht vorgesehen sei. Diese bezüglich der Relevanz angestellte Überlegung entfaltet bei der gegebenen Konstellation eine Bindungswirkung für das weitere Verfahren aber lediglich insoweit, als damit ein Verfahrensmangel als wesentlich eingestuft wurde. Wäre die belangte Behörde in ihrem aufsichtsbehördlichen Bescheid vom 26. September 2011 nämlich tatsächlich davon ausgegangen, dass das NÖ Prostitutionsgesetz eine bescheidmäßige Untersagung überhaupt ausschließen würde, hätte dies unabhängig von einer bloßen Relevanzprüfung zum Ausdruck gebracht werden müssen, um eine Bindungswirkung als tragender Grund entfalten zu können. Ein in inhaltlicher Hinsicht bindender tragender Grund, dass das NÖ Prostitutionsgesetz einer Untersagung der Prostitution im Bescheidweg überhaupt keinen Raum gebe, wird im Wege der in Rede stehenden Begründung im 1. Vorstellungsbescheid betreffend die Relevanz eines angenommenen Verfahrensmangels daher nicht bewerkstelligt. Zudem liegt dem bekämpften Bescheid ausgehend von der Bestimmung des § 3 Abs 2 Z 5 des NÖ Prostitutionsgesetzes ohnehin maßgeblich auch die in Rede stehende Verordnung (wie sie in § 3 Abs 2 Z 5 leg cit angesprochen wird) zu Grunde, weshalb die erfolgte konkrete bescheidmäßige Untersagung tatsächlich nicht nur auf den Bestimmungen des NÖ Prostitutionsgesetzes basiert. Die Bindung der belangten Aufsichtsbehörde an die tragende Begründung ihres 1. Vorstellungsbescheides in derselben Angelegenheit steht der Erlassung des nunmehr bekämpften aufsichtsbehördlichen Bescheides somit nicht entgegen.

IV. Ergebnis

1. Die Revision war daher gemäß § 42 Abs 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

2. Der Spruch über den Aufwandersatz gründet auf §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008. Der mitbeteiligten Partei war der Schriftsatzaufwand für ihre Gegenschrift lediglich in der beantragten Höhe zuzusprechen (vgl § 51 Abs 1 VwGG).

Wien, am 29. April 2015