VwGH vom 01.03.2012, 2011/12/0107

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Sulyok und die Hofräte Dr. Zens und Dr. Thoma sowie die Hofrätinnen Mag. Nussbaumer-Hinterauer und Mag. Rehak als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Köhler, über die Beschwerde des JJ in P, vertreten durch Eisenberger Herzog Rechtsanwalts GmbH in 8010 Graz, Hilmgasse 10, gegen den Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom 24. Mai 2011, Zl. FA6B- 15.00-219/2011-55, betreffend Nichtbewährung als Schulleiter gemäß § 26a Abs. 3 LDG 1984, zu Recht erkannt:

Spruch

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Das Land Steiermark hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht als Landeslehrer in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Steiermark. Mit Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom 19. März 2007 wurde ihm die Leiterstelle an der Hauptschule A mit Wirksamkeit vom 1. September 2007, zunächst für einen Zeitraum von vier Jahren, also bis zum 31. August 2011, verliehen.

Auf Grund von Beschwerden seitens von Eltern und Lehrern gegen die Amtsführung des Beschwerdeführers als Hauptschuldirektor holte die belangte Behörde Gutachten im Verständnis des § 26a Abs. 3 letzter Satz des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984, BGBl. Nr. 302 (im Folgenden: LDG 1984), des Bezirksschulrates W sowie des Schulforums der Hauptschule A zur Frage der Bewährung des Beschwerdeführers als Schulleiter ein. Das Gutachten des Schulforums wurde am 28. Oktober, jenes des Bezirksschulrates am 24. November 2010 erstellt. Beide Gutachten gelangten zum Ergebnis, der Beschwerdeführer habe sich als Schulleiter nicht bewährt.

Zur Begründung dieses Ergebnisses wird dem Beschwerdeführer vielfältiges, mehr oder weniger konkretisiertes Fehlverhalten im Zusammenhang mit der Führung der Hauptschule A vorgeworfen. Diese Vorwürfe gründen ihrerseits auf Darstellungen von Eltern, Lehrern und Schulinspektionsorganen. Hervorzuheben ist, dass die den Sachverhaltsannahmen in den genannten Gutachten zu Grunde liegenden Angaben der jeweiligen Beweispersonen nicht im Wege einer förmlichen zeugenschaftlichen Einvernahme erfolgt sind. Teilweise sind die Vorwürfe auch nicht der unmittelbaren Wahrnehmung durch bestimmte Auskunftspersonen zuzuordnen.

Als für das verwaltungsgerichtliche Verfahren bedeutsam ist aus dem Gutachten des Schulforums Folgendes hervorzuheben:

" Der Beschwerdeführer reagierte auf leiseste Kritik von Seiten der LehrerInnen (auch in Einzelgesprächen) mit teils heftigen Verbalattacken. Dies führte dazu, dass viele Kollegen nur mehr in Begleitung eines Zeugen zu wichtigen Gesprächen in die Direktionskanzlei gingen, um nicht im Nachhinein mit einer plötzlich veränderten Version des Gesprächsinhaltes konfrontiert zu werden, da er Gesagtes umdrehte, es falsch wiedergab oder es gänzlich abstritt. Konnte er sich nicht durchsetzen, so wurde sogar mit der Einleitung eines Disziplinarverfahrens gedroht."

Im Gutachten des zuständigen Bezirksschulrates vom 24. November 2010 werden u.a. folgende Vorwürfe erhoben:

17) ... für die erste Sommerferienwoche (ab 13. Juli 2010)

eine Reise zum Nordkap gebucht, ... Anzeige wegen

Dienstpflichtverletzung zu rechnen habe, ... Krankmeldung ...

§ 19. (1) Der Landeslehrer ist entweder unmittelbar einer Schule zur Dienstleistung oder der Lehrerreserve zuzuweisen.

(2) Unter Aufhebung der jeweiligen Zuweisung kann der Landeslehrer von Amts wegen oder auf Ansuchen jederzeit durch eine anderweitige Zuweisung an eine andere Schule oder zur Lehrerreserve versetzt werden (Versetzung)."

§ 26a Abs. 2 bis 4 LDG 1984 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 53/2007 lautet:

"§ 26a. ...

(2) Ernennungen zu Schulleitern sind zunächst auf einen Zeitraum von vier Jahren wirksam. In diesen Zeitraum sind bis zu einem Höchstausmaß von zwei Jahren Zeiten einzurechnen, die bereits auf einer Planstelle eines Schulleiters oder auf Grund einer Betrauung mit einer solchen Funktion zurückgelegt worden sind.

(3) Voraussetzung für den Entfall der zeitlichen Begrenzung nach Abs. 2 ist die Bewährung als Schulleiter und die erfolgreiche Teilnahme am Schulmanagementkurs - Berufsbegleitender Weiterbildungslehrgang. Wird dem Inhaber der leitenden Funktion nicht spätestens drei Monate vor Ablauf des Zeitraumes gemäß Abs. 2 mitgeteilt, dass er sich auf seinem Arbeitsplatz nicht bewährt hat, entfällt die zeitliche Begrenzung aus dem Grund der Bewährung kraft Gesetzes. Ein Ausspruch der Nichtbewährung ist nur auf Grund von derartigen Gutachten sowohl zumindest der Schulbehörde erster Instanz als auch des Schulforums oder des Schulgemeinschaftsausschusses zulässig.

(4) Endet die Leitungsfunktion gemäß Abs. 3 und verbleibt deren Inhaber im Dienststand, so ist er kraft Gesetzes auf jene Planstelle übergeleitet, die er zuletzt vor der Ernennung unbefristet innehatte. In diesem Fall richtet sich seine Lehrverpflichtung nach seiner tatsächlichen Verwendung."

Eine dem § 26a Abs. 3 LDG 1984 in der zitierten Fassung vergleichbare Regelung enthielt schon § 26a Abs. 3 LDG 1984 idF BGBl. Nr. 329/1996. In den Materialien zu dieser Gesetzesbestimmung (RV 13 BlgNR 20. GP, 9) heißt es:

"Die Nichtbewährung während des genannten Zeitraumes, der als Erprobungszeitraum angesehen werden kann, müßte durch die Dienstbehörde mit Bescheid ausgesprochen werden. Damit endet in einem solchen Fall die leitende Tätigkeit. Der Ausspruch der Nichtbewährung ist jedoch an übereinstimmende Gutachten der Schulbehörde (zumindest der I. Instanz) und des Schulforums bzw. des Schulgemeinschaftsausschusses gebunden.

Es handelt sich also de facto um ein Einspruchsrecht des Schulgremiums, dem diese weitgehende Rolle deshalb eingeräumt werden soll, weil die Schule unmittelbar von der Leitertätigkeit betroffen ist und deren Auswirkungen am besten abzuschätzen vermag."

§ 2 Abs. 1 bis 3 sowie § 4 Abs. 1 Z. 5 des Steiermärkischen Landeslehrer-Diensthoheitsgesetzes 1966, LGBl. Nr. 209 (im Folgenden: LDHG), lauten (§ 2 Abs. 1 idF LGBl. Nr. 17/1973, die übrigen Bestimmungen in der Stammfassung):

"§ 2

Zuständigkeit der Landesregierung

(1) Die Diensthoheit über die im § 1 genannten Personen wird von der Landesregierung als oberster Dienstbehörde ausgeübt, soweit in diesem Gesetz nicht anderes bestimmt ist.

(2) Bei der Ausübung der Diensthoheit nach Abs. 1 sind bei Ernennungen auf einen anderen Dienstposten, sonstigen Besetzungen von Dienstposten und bei Verleihungen von Auszeichnungen Vorschläge des Kollegiums der Schulbehörde des Bundes erster Instanz einzuholen.

(3) Vor Maßnahmen nach Abs. 2 ist der Landesschulrat (Kollegium) zu hören, wenn er nicht ohnehin nach Abs. 2 Schulbehörde erster Instanz ist.

...

§ 4

Zuständigkeit des Landesschulrates

(1) Dem Landesschulrat obliegen hinsichtlich der im § 1 genannten Personen folgende Aufgaben:

...

5. Zuweisung und Versetzung, soweit es sich nicht um

den Inhaber einer schulfesten Stelle handelt oder die Zuweisung und Versetzung nicht mit der Verleihung einer schulfesten Stelle verbunden ist,

..."

Der Beschwerdeführer vertritt primär die Auffassung, die belangte Behörde sei zur Erlassung des vorliegenden Bescheides in erster Instanz nicht zuständig gewesen, weil hier eine "Versetzung" im Verständnis des § 4 Abs. 1 Z. 5 LDHG vorliege.

Dem ist jedoch entgegen zu halten, dass der Versetzungsbegriff der zitierten landesgesetzlichen Bestimmung der in § 19 Abs. 2 LDG 1984 umschriebenen Maßnahme entspricht. Diese stellt wiederum eine durch Rechtsgestaltungsbescheid vorzunehmende Ermessensentscheidung (vgl. zu diesem Charakter etwa das hg. Erkenntnis vom 28. März 2008, Zl. 2005/12/0062, mwH) dar, welche unmittelbar auf die Aufhebung der aktuellen Zuweisung und die Zuweisung des Landeslehrers an eine andere Dienststelle gerichtet ist. Demgegenüber ist die in § 26a Abs. 3 LDG 1984 geregelte bescheidförmig zu verfügende "Mitteilung" der Nichtbewährung als Schulleiter eine im gebundenen Bereich zu treffende Feststellungsentscheidung, welche unmittelbar kraft Gesetzes (vgl. § 26a Abs. 4 erster Satz LDG 1984) die Überleitung auf jene Planstelle bewirkt, die der Beamte zuletzt vor der Ernennung unbefristet inne hatte. Diese ex lege Überleitung kann, muss aber nicht zu einem Dienststellenwechsel führen. Auch im erstgenannten Fall ist die Mitteilung bzw. der Ausspruch der Nichtbewährung nach dem Vorgesagten einer Versetzung nicht gleichzuhalten.

Wie der Beschwerdeführer selbst zutreffend erkennt, wurde durch den angefochtenen Bescheid auch keine Ernennung gemäß § 2 Abs. 1 LDHG vorgenommen (vgl. hiezu auch das zur ähnlichen Bestimmung des § 2 Abs. 2 des Wiener LDHG 1978 idF LGBl. Nr. 37/1985 ergangene hg. Erkenntnis vom 31. Mai 2005, Zl. 2001/12/0253). Aus diesem Grund geht auch die in der Beschwerde erhobene Rüge einer Nichtbeachtung des § 2 Abs. 2 und 3 LDHG ins Leere.

Zur im Folgenden erhobenen Verfahrensrüge des Beschwerdeführers ist Folgendes vorauszuschicken:

Gegenstand der in § 26a Abs. 3 letzter Satz LDG 1984 vorgesehenen "Gutachten" ist die Frage der Bewährung oder Nichtbewährung des betroffenen Landeslehrers als Schulleiter. Dabei handelt es sich nicht um eine durch Sachverständige zu lösende Tatfrage sondern um eine Rechtsfrage, zu deren Beurteilung zunächst die in der zitierten Gesetzesbestimmung genannten Stellen berufen sind. Diese werden daher nicht als Sachverständige im Verständnis des § 52 AVG iVm § 1 Abs. 1 DVG tätig, sondern beurteilen auf Grund eines von ihnen durchgeführten Ermittlungsverfahrens eine Rechtsfrage vorweg. In dem - hier vorliegenden - Fall einer Verneinung der Bewährung des Schulleiters durch die genannten Gutachten besteht keine Bindung der zum Ausspruch der Nichtbewährung berufenen Dienstbehörde an die Ergebnisse dieser Gutachten. Vielmehr ist die Dienstbehörde in einem solchen Fall ihrerseits zur eigenständigen Beurteilung der Frage der Bewährung oder Nichtbewährung des Schulleiters aufgerufen. Für das in diesem Zusammenhang durchzuführende Ermittlungsverfahren sowie für die Erfordernisse an die Begründung des bescheidförmigen Ausspruches der Nichtbewährung gelten - soweit sie nicht durch das DVG modifiziert sind - die allgemeinen Grundsätze des AVG.

In diesem Zusammenhang wird in der Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof folgende Rüge erhoben:

"Die belangte Behörde hat vor Erlassung des angefochtenen Bescheides keinerlei Zeugenbeweise zur Bestätigung der gegen mich erhobenen schriftlichen Vorwürfe eingeholt. Die Gutachten des Bezirksschulrates und des Schulforums wurden ungeprüft dem angefochtenen Bescheid zugrunde gelegt, obwohl die beiden Gutachtenverfasser als befangen und voreingenommen zu gelten haben.

Gerade dann, wenn - wie im vorliegenden Fall - die belangte Behörde als erste und einzige Instanz im Verwaltungsverfahren tätig wird, ist es zur Wahrung der rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien unumgänglich, dass bei der Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes mit größter Sorgfalt vorgegangen wird .

Die belangte Behörde hat es unterlassen, sich persönlich ein Bild über die in den Gutachten behaupteten Missstände zu bilden. Hätte die belangte Behörde dies gemacht, wäre - ebenso wie in dem gegen mich geführten Disziplinarverfahren - eindeutig hervorgekommen, dass die gegen mich erhobenen Vorwürfe schlicht falsch sind. Es wurde kein einziger Zeuge vernommen; von keinem einzigen Beteiligten hat sich die belangte Behörde einen persönlichen Eindruck gemacht.

Obwohl zwischen meiner Stellungnahme vom 30.01.2011 und der Erlassung der angefochtenen Entscheidung nahezu 4 Monate verstrichen, hat die belangte Behörde keinerlei weiteren Ermittlungsschritte gesetzt.

Es sei zugestanden, dass der Umfang der gegen mich erhobenen - allerdings unrichtigen - Vorwürfe eine dienstrechtliche 'Vorverurteilung' Vorschub leistet. Umso wichtiger wäre es aber gewesen, dass die belangte Behörde die erhobenen Vorwürfe ernsthaft prüft.

Als (nicht ausdrücklich ausgesprochener) Tenor der angefochtenen Entscheidung gilt offenbar, dass dann, wenn eine Vielzahl von Vorwürfen gegen einen Schulleiter erhoben werden, schon etwas Wahres dabei sein wird. Eine derartige Vorgehensweise entspricht jedoch nicht einem ordentlichen Verwaltungsverfahren. Die belangte Behörde hätte im Detail prüfen müssen, welche Taten ich konkret gesetzt habe, die den Ausspruch der Nichtbewährung rechtfertigen würden.

Die belangte Behörde hat somit ihre Pflicht zur amtswegigen Wahrheitsermittlung grob verletzt ."

Mit diesem Vorbringen zeigt der Beschwerdeführer einen zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides führenden relevanten Verfahrensmangel auf:

Wie oben ausgeführt, gilt für den angefochtenen Bescheid gemäß § 60 AVG iVm § 1 Abs. 1 DVG, dass in seiner Begründung die Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens, die bei der Beweiswürdigung maßgebenden Erwägungen und die darauf gestützte Beurteilung der Rechtsfrage klar und übersichtlich zusammenzufassen war.

In diesem Zusammenhang bediente sich die belangte Behörde in Ansehung der Sachverhaltsfeststellungen der Methode, einerseits pauschal auf die Feststellungen und Vorwürfe in den beiden Gutachten zu verweisen, andererseits beispielshaft einige dieser Vorwürfe herauszugreifen, selbst ausdrücklich festzustellen und zu beurteilen. Die belangte Behörde bediente sich dieser Methode wiewohl sie auch im angefochtenen Bescheid nicht davon ausgeht, dass die in den Gutachten getroffenen Sachverhaltsannahmen etwa unstrittig bzw. vom Beschwerdeführer nur unsubstanziiert bestritten worden wären.

Wie weit in einer solchen Fallkonstellation eine derartige Verweisungstechnik überhaupt zulässig ist (vgl. hiezu etwa das hg. Erkenntnis vom 25. Jänner 2012, Zl. 2011/12/0099, mit weiteren Hinweisen), vermag hier dahinstehen, weil die in Rede stehenden Gutachten (naturgemäß) nicht auf das vom Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 30. Jänner 2011 erstattete Vorbringen - insbesondere auch soweit es gegenteilige Angaben über den Sachverhalt betrifft - eingehen. Die in den Gutachten enthaltenen Sachverhaltsannahmen hätten daher zunächst überhaupt nur auf Grund einer von der belangten Behörde vorgenommenen Beweiswürdigung unter Auseinandersetzung mit gegenteiligen Behauptungen des Beschwerdeführers dem angefochtenen Bescheid zu Grunde gelegt werden dürfen.

Insofern sind lediglich die in der Beilage 9 des Gutachtens des zuständigen Bezirksschulrates enthaltenen Vorwürfe als Ergebnis einer konkreten Beweiswürdigung dem angefochtenen Bescheid zu Grunde gelegt worden. Die einzige von der belangten Behörde überhaupt angestellte beweiswürdigende Überlegung bezieht sich auf diese Feststellungen. Diese Beweiswürdigung lässt sich dahingehend zusammenfassen, dass den formlosen Angaben der beschwerdeführenden Lehrer auf Grund ihrer Vielzahl eine höhere Glaubwürdigkeit beizumessen sei als dem Bestreitungsvorbringen des Beschwerdeführers.

In Ansehung der Verwertung dieser formlosen Angaben der beteiligten Lehrer rügt der Beschwerdeführer - wie seinem oben wiedergegebenen Vorbringen zu entnehmen ist - jedoch, dass diese für ihn nachteiligen Tatsachenfeststellungen auf Grund von Angaben getroffen wurden, die nicht Gegenstand einer formellen Zeugenbefragung durch die belangte Behörde (oder durch eine andere Behörde) gewesen sind.

In diesem Zusammenhang hat der Verwaltungsgerichtshof zur Notwendigkeit der förmlichen Einvernahme von Zeugen u.a. folgenden Rechtssatz geprägt (vgl. hiezu Walter/Thienel , a.a.O., E. 21 zu § 48 AVG):

"Nach dem sich aus § 46 AVG ergebenden Grundsatz der Unbeschränktheit und der Gleichwertigkeit aller Beweismittel ist - in Verbindung mit § 55 Abs. 1 erster Satz AVG, der die Ersetzung oder Ergänzung von (förmlichen) Beweisaufnahmen durch sonstige (formlose) Erhebungen zulässt - die formlose behördliche Befragung von Personen zulässig. Zu beachten ist allerdings, dass an die Form der Einvernahme (formlose Befragung als Auskunftsperson oder Zeugeneinvernahme nach §§ 48 AVG) unterschiedliche Rechtsfolgen geknüpft sein können. So trifft zB nur den Zeugen eine durch Strafsanktion gesicherte Wahrheitspflicht. Die Einvernahme einer Person, auf deren Aussage sich die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung stützen will, als Zeuge könnte daher für den Fall, dass die Partei des Verwaltungsverfahrens sich nicht bloß darauf beschränkt, ohne Angabe von Gründen ihr vorgehaltene Ermittlungsergebnisse als unrichtig zu erklären, geboten sein, um in der Aussage mitgeteilte Tatsachen im Rahmen der freien Beweiswürdigung zum maßgeblichen Sachverhalt zu erheben."

Dabei ist einer "formlosen behördlichen Befragung" einer Person auch eine von dieser Person aus eigenen Stücken gegenüber der Behörde gemachte Angabe gleichzuhalten (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis vom 17. Oktober 2008, Zl. 2007/12/0203).

Es trifft zwar zu, dass der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 11. Juni 1986, Zl. 85/11/0230, ausgesprochen hat, dass eine telefonische Befragung an Stelle einer förmlichen Zeugeneinvernahme nach § 46 AVG als Beweismittel in Betracht komme, wenn sie zur Feststellung des maßgebenden Sachverhaltes geeignet und nach Lage des Falles zweckdienlich ist. Das zuletzt genannte Erfordernis wird von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nun dahingehend präzisiert, dass sich die Behörde in Fällen, die nicht weiter strittig sind, mit einer formlosen Befragung als Beweismittel begnügen kann. Wo aber widersprechende Beweisergebnisse vorliegen und der Beweiswürdigung besondere Bedeutung zukommt, ist es im Interesse der Erforschung der materiellen Wahrheit nicht zulässig, sich mit solchen Befragungen zu begnügen. Diesfalls hat die Behörde entsprechend dem Grundsatz der Amtswegigkeit des Verfahrens jene Personen, die zunächst nur formlos befragt wurden, als Zeugen niederschriftlich zu vernehmen (vgl. Walter/Thienel , a.a.O., E. 20, zu § 48 AVG).

Angesichts des vom Beschwerdeführer in seiner auch von der belangten Behörde als "ausführlich" qualifizierten Stellungnahme vom 30. Jänner 2011 (deren Substanziiertheit jener der gegen ihn in der Beilage 9 des Gutachtens des Bezirksschulrates erhobenen Vorwürfen zumindest gleich kommt) erstatteten Bestreitungsvorbringens erwies sich die Heranziehung der formlosen Ermittlungsergebnisse in dem genannten Gutachten ohne formelle Befragung der beschwerdeführenden Lehrer als Zeugen nach der vorzitierten Rechtsprechung als unzulässig.

Da auch die Übrigen im angefochtenen Bescheid erwähnten Vorfälle ohne Auseinandersetzung mit dem Bestreitungsvorbringen des Beschwerdeführers nicht geeignet sind, den von der Behörde getroffenen Ausspruch der Nichtbewährung zu tragen, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. c VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455.

Wien, am 1. März 2012