VwGH vom 14.09.2021, Ra 2020/07/0056
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Hinterwirth sowie die Hofräte Dr. Bachler, Mag. Haunold, Mag. Stickler und Dr. Himberger als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Sinai, über die Revision 1. der Ö und 2. des Umweltverbandes W, beide in Wien und beide vertreten durch Mag. Dr. Gerit Katrin Jantschgi, Rechtsanwältin in 8010 Graz, Bischofplatz 3/1. Stock, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Steiermark vom , Zl. LVwG 46.24-2357/2019-39, betreffend eine wasserrechtliche Bewilligung (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Landeshauptmann von Steiermark; mitbeteiligte Partei: S GmbH in S, vertreten durch die Eisenberger Rechtsanwälte GmbH in 8020 Graz, Schloßstraße 25), zu Recht erkannt:
Spruch
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts aufgehoben.
Der Bund hat den revisionswerbenden Parteien Aufwendungen in der Höhe von insgesamt € 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
1Die revisionswerbenden Parteien sind anerkannte Umweltorganisationen nach § 19 Abs. 7 des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes 2000 (UVP-G 2000).
2Mit rechtskräftigem Bescheid der belangten Behörde vom wurde den beiden Geschäftsführern der mitbeteiligten Partei die wasserrechtliche Bewilligung für die Errichtung des Projekts „Trinkwasserkraftwerk S - Kraftwerk S, Ausbaustufe Teil A“, befristet bis zum , erteilt.
3Die belangte Behörde kam nach Abwägung näherer Umstände - insbesondere unter Hervorhebung des Ziels der Schaffung erneuerbarer Energiequellen - zum Ergebnis, dass die öffentlichen Interessen an der Errichtung des Kraftwerkes S gegenüber den festgestellten Beeinträchtigungen der in § 30 ff, 104 und 104a des Wasserrechtsgesetzes 1959 (WRG 1959) angeführten Umweltziele durch das Projekt deutlich überwögen. Das Vorhaben sei daher unter Zugrundelegung des § 104a Abs. 2 WRG 1959 bewilligungsfähig.
4Im Jahr 2012 leitete die belangte Behörde auf Anregung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (BMLFUW) ein Verfahren nach § 21a WRG 1959 ein.
5Mit Bescheid der belangten Behörde vom wurden die beiden Geschäftsführer der mitbeteiligten Partei als Konsensinhaber des wasserrechtlichen Bewilligungsbescheids der belangten Behörde vom gemäß § 21a WRG 1959 zur Erreichung des Anpassungsziels „Pflichtwasserdotierung der Ausleitungsstrecke entsprechend den Vorgaben der Qualitätszielverordnung Ökologie Oberflächengewässer idF BGBl. II Nr. 461/2010“ verpflichtet, innerhalb von drei Wochen ab Rechtskraft des Bescheids Projektsunterlagen mit folgendem Inhalt vorzulegen:
-Redimensionierung der Basisdotation;
-Planliche Darstellung und detaillierte Beschreibung der zu errichtenden Fischaufstiegshilfe unter Berücksichtigung einer allfälligen Änderung der genehmigten Fischaufstiegshilfe, um die Einhaltung der aktuellen Vorgaben sicherzustellen (technischer Bericht);
-Rechnerischer Nachweis und Beschreibung des Managements zur Pflichtwasserdotation;
-Hydraulische Bemessung aller Anlagenteile;
-Katasterplan mit eingetragenen Anlagenteilen (in lesbarem Maßstab);
-Darstellung der Maßnahmen in maßgeblichen Querschnitten;
-Name und Adresse (wenn möglich Zustimmungserklärung) der betroffenen Grundeigentümer bzw. Fischereiberechtigter.
6Die geforderten Projektsunterlagen wurden in der Folge von den beiden Geschäftsführern der mitbeteiligten Partei vorgelegt.
7Eine vom BMLFUW gegen diesen Bescheid der belangten Behörde vom erhobene Amtsbeschwerde wurde mit hg. Erkenntnis vom , 2013/07/0227, als unbegründet abgewiesen.
8Neben der Amtsbeschwerde des BMLFUW erhob die erstrevisionswerbende Partei gegen den auf § 21a WRG 1959 gestützten Bescheid der belangten Behörde vom Berufung. Diese wurde mit Bescheid des BMLFUW vom mangels Parteistellung als unzulässig zurückgewiesen (Spruchpunkt I.). Mit diesem Bescheid wurde auch ein eventualiter gestellter Überprüfungsantrag betreffend den Bescheid vom (Spruchpunkt II.) und ein Antrag auf Akteneinsicht (Spruchpunkt III.) als unzulässig zurückgewiesen.
9Die gegen diesen Berufungsbescheid erhobene Beschwerde der erstrevisionswerbenden Partei wurde mit hg. Erkenntnis vom , Ro 2014/07/0028, als unbegründet abgewiesen.
10Mit Eingabe vom beantragten die beiden Geschäftsführer der mitbeteiligten Partei die wasserrechtliche Bewilligung für Änderungen des mit Bescheid der belangten Behörde vom bewilligten Projekts („Trassenänderung 2014/2015“).
11Die revisionswerbenden Parteien beantragten mit Schriftsatz vom (unter anderem) die Zuerkennung der Parteistellung in diesem Verfahren.
12Mit Bescheid der belangten Behörde vom wurde nunmehr der mitbeteiligten Partei - aus dem Titel der Abänderung des wasserrechtlichen Bewilligungsbescheids der belangten Behörde vom - die wasserrechtliche Bewilligung A) für die Änderung der Druckrohrleitungstrasse (zwischen DRL-km 9,203 und DRL-km 12,412) sowie B) für die Änderung des Wasserfassungsstandortes auf Höhe 936,72 müA unter Auflagen erteilt.
13Zudem wurde unter Spruchpunkt C) dieses Bescheids festgestellt, dass die vorgelegten Projektsunterlagen den Vorgaben des rechtskräftigen Anpassungsbescheids der belangten Behörde vom entsprächen und die wasserrechtliche Bewilligung für die Umsetzung der in diesem Projekt vorgesehenen Adaptierungen erteilt werde.
14Unter Spruchpunkt F) wurde das Wasserbenutzungsrecht mit dem Grundstück Nr. 1609, KG S., verbunden, dessen Eigentümerin die mitbeteiligte Partei sei.
15Mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichts vom wurde den revisionswerbenden Parteien - im Beschwerdeweg - die Parteistellung im wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren für Änderungen des bewilligten Projekts („Trassenänderung 2014/2015“) zuerkannt.
16Die dagegen erhobenen Revisionen der beiden Geschäftsführer der mitbeteiligten Partei sowie der mitbeteiligten Partei selbst wies der Verwaltungsgerichtshof mit Erkenntnis vom , Ra 2018/07/0380 bis 0382, als unbegründet ab.
17Der Bescheid der belangten Behörde vom wurde den revisionswerbenden Parteien sodann am zugestellt.
18Die dagegen erhobene Beschwerde der revisionswerbenden Parteien wies das Verwaltungsgericht - nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung - mit dem nunmehr angefochtenen Erkenntnis als unbegründet ab. Die Revision erklärte es für nicht zulässig.
19Zum Umfang der Parteistellung der revisionswerbenden Parteien führte das Verwaltungsgericht aus, aus den Erkenntnissen des Verwaltungsgerichtshofes vom , Ro 2014/07/0028, vom , Ra 2015/07/0152, und vom , Ra 2018/07/0380 bis 0382, lasse sich ableiten, dass Umweltorganisationen im wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren keine unbeschränkte Parteistellung hätten, sondern auf die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften beschränkt seien. Sie könnten daher nur einen möglichen Verstoß gegen die Verpflichtung des § 104a WRG 1959 überprüfen lassen.
20Für den Gegenstandsfall folge daraus, dass nicht nur die wasserrechtliche Bewilligung zur Änderung der Druckrohrleitungstrasse (Spruchpunkt A des bekämpften Bescheids), sondern jedenfalls auch die Änderung des Wasserfassungsstandorts (Spruchpunkt B des bekämpften Bescheids) zur Sache des Beschwerdeverfahrens gemacht werden könne.
21Mit Spruchpunkt C) des bekämpften Bescheids sei die wasserrechtliche Bewilligung zur Umsetzung der in den vorgelegten Projektsunterlagen vorgesehenen Adaptierungen in Erfüllung des Anpassungsbescheids vom auf der Rechtsgrundlage des § 21a WRG 1959 erteilt worden. Das Verfahren zur Erlassung eines Bescheids nach § 21a WRG 1959 sei ein Einparteienverfahren und bleibe es auch dann, wenn mit dem Anpassungsbescheid Maßnahmen vorgeschrieben würden, die in fremde Rechte eingriffen; andere Personen als der Konsensträger hätten keine Parteistellung und auch keine Antragslegitimation. Umweltorganisationen könnten weder eine Parteistellung im Verfahren nach § 21a WRG 1959, noch ein „Überprüfungsrecht“ beanspruchen (unter Hinweis auf ).
22Daraus folge, dass den Umweltorganisationen hinsichtlich der erteilten Bewilligung nach § 21a WRG 1959 (Spruchpunkt C des bekämpften Bescheids) kein Mitspracherecht zukomme.
23Aber selbst wenn man der Ansicht wäre, dass aufgrund der Zweistufigkeit des Verfahrens zur Erlassung eines § 21a WRG 1959-Bescheids ein möglicher Verstoß gegen die Verpflichtung des § 104a WRG 1959 erst durch das der Projektsvorlage nach § 21a WRG 1959 nachfolgende Bewilligungsverfahren eintreten könne, so sei für die revisionswerbenden Parteien daraus nichts gewonnen, zumal - wie im Folgenden noch ausgeführt werde - auch durch die Umsetzung des mit Spruchpunkt C) des bekämpften Bescheids bewilligten Projekts nicht gegen die Verpflichtung des § 104a WRG 1959 verstoßen werde.
24Zum Einwand der revisionswerbenden Parteien, durch die genehmigten Projektsänderungen liege im Vergleich zum Projekt des Bescheids aus dem Jahr 2007 ein „aliud“ vor, gelangte das Verwaltungsgericht zur Ansicht, die dazu ins Treffen geführte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (; , 2009/07/0063; , 2010/07/0172; , 2007/05/0063) sei auf den Gegenstandsfall nicht anwendbar. Sämtliche zitierten Entscheidungen beschäftigten sich nämlich mit der Frage, ob Projektsmodifikationen im Rechtsmittelverfahren zulässig seien oder aber die Sache des Rechtsmittelverfahrens überschritten. Im Gegenstandsfall gehe es jedoch nicht um die Frage zulässiger Projektsmodifikationen im Beschwerdeverfahren, sondern darum, dass die im Vergleich zum Projekt aus dem Jahr 2007 nunmehr geplanten (und mit Bescheid aus dem Jahr 2017 genehmigten) Änderungen bewilligungspflichtig seien. Dazu sei festzustellen, dass es sich dabei um wesentliche Änderungen im Vergleich zum ursprünglich mit Bescheid aus dem Jahr 2007 genehmigten Projekt handle, die auf der Grundlage des 9 WRG 1959 zu Recht einem Änderungsbewilligungsverfahren unterzogen worden seien. Ein „aliud“ (eine Wesensänderung) könne nicht erkannt werden, zumal nach wie vor eine Wasserkraftanlage Gegenstand des Wasserrechtsverfahrens sei.
25Im Lichte des angenommenen eingeschränkten Mitspracherechts der Umweltorganisationen hielt das Verwaltungsgericht fest, die Auswirkungen auf den Gewässerzustand bzw. Zielzustand (§ 104 Abs. 5 WRG 1959) seien auf sachverständiger Basis zu klären gewesen. Dabei sei nicht nur auf die zur wasserrechtlichen Bewilligung beantragten Änderungen (Druckrohrleitungstrasse gemäß Spruchpunkt A und Wasserfassungsstandortverlegung gemäß Spruchpunkt B des bekämpften Bescheids), sondern auch auf die wasserrechtliche Bewilligung für die Umsetzung der gemäß § 21a WRG 1959 vorgesehenen Adaptierungen (Spruchpunkt C des bekämpften Bescheids) Bedacht genommen worden.
26Da der Einwand eines „aliud“ nicht greife und somit die rechtskräftige wasserrechtliche Erstbewilligung für das Kraftwerk S vom den Ist-Zustand des Gewässers S präge (das heiße, dass die dadurch genehmigten Eingriffe erlaubt seien), sei gutachterlich zu prüfen gewesen, ob die mit dem bekämpften Änderungsbewilligungsbescheid vom genehmigten Anpassungsmaßnahmen (Spruchpunkt C) und/oder die beantragten und genehmigten Änderungen (Spruchpunkte A und B) negative Auswirkungen auf das Oberflächengewässer S bewirken könnten.
27Dem schlüssigen und nachvollziehbaren Gutachten der beigezogenen Amtssachverständigen für Gewässerökologie zu Folge sei festgestellt worden, dass es zu keiner Verschlechterung des Gewässerzustands komme und durch das Änderungsprojekt auch keine Auswirkungen zu erwarten seien, die der Erreichung des Zielzustands im Sinn des § 104 Abs. 5 WRG 1959 entgegenstehen könnten.
28Das diesbezügliche Beschwerdevorbringen, wonach mit einer Verschlechterung im Sinn des § 104a WRG 1959 zu rechnen wäre, sei damit unbegründet.
29Damit gingen auch die Argumentationen der revisionswerbenden Parteien, der Gewässerkörper sei unvollständig bewertet, der Zielzustand sei unzutreffend festgelegt, die Entscheidungsgrundlagen seien veraltet, eine Ausnahmegenehmigung nach § 104a WRG 1959 wäre zu prüfen und eine Interessenabwägung nach dieser Bestimmung wäre neuerlich durchzuführen, ins Leere.
30Auf die übrigen Beschwerdeargumente (wie persönlich gebundenes Wasserbenutzungsrecht, gesetzwidrige Baufristverlängerungen) sei nicht näher einzugehen, zumal diese nicht vom beschränkten Mitspracherecht der revisionswerbenden Parteien umfasst seien. Lediglich der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass sich die dingliche Wirkung der Wasserrechtsbewilligung vom trotz fehlenden Ausspruchs im Spruch dieses Bescheids eindeutig aus der Begründung ergebe, zumal das Krafthaus für das Kraftwerk S nach wie vor auf Grundstück Nr. 1609, KG S., situiert sei. Daher habe die belangte Behörde mit Spruchpunkt F) des bekämpften Bescheids zu Recht die entsprechende Klarstellung durch Verbindung des Wasserbenutzungsrechts mit diesem Grundstück ausgesprochen.
31Die Unzulässigkeit der Revision begründete das Verwaltungsgericht im Wesentlichen mit den verba legalia des Art. 133 Abs. 4 B-VG.
32Dagegen richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision wegen Rechtswidrigkeit des Inhalts und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.
33Die mitbeteiligte Partei erstattete eine Revisionsbeantwortung, in der sie die kostenpflichtige Zurück- bzw. Abweisung der Revision beantragt.
34Darauf replizierten die revisionswerbenden Parteien mit einem Schriftsatz und brachten einen weiteren Schriftsatz ein.
35Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
36Die maßgebenden Bestimmungen des WRG 1959 lauten auszugsweise:
„Dauer der Bewilligung; Zweck der Wasserbenutzung
§ 21. (1) Die Bewilligung zur Benutzung eines Gewässers ist nach Abwägung des Bedarfes des Bewerbers und des wasserwirtschaftlichen Interesses sowie der wasserwirtschaftlichen und technischen Entwicklung, gegebenenfalls unter Bedachtnahme auf eine abgestufte Projektsverwirklichung, auf die nach dem Ergebnis der Abwägung jeweils längste vertretbare Zeitdauer zu befristen. Die Frist darf bei Wasserentnahmen für Bewässerungszwecke 25 Jahre, sonst 90 Jahre nicht überschreiten.
(...)
(5) Bei Bewilligung von Änderungen bestehender Wasserbenutzungen, die zur Anpassung an den Stand der Technik oder an die wasserwirtschaftlichen Verhältnisse erfolgen und die mit einer Änderung des Maßes oder der Art der Wasserbenutzung verbunden sind, ist die Frist gemäß Abs. 1 neu zu bestimmen.
Abänderung von Bewilligungen
§ 21a. (1) Ergibt sich nach Erteilung der Bewilligung insbesondere unter Beachtung der Ergebnisse der Bestandsaufnahme (§ 55d), dass öffentliche Interessen (§ 105) trotz Einhaltung der im Bewilligungsbescheid oder in sonstigen Bestimmungen enthaltenen Auflagen und Vorschriften nicht hinreichend geschützt sind, hat die Behörde vorbehaltlich § 52 Abs. 2 zweiter Satz die nach dem nunmehrigen Stand der Technik (§ 12a) zur Erreichung dieses Schutzes erforderlichen anderen oder zusätzliche Auflagen vorzuschreiben, Anpassungsziele festzulegen und die Vorlage entsprechender Projektsunterlagen über die Anpassung aufzutragen, Art und Ausmaß der Wasserbenutzung vorübergehend oder auf Dauer einzuschränken oder die Wasserbenutzung vorübergehend oder auf Dauer zu untersagen.
(2) Für die Erfüllung von Anordnungen nach Abs. 1 sowie für die Planung der erforderlichen Anpassungsmaßnahmen und die Vorlage von diesbezüglichen Projektsunterlagen sind von der Behörde jeweils angemessene Fristen einzuräumen; hinsichtlich des notwendigen Inhalts der Projektsunterlagen gilt § 103. Diese Fristen sind zu verlängern, wenn der Verpflichtete nachweist, daß ihm die Einhaltung der Frist ohne sein Verschulden unmöglich ist. Ein rechtzeitig eingebrachter Verlängerungsantrag hemmt den Ablauf der Frist. Bei fruchtlosem Ablauf der Frist findet § 27 Abs. 4 sinngemäß Anwendung.
(3) Die Behörde darf Maßnahmen nach Abs. 1 nicht vorschreiben, wenn diese Maßnahmen unverhältnismäßig sind. Dabei gelten folgende Grundsätze:
a)der mit der Erfüllung dieser Maßnahmen verbundene Aufwand darf nicht außer Verhältnis zu dem damit angestrebten Erfolg stehen, wobei insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Wasserbenutzung ausgehenden Auswirkungen und Beeinträchtigungen sowie die Nutzungsdauer, die Wirtschaftlichkeit und die technische Besonderheit der Wasserbenutzung zu berücksichtigen sind;
b)bei Eingriffen in bestehende Rechte ist nur das jeweils gelindeste noch zum Ziele führende Mittel zu wählen;
c)verschiedene Eingriffe können nacheinander vorgeschrieben werden.
(4) Liegt ein genehmigter Sanierungsplan (§ 92) oder ein Sanierungsprogramm (§ 33d) vor, so dürfen Maßnahmen nach Abs. 1 darüber nicht hinausgehen.
(5) Die Abs. 1 bis 4 finden auf sonstige Anlagen und Bewilligungen nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes sinngemäß Anwendung.“
37Eingangs ist auf die Übergangsbestimmung des § 145 Abs. 15 erster Satz WRG 1959 zu verweisen, wonach eine einer nach § 19 Abs. 7 UVP-G 2000 anerkannten Umweltorganisation in einem bis zum Ablauf des Tages der Kundmachung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2018 (Aarhus-Beteiligungsgesetz 2018) noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren zuerkannte Parteistellung erhalten bleibt.
38Tag der Kundmachung des Aarhus-Beteiligungsgesetzes 2018 war der . Zuerkannt wurde die Parteistellung den revisionswerbenden Parteien im vorliegenden Verfahren mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichts vom . Die dagegen erhobenen Revisionen wurden mit hg. Erkenntnis vom , Ra 2018/07/0380 bis 0382, als unbegründet abgewiesen. Der Bescheid der belangten Behörde vom wurde den revisionswerbenden Parteien sodann am zugestellt. Die dagegen erhobene Beschwerde der revisionswerbenden Parteien führte zum nunmehr angefochtenen Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes.
39Auf Grund der Übergangsbestimmung des § 145 Abs. 15 erster Satz WRG 1959 ist daher mangels rechtskräftigen Abschlusses des vorliegenden Verfahrens zum dort genannten Zeitpunkt das Aarhus-Beteiligungsgesetz 2018 hier noch nicht anzuwenden (so bereits bis 0382).
40Ihre Rechte leiten die revisionswerbenden Parteien somit unmittelbar aus Unionsrecht ab.
41Vorab ist festzuhalten, dass die mit den Spruchpunkten A) (Änderung der Druckrohrleitungstrasse) und B) (Änderung des Wasserfassungsstandorts) des Bescheids der belangten Behörde vom erteilte wasserrechtliche Bewilligung in einem Änderungsbewilligungsverfahren nach § 21 Abs. 5 WRG 1959 erging.
42In der Zulässigkeitsbegründung der Revision wird im Zusammenhang mit dem Änderungsbewilligungsverfahren ausgeführt, das angefochtene Erkenntnis weiche von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ab, wenn es in seiner Entscheidung für die Beurteilung der Frage des Vorliegens eines „aliud“ (eines Neuantrags und keine Änderung einer bestehenden Anlage), nur jene Änderungen berücksichtige, die Auswirkungen auf Unionsumweltrecht hätten. Bei dieser Frage handle es sich um eine Verfahrensfrage, insbesondere hinsichtlich der Verfahrensart und des Umfangs des Verfahrens, in der den revisionswerbenden Parteien eine uneingeschränkte Parteistellung zukomme, weil es sich hierbei um subjektiv-öffentliche Rechte der revisionswerbenden Parteien handle. Liege ein „aliud“ vor, so sei die belangte Behörde nicht zuständig, dieses „aliud“ im Rahmen einer Änderungsbewilligung zu genehmigen. Sie hätte ein Bewilligungsverfahren über die gesamte Anlage abführen müssen, in dessen Rahmen die anerkannten Umweltorganisationen zu allen Bereichen der Wasserkraftanlage zumindest unionsumweltrechtliche Einwendungen hätten vorbringen können. Das Verwaltungsgericht hätte daher alle Änderungen bei Bewertung der Frage, ob ein „aliud“ vorliege, zu berücksichtigen gehabt.
43Ebenso weiche das angefochtene Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ab, wenn es in der Sache selbst entscheide und nicht an die belangte Behörde wegen Unzuständigkeit zur inhaltlichen Entscheidung zurückverweise, obwohl eine neue Sache vorliege, weil es sich gegenüber dem Gegenstand der angefochtenen Bewilligung um eine wesentliche Projektsänderung handle.
44Sollte sich der Verwaltungsgerichtshof dieser Rechtsansicht nicht anschließen, so fehle es an einer Rechtsprechung zur Frage, ob anerkannte Umweltorganisationen in einem wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren verfahrensrechtliche Fragen, wie das Vorliegen eines „aliud“, nur im Rahmen der unionsrechtlichen Umweltvorschriften - und nicht nur des § 104a WRG 1959 - aufgreifen könnten und daher die Prüfung der Änderungen auf jene Projektsänderungen beschränkt sei, die eine unionsrechtliche Umweltvorschrift berühre.
45Dieses Zulässigkeitsvorbringen erfordert grundsätzliche Ausführungen zum - in der Diktion der revisionswerbenden Parteien - Begriff des „aliud“ und zur Frage, ob es den revisionswerbenden Parteien unter unionsrechtlichen Aspekten zukommt, im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht das Vorliegen eines solchen „aliud“ geltend zu machen.
46Nach der hg. Rechtsprechung ist von einem „gänzlich neuen Recht“, das nur im Rahmen eines Neuverleihungsverfahrens zu erlangen wäre, dann zu sprechen, wenn die geplanten Maßnahmen über die bloß technischen Änderungen und Anpassungen hinausgehen, die § 21 Abs. 5 WRG 1959 im Auge hat (Anpassung an den Stand der Technik oder an die wasserwirtschaftlichen Verhältnisse verbunden mit einer Änderung des Maßes oder der Art der Wasserbenutzung).
47Jede wasserrechtliche Bewilligung zur Errichtung einer zur Benützung oder zum Wasserbezug dienenden Anlage schließt zwei konstitutive Akte in sich, indem sie einerseits das Recht zur Benützung oder zum Bezug des Wassers verleiht, andererseits die dazu dienende Anlage genehmigt. Bei einer Änderung der Anlage müssen die Behörden die Existenz, den Inhalt und den Umfang des verliehenen Wasserbenutzungsrechtes nach Maßgabe der Verleihung als gegeben erachten und dürfen dieses nicht als Gegenstand ihrer konstitutiven Tätigkeit behandeln. Dieses Verständnis von der Erteilung des Wasserbenutzungsrechts zum einen und der Bewilligung für die Errichtung der zu dessen Nutzung notwendigen Anlagen zum anderen liegt auch dem WRG 1959 zu Grunde. Strittig ist die Frage, ab wann keine bloße Änderung der Anlage mehr vorliegt, sondern bereits eine bewilligungspflichtige Änderung der Wasserbenutzung selbst. Diese Frage ist einzelfallbezogen zu beantworten (vgl. zum Ganzen , mwN).
48Im Zusammenhang mit der Frage, ob anerkannte Umweltorganisationen in einem wasserrechtlichen Verfahren die Frage des Vorliegens eines „aliud“ rechtswirksam geltend machen können, ist auf die ständige Rechtsprechung des EuGH (vgl. Orizzonte Salute, C-61/14, Rn 46ff; ebenso Toma, C-205/15, Rn 33f) zu verweisen, nach welcher es mangels einer einschlägigen Unionsregelung gemäß dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Sache der einzelnen Mitgliedstaaten ist, die Modalitäten für das Verwaltungsverfahren und das Gerichtsverfahren zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen. Diese Verfahrensmodalitäten dürfen jedoch nicht weniger günstig ausgestaltet sein als jene für entsprechende innerstaatliche Rechtsbehelfe (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität, vgl. bis 0108). Dieser Effektivitätsgrundsatz ( Peterbroeck, C-312/93; sowie für Umweltverbände Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V., C-115/09, Rn 43f) stellt eine ganz wesentliche Ausformung der Grundsätze der Einheitlichkeit und größten Wirksamkeit des Unionsrechts dar, gewährleistet er doch in entscheidender Weise, dass die Wirkungen des Unionsrechts durch den indirekten Vollzug der Mitgliedstaaten nicht unterlaufen werden (, mwN).
49Wenn nun die revisionswerbenden Parteien berechtigt sind, im vorliegenden Verfahren die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, so macht es einen ganz entscheidenden Unterschied, ob Gegenstand der Prüfung lediglich technische Änderungen oder Anpassungen im Sinne des § 21 Abs. 5 WRG 1959 sind oder solche, die darüber hinausgehen. In letzterem Fall wäre ein Neuverleihungsverfahren für die gesamte Anlage notwendig, an dessen Ende eine Bewilligung stünde, die zur gänzlichen Derogation der ursprünglichen Stammbewilligung führte (). Es versteht sich von selbst, dass der Umfang der aus dem Unionsrecht abgeleiteten Partizipationsrechte für Umweltorganisationen in einem Neuverleihungsverfahren des Wasserbenutzungsrechts wesentlich weiter als bei einer bloßen Anlagenänderung ist. Deshalb muss es den revisionswerbenden Parteien zur effektiven Ausübung ihrer aus dem Unionsrecht abgeleiteten Rechte auch zustehen, zur Frage, ob lediglich eine bloße Änderung der Anlage oder bereits eine bewilligungspflichtige Änderung der Wasserbenutzung selbst vorliege, ein vom Verwaltungsgericht zu berücksichtigendes Vorbringen zu erstatten.
50Aus dem Vorgesagten ergibt sich folgendes:
51Das Verwaltungsgericht ging hinsichtlich der den Spruchpunkten A) und B) des Bescheids der belangten Behörde vom zu Grunde liegenden wasserrechtlichen Änderungsbewilligungsverfahren nach § 21 Abs. 5 WRG 1959 davon aus, dass es sich dabei zwar um wesentliche Änderungen des mit Bescheid der belangten Behörde vom bewilligten Wasserkraftwerks handle, die zu Recht einem Änderungsbewilligungsverfahren unterzogen worden seien. Ein „aliud“ könne jedoch nicht erkannt werden, „zumal nach wie vor eine Wasserkraftanlage“ (die technisch adaptiert werden solle) Gegenstand des Änderungsbewilligungsverfahrens sei. Mit dieser knappen Begründung meint das Verwaltungsgericht offenkundig, dass aufgrund der Änderung der Druckrohrleitungstrasse und des Wasserfassungsstandorts nur eine Anlagenänderung, nicht jedoch eine Änderung des Wasserbenutzungsrechts der mitbeteiligten Partei im Sinne der zitierten hg. Rechtsprechung vorliege.
52Damit verkennt das Verwaltungsgericht die Rechtslage. Im Sinne der zitierten hg. Rechtsprechung ist nämlich im vorliegenden Fall entscheidend, ob aufgrund der Änderung der Druckrohrleitungstrasse und des Wasserfassungsstandortes eine Änderung des Wasserbenutzungsrechtes der mitbeteiligten Partei erfolgte. Die lapidare Aussage des Verwaltungsgerichtes, dass „nach wie vor eine Wasserkraftanlage Gegenstand des Wasserrechtsverfahrens“ sei, wird den Beurteilungserfordernissen hinsichtlich einer allenfalls erforderlichen Neuverleihung des Wasserbenutzungsrechtes nicht einmal im Ansatz gerecht.
53Insoweit erweist sich die Revision als zulässig und - im Ergebnis - als begründet. Im fortgesetzten Verfahren wird sich das Verwaltungsgericht im Besonderen mit dem Vorbringen der revisionswerbenden Parteien auseinanderzusetzen haben, wonach aufgrund der Änderung der Druckrohrleitungstrasse und des Wasserfassungsstandortes die Wasserkraftanlage erst „funktionsfähig“ werde. Nach Ansicht der revisionswerbenden Parteien liege nämlich in Bezug auf die rechtskräftige Bewilligung der belangten Behörde vom ein „funktionsunfähiges Wasserkraftwerk“ vor. Auf diese Ausführungen wird im Zusammenhang mit einer allfälligen Neuverleihung des Wasserbenutzungsrechtes näher einzugehen sein.
54Der mit Spruchpunkt C) des Bescheids der belangten Behörde vom erteilten wasserrechtlichen Bewilligung ging die mit rechtskräftigem Bescheid der belangten Behörde vom aufgetragene Projektsvorlage nach § 21a WRG 1959 - die dem hg. Erkenntnis vom , Ro 2014/07/0028, zu Grunde lag - voraus. Das Verwaltungsgericht vermeint nun, dass den revisionswerbenden Parteien in dem Spruchpunkt C) des genannten Bescheids vom zu Grunde liegenden Verfahren keine Parteistellung und daher kein Mitspracherecht zukomme.
55In der Zulässigkeitsbegründung der Revision wird dazu vorgebracht, es fehle Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage, ob anerkannten Umweltorganisationen in einem Bewilligungsverfahren zu eingereichten Projektsunterlagen aufgrund eines Verfahrens nach § 21a WRG 1959 eine (eingeschränkte) Parteistellung zukomme. Die zur Beantwortung dieser Frage vom Verwaltungsgericht herangezogene Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (, und , Ro 2014/07/0028) sei aufgrund des Protect, C-664/15, überholt.
56Der Verwaltungsgerichtshof befasste sich in seinem Erkenntnis vom , Ro 2014/07/0028, zunächst nur mit der mit Bescheid der belangten Behörde vom aufgetragenen Projektsvorlage. Dazu sprach er - unter Bezugnahme auf das Lesoochranarske zoskupenie, C-240/09, - aus, auch im Verfahren betreffend § 21a WRG 1959 sei zu beachten, dass Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention keine unmittelbare Wirkung zukomme. Die erstrevisionswerbende Partei habe daher unter Verweis allein auf diese Bestimmung aus dem Unionsrecht weder eine Parteistellung in dem Verfahren nach § 21a WRG 1959 noch ein „Überprüfungsrecht“ ableiten können. Das österreichische Recht könne in diesem Fall nicht dahingehend ausgelegt werden, dass sich aus § 8 AVG iVm. § 102 WRG 1959 eine Parteistellung für Umweltorganisationen ergebe.
57Die revisionswerbenden Parteien werfen nunmehr jedoch die Frage auf, ob ihnen als anerkannte Umweltorganisationen in dem über die vorgelegten Projektsunterlagen gemäß § 21a WRG 1959 nachfolgend abgeführten wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren (eingeschränkte) Parteistellung zukomme.
58Mit der Parteistellung einer Umweltorganisation in einem wasserrechtlichen Verfahren hat sich der EuGH im - zeitlich nach seinem Urteil vom , C-240/09, und dem hg. Erkenntnis vom , Ro 2014/07/0028, ergangenen - Urteil vom , Protect, C-664/15, neuerlich auseinandergesetzt.
59Im hg. Erkenntnis vom , Ra 2015/07/0152, kam der Verwaltungsgerichtshof - unter Bezugnahme auf Protect - mit näherer Begründung zum Ergebnis, dass das Verwaltungsgericht der dort betroffenen Umweltorganisation die Parteistellung im wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren nicht versagen hätte dürfen, sondern gehalten gewesen wäre, entgegenstehendes innerstaatliches Recht unangewendet zu lassen und § 8 AVG unionsrechtskonform im Sinn einer Zuerkennung der Parteistellung an die dortige revisionswerbende Partei auszulegen.
60Ausgehend davon hat der Verwaltungsgerichtshof zum Antrag der nunmehrigen revisionswerbenden Parteien vom auf Zuerkennung der Parteistellung im wasserrechtlichen Änderungsbewilligungsverfahren nach § 21 Abs. 5 WRG 1959 ausgesprochen, dass Umweltorganisationen darauf beschränkt sind, im Verfahren die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen. Allerdings ist die Frage, ob durch ein Vorhaben ein möglicher Verstoß gegen die Verpflichtung des § 104a WRG 1959 bzw. negative Auswirkungen auf den Gewässerzustand hervorgerufen werden könnten, im Bewilligungsverfahren zu klären (so im Übrigen auch die Erläuternden Bemerkungen RV 270 der Beilagen XXVI. GP zu § 102 Abs. 2 WRG 1959 in der - hier noch nicht anzuwendenden - Fassung des Aarhus-Beteiligungsgesetzes 2018). Können solche negativen Auswirkungen durch ein Vorhaben nicht von vornherein ausgeschlossen werden, berührt dies nicht die Parteistellung im Verfahren (abermals VwGH Ra 2018/07/0380 bis 0382, mwN).
61Nun haben nach der ständigen hg. Rechtsprechung in einem Verfahren nach § 21a WRG 1959 andere Personen als der Konsensträger keine Parteistellung und auch keine Antragslegitimation (vgl. etwa ; , 2013/07/0078, jeweils mwN). Das nach § 21a WRG 1959 durchgeführte Verfahren dient nämlich allein dem Schutz öffentlicher Interessen, auf deren Wahrung subjektiv-öffentliche Rechte nicht eingeräumt sind (vgl. ).
62Um dieses Ziel zu erreichen, beinhaltet § 21a WRG 1959 jedoch mehrere Möglichkeiten. So kann auf dieser Rechtsgrundlage unmittelbar in die bestehenden Bewilligungsbescheide eingegriffen werden, indem andere oder zusätzliche Auflagen vorgeschrieben, Art und Ausmaß der Wasserbenutzung vorübergehend oder auf Dauer eingeschränkt oder die Wasserbenutzung vorübergehend oder auf Dauer untersagt wird. Gleichermaßen ist ein mehrstufiges Verfahren möglich, in dem Anpassungsziele festgelegt und die Vorlage entsprechender Projektsunterlagen über die Anpassung aufgetragen werden (; , Ra 2019/07/0001 bis 0002).
63Ein solches mehrstufiges Verfahren nach § 21a WRG 1959 wurde unbestritten mit dem rechtskräftigen Bescheid der belangten Behörde vom eingeleitet. Dieser Auftrag zur Vorlage von Projektsunterlagen stellt aber nicht gleichzeitig eine Anpassungsmaßnahme dar. Die Normativität und damit die Verpflichtung für den Konsensinhaber zur Einhaltung der im Projekt vorgeschlagenen, die Anpassungsziele umsetzenden technischen Maßnahmen tritt noch nicht mit der bloßen Vorlage eines Projekts an die Behörde ein. Es bedarf daher in diesem Fall zusätzlich eines normativen Akts (eines Bescheids), um aus dem vorgelegten Anpassungsprojekt einen Bestandteil des Konsenses zu machen.
64Dieser normative Akt liegt in der Erteilung einer Bewilligung für das Anpassungsprojekt. Über das in Erfüllung eines Auftrags nach § 21a WRG 1959 vorgelegte Projekt ist daher ein wasserrechtliches Bewilligungsverfahren durchzuführen; es handelt sich dann nicht mehr um ein amtswegiges Verfahren nach § 21a WRG 1959 (vgl. zum Ganzen abermals VwGH Ro 2014/07/0095).
65Ein solches wasserrechtliches Bewilligungsverfahren, das dem Auftrag zur Projektsvorlage nach § 21a WRG 1959 vom und der erfolgten Projektsvorlage nachfolgte, liegt Spruchpunkt C) des Bescheids der belangten Behörde vom zu Grunde.
66Das über die vorgelegten Projektsunterlagen nachfolgend abgeführte Bewilligungsverfahren stellt zwar seinerseits einen Teil des § 21a WRG 1959-Verfahrens dar (vgl. neuerlich VwGH Ro 2014/07/0095). Dies ändert jedoch nichts daran, dass es sich dabei um ein wasserrechtliches Bewilligungsverfahren handelt, in dem (auch) die Frage zu klären ist, ob durch das auf der Grundlage der Projektsunterlagen anzupassende Vorhaben ein möglicher Verstoß gegen aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangene Rechtsvorschriften vorliegt (vgl. nochmals VwGH Ra 2018/07/0380 bis 0382). In diesem Umfang kommt Umweltorganisationen in einem solchen wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren ein Recht auf Überprüfung zu.
67Im Fall der Vorschreibung von Anpassungszielen nach § 21a WRG 1959 als erstem Schritt und einem nachfolgenden wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren als zweitem Schritt besteht hingegen kein Grund, Umweltorganisationen schon im Verfahren zur Erlassung eines Projektsvorlagebescheids nach § 21a WRG 1959 Parteistellung zuzuerkennen, zumal sie ihre Rechte im nachfolgenden wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren in gesetzmäßiger Weise wahrnehmen können (vgl. dazu bis 0072).
68In dem vom Verwaltungsgericht zur Lösung des vorliegenden Falls herangezogenen hg. Erkenntnis vom , Ro 2014/07/0028, ging es aber bloß um die Parteistellung der erstrevisionswerbenden Partei im Verfahren über die in einem ersten Schritt aufgetragene, auf § 21a WRG 1959 gestützte Projektsvorlage vom . Daraus durfte das Verwaltungsgericht jedoch nicht ableiten, dass den revisionswerbenden Parteien in dem als zweiten Schritt der Projektsvorlage nachfolgenden wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren über dieses Projekt keine Parteistellung zukomme.
69Den revisionswerbenden Parteien stand vielmehr - wie auch beim wasserrechtlichen Änderungsbewilligungsverfahren nach § 21 Abs. 5 WRG 1959 - im über die aufgrund des Auftrags nach § 21a WRG 1959 vorgelegten Projektsunterlagen nachfolgend abgeführten wasserrechtlichen Bewilligungsverfahren das Recht zu, die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen.
70Die Alternativbegründung des Verwaltungsgerichts, wonach es - selbst wenn den revisionswerbenden Parteien Parteistellung in diesem Verfahren zukäme - aufgrund des schlüssigen Gutachtens der beigezogenen Amtssachverständigen für Gewässerökologie ohnehin zu keiner Verschlechterung des Gewässerzustandes komme und keine Auswirkungen zu erwarten seien, die der Erreichung des Zielzustandes im Sinn des § 104 Abs. 5 WRG 1959 entgegenstehen könnten, erweist sich aus folgenden Überlegungen vorerst als nicht relevant:
71Kommt das Verwaltungsgericht nämlich im fortgesetzten Verfahren zum Schluss, dass die in den Spruchpunkten A) und B) des Bescheides der belangten Behörde vom erteilten Bewilligungen im Rahmen eines Verfahrens zur Neuerteilung des Wasserbenutzungsrechtes zu erteilen gewesen wären, würde diese Neubewilligung - wie bereits ausgeführt - zur gänzlichen Derogation der ursprünglichen Stammbewilligung der belangten Behörde vom führen. Damit würde aber Spruchpunkt C) des Bescheides der belangten Behörde vom das Objekt seiner Anpassungen entzogen. Insoweit gingen diese beabsichtigten Adaptierungen gleichsam im Neubewilligungsverfahren auf.
72Geht das Verwaltungsgericht auch im fortgesetzten Verfahren - wie bereits in seinem angefochtenen Erkenntnis vom - davon aus, dass der „Einwand eines ‚aliud‘ nicht greift“, ist seine daraus gezogene Schlussfolgerung, dass die rechtskräftige Bewilligung der belangten Behörde vom den Ist-Zustand des Gewässers präge und die dadurch genehmigten Eingriffe „erlaubt“ seien, nicht zu beanstanden. Dann bliebe in einem mängelfrei geführten Verfahren lediglich zu prüfen, ob bei den in den Spruchpunkten A), B) und C) des Bescheides der belangten Behörde vom genehmigten Anpassungsmaßnahmen und Änderungen eine Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften erfolgte.
73Die Revisionsausführungen im Zusammenhang mit der in Spruchpunkt F) des Bescheides der belangten Behörde vom vorgenommenen Verbindung des Wasserbenutzungsrechtes mit der dort genannten Liegenschaft („Verdinglichung“) erweisen sich als nicht zulässig, sind sie doch nicht auf die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften gegründet.
74In ihrer Replik zur Revisionsbeantwortung der mitbeteiligten Partei verweisen die revisionswerbenden Parteien auf das Friends of the Irish Enviroment Limited, C-254/19. Für ihren Rechtsstandpunkt ist daraus jedoch für das vorliegende Revisionsverfahren schon deswegen nichts zu gewinnen, weil sich der Sachverhalt entscheidungswesentlich vom revisionsgegenständlichen Fall unterscheidet. Dort „endete“ nämlich die ursprüngliche Genehmigung für ein Projekt zum Bau eines Wiederverdampfungsterminals für verflüssigtes Erdgas, ohne dass irgendwelche Arbeiten durchgeführt worden wären. Nach Ablauf der Frist für die ursprüngliche Genehmigung gewährte die Behörde dem Projektträger eine zusätzliche Frist von fünf Jahren für die Durchführung des Projekts zum Bau des Terminals. Die Ausführungen des EuGH zur neuerlichen inhaltlichen Prüfpflicht zur Verträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen haben für den Revisionsfall schon deswegen keine Relevanz, weil die rechtskräftige wasserrechtliche Bewilligung der belangten Behörde vom mit ihrer Befristung bis zum nach wie vor dem Rechtsbestand angehört. Ob eine gänzliche Derogation dieser Stammbewilligung eingetreten ist, ist im fortgesetzten Verfahren - wie bereits ausgeführt - zu prüfen.
75Aus den vorstehenden Erwägungen erweist sich das angefochtene Erkenntnis als inhaltlich rechtswidrig und war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben. Auf das übrige Revisionsvorbringen war somit nicht mehr einzugehen.
76Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die § 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014.
Wien, am
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ECLI: | ECLI:AT:VWGH:2021:RA2020070056.L00 |
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