VwGH vom 05.07.2011, 2008/21/0481
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Novak und die Hofräte Dr. Pelant, Dr. Sulzbacher und Dr. Pfiel sowie die Hofrätin Dr. Julcher als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Senft, über die Beschwerde der C, vertreten durch Dr. Farhad Paya, Rechtsanwalt in 9020 Klagenfurt, Herrengasse 12/I, gegen den Bescheid des Bundesministers für Inneres vom , Zl. 146.928/2- III/4/06, betreffend Aufenthaltstitel, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde aufgehoben.
Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Der Beschwerdeführerin, einer Staatsangehörigen der Dominikanischen Republik, war unter dem Regime des (bis in Geltung gestandenen) Fremdengesetzes 1997 - FrG wiederholt eine befristete Aufenthaltserlaubnis für den Aufenthaltszweck "Selbständig, § 7 Abs. 4 Z 4 FrG" erteilt worden, zuletzt mit einer Gültigkeit vom bis .
Mit Schriftsatz ihres Rechtsvertreters vom stellte die Beschwerdeführerin den Antrag, "die ihr zuletzt erteilte Aufenthaltserlaubnis 'selbständig, § 7 Abs. 4 Z 4 FrG' zu verlängern und ihr demgemäß eine diesem Aufenthaltstitel gemäß § 60 NAG i.V.m. § 11 Abs. 2 Z 22 NAG-DV entsprechende Aufenthaltsbewilligung 'Selbständige' zu erteilen". Dazu brachte die Beschwerdeführerin vor, sie beabsichtige ihre bisher (seit ihrer rechtmäßigen Einreise am ) in Österreich ausgeübte Tätigkeit als Animierdame und Tänzerin weiterhin, und zwar länger als sechs Monate auszuüben, wobei sie nach wie vor alle für die Erteilung dieses Aufenthaltstitels erforderlichen Voraussetzungen erfülle. Der ihr bis dato erteilten Aufenthaltserlaubnis für den Aufenthaltszweck "selbständig, § 7 Abs. 4 Z 4 FrG" entspreche nach der seit geltenden Rechtslage gemäß § 60 NAG iVm § 11 Abs. 2 Z 22 NAG-DV die Aufenthaltsbewilligung "Selbständige". Einen (dafür erforderlichen) Werkvertrag hatte die Beschwerdeführerin bereits dem Antrag angeschlossen. In der Folge legte sie auch einen von ihr ausgefüllten und unterfertigten formularmäßgen Vordruck für einen "Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung für Selbständiger" vor.
Davon abgesehen - so wurde in dem Schriftsatz vom noch weiter ausgeführt - rege die Beschwerdeführerin an, ihr eine quotenfreie "Niederlassungsbewilligung - beschränkt" aus humanitären Gründen zu erteilen, wobei die Beschwerdeführerin dazu des Näheren auf die Dauer ihres Aufenthaltes in Österreich und die dadurch erlangte Integration verwies.
Mit Bescheid des Landeshauptmannes von Kärnten vom wurde "dem Antrag der ( Beschwerdeführerin ) auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zur Ausübung einer vorübergehenden Erwerbstätigkeit zum Zwecke der Ausübung der Prostitution nicht statt gegeben ." Als Rechtsgrundlage führte die Erstbehörde (nur) § 1 Abs. 2 Z 3 des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes - NAG an.
Gemäß der genannten Bestimmung - so begründete die Erstbehörde ihre Entscheidung - gelte das NAG nicht für Fremde, die nach § 24 Fremdenpolizeigesetz 2005 - FPG zur Ausübung einer bloß vorübergehenden Erwerbstätigkeit berechtigt seien. Dabei handle es sich um Sonderfälle der Erteilung von Visa zu Erwerbszwecken, für die das Visum D+C ("Aufenthalts-Reisevisum") mit sechsmonatiger Gültigkeit "geöffnet" worden sei. Bloß vorübergehend sei eine Tätigkeit, wenn sie innerhalb von zwölf Monaten nicht länger als sechs Monate ausgeübt werden dürfe.
§ 24 FPG lege fest, dass die Aufnahme einer bloß vorübergehenden selbständigen Erwerbstätigkeit wie auch die Aufnahme einer bloß vorübergehenden unselbständigen Tätigkeit im Bundesgebiet nur nach Erteilung eines Aufenthalts-Reisevisums möglich sei. Daraus ergebe sich, dass die Niederlassungsbehörde für die Erteilung von Visa zur Ausübung einer bloß vorübergehenden Erwerbstätigkeit nicht zuständig sei. Somit sei "spruchgemäß" zu entscheiden gewesen.
In der dagegen erhobenen Berufung machte die Beschwerdeführerin vor allem geltend, bei der Erteilung eines Aufenthaltstitels handle es sich um einen antragsbedürftigen Verwaltungsakt, bei dem es unzulässig sei, dem Begehren entgegen dem erklärten Willen der Partei eine andere Deutung zu geben. Sie habe nun aber in dem von ihr ordnungsgemäß ausgefüllten und unterschriebenen Antragsformular und in dem diesen Antrag erläuternden Schriftsatz ausdrücklich angegeben, dass sie so wie bisher ihre in Österreich ausgeübte Tätigkeit als Tänzerin und Animierdame weiterhin, und zwar für einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten, ausüben möchte. Demgegenüber gehe die Erstbehörde aktenwidrig davon aus, dass die Beschwerdeführerin die Erteilung eines bloß zur vorübergehenden Erwerbstätigkeit berechtigenden "Aufenthaltsvisums" gemäß § 24 FPG beantragt habe, für dessen Erteilung sie nicht zuständig sei. Die Erstbehörde habe zu Unrecht angenommen, dass die Beschwerdeführerin in Österreich nur eine vorübergehende selbständige Erwerbstätigkeit bis dato ausgeübt habe bzw. auch in Zukunft ausüben wolle. Aufgrund dieser falschen rechtlichen Beurteilung habe sie den gegenständlichen Sachverhalt unrichtigerweise unter die Bestimmung des § 24 FPG iVm § 1 Abs. 2 Z 3 NAG subsumiert und sich demgemäß zu Unrecht für unzuständig erklärt. Dadurch werde die Beschwerdeführerin auch in ihrem Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt, weil die Erstbehörde in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit abgelehnt und zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert habe.
Sodann stellte die Beschwerdeführerin den Berufungs(haupt)antrag, den erstinstanzlichen Bescheid dahin abzuändern , dass über "ihren Verlängerungsantrag vom in der Sache entschieden und die beantragte Aufenthaltsbewilligung 'Selbständige' erteilt wird"; hilfsweise stellte die Beschwerdeführerin auch einen Aufhebungs- und Zurückverweisungsantrag.
Diese Berufung wies der Bundesminister für Inneres (die belangte Behörde) mit dem vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom gemäß § 66 Abs. 4 AVG iVm §§ 19 Abs. 1, 21 Abs. 1 und 24 Abs. 1 NAG ab.
Zunächst führte die belangte Behörde aus, die der Beschwerdeführerin nach dem FrG erteilte Aufenthaltserlaubnis habe seit (dem Inkrafttreten des NAG am) bis (zum Ablauf ihrer Gültigkeit am) als "Aufenthalts-Reisevisum (Visum D+C, § 24 FPG)" weiter gegolten. "Die erkennbaren Entscheidungsgründe" der Erstbehörde, das NAG gelte für die Beschwerdeführerin "aus diesem Grund" nicht, seien "daher" - so führte die belangte Behörde daran anschließend wörtlich aus - "zum Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides am bereits seit dem nicht weiterhin zutreffend".
In der Sache meinte die belangte Behörde dann, Visa seien im Inland nicht verlängerbar. Soweit der Antrag daher als Verlängerungsantrag zu sehen sei, sei dieser auf die unzulässige Verlängerung eines Aufenthalts-Reisevisums im Inland durch die unzuständige Behörde gerichtet und daher zurückzuweisen. Soweit sich die Beschwerdeführerin künftighin nicht mehr als kurzfristig selbständig erwerbstätige Prosituierte nur vorübergehend, sondern nunmehr für einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten im österreichischen Bundesgebiet aufhalten wolle, sei der Antrag als Erstantrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels zu behandeln, weil die Beschwerdeführerin noch nie im Besitz eines Aufenthaltstitels iSd NAG gewesen sei. Dazu sei festzustellen, dass der Antrag (entgegen § 19 Abs. 1 NAG) nicht von der Beschwerdeführerin persönlich eingebracht sowie (entgegen § 21 Abs. 1 NAG) nicht bei der örtlich zuständigen Berufsvertretungsbehörde im Ausland gestellt und dessen Erledigung dort abgewartet worden sei. Die Beschwerdeführerin erfülle aber nicht die für eine Inlandsantragstellung erforderlichen Voraussetzungen.
Der Gesetzgeber habe bereits "bei Erlassung dieser Bestimmung" (offenbar gemeint: § 21 Abs. 1 NAG) auf die persönlichen Verhältnisse der Antragsteller Rücksicht genommen und die Regelung eines geordneten Zuwanderungswesens über die persönlichen Verhältnisse gestellt. Ein weiters Eingehen auf die persönlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin, auch im Hinblick auf Art. 8 EMRK, sei somit entbehrlich. Eine Inlandsantragstellung käme nur in besonders berücksichtigungswürdigen Fällen aus humanitären Gründen in Betracht. Die Beschwerdeführerin habe zwar die Erteilung eines Aufenthaltstitels aus humanitären Gründen angeregt, jedoch enthielten weder der Antrag noch die Berufung die "Behauptung eines Sachverhaltes, welcher die erforderliche besondere Berücksichtigungswürdigkeit Ihres Falles hätte erkennen lassen". Die Inlandsantragstellung werde daher nicht zugelassen. Aus den genannten Gründen sei die Berufung "jedenfalls" abzuweisen.
Die Behandlung der gegen diesen Bescheid an ihn erhobenen Beschwerde hat der Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom , B 2008/07-9, abgelehnt. Zugleich hat er die Beschwerde dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten, der über die ergänzte Beschwerde nach Aktenvorlage durch die belangte Behörde erwogen hat:
In der Beschwerde wird - wie in der Berufung - gerügt, die belangte Behörde habe genauso wie die Erstbehörde dem Antrag der Beschwerdeführerin entgegen ihrem erklärten Willen eine Deutung gegeben, die aus dem Wortlaut nicht erschlossen werden könne.
Damit ist die Beschwerdeführerin im Ergebnis im Recht:
Prozessgegenstand einer Berufungsentscheidung nach § 66 AVG ist jene Verwaltungssache, die zunächst der Behörde erster Instanz vorlag. Hat die Unterbehörde nur prozessual entschieden, so darf die Berufungsbehörde keine Sachentscheidung treffen, weil damit der Partei in der Sachfrage eine Instanz genommen wäre (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2008/22/0453, mwN).
Im gegenständlichen Fall hat die Behörde erster Instanz den Antrag der Beschwerdeführerin als solchen auf Erteilung eines "Aufenthalts-Reisevisums" gemäß § 24 FPG (in der hier maßgeblichen Stammfassung) verstanden und dazu die Auffassung vertreten, sie sei als Niederlassungsbehörde zur Entscheidung über diesen Antrag nicht zuständig. Die Erstbehörde hat den von der Beschwerdeführerin gestellten Antrag somit lediglich aus Formalgründen, nämlich wegen der von ihr gemäß § 1 Abs. 2 Z 3 NAG angenommenen Unanwendbarkeit des NAG und ihrer daraus gefolgerten Unzuständigkeit, "nicht stattgegeben", der Sache nach also zurückgewiesen. Demnach lag ausschließlich ein verfahrensrechtlicher Bescheid vor, mit dem eine Entscheidung in der Sache, d.h. in der Angelegenheit, die den Inhalt des Antrages bildete, abgelehnt wurde (vgl. nochmals das bereits erwähnte hg. Erkenntnis vom , Zl. 2008/22/0453, und daran anschließend zuletzt das Erkenntnis vom , Zlen. 2008/22/0022, 0023). Demzufolge rügte die Beschwerdeführerin auch in ihrer Berufung, die Erstbehörde habe - ihrer Auffassung nach: zu Unrecht - ihre Zuständigkeit "abgelehnt" und eine Sachentscheidung verweigert, weil sie in Wahrheit einen (Verlängerungs )Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung für Selbständige gemäß § 60 Abs. 1 NAG gestellt habe.
Bei dieser Ausgangslage war die belangte Behörde als Berufungsbehörde lediglich zur Entscheidung darüber befugt, ob die Erstbehörde ihre Unzuständigkeit zu Recht angenommen hatte. Dies allein bildete den Gegenstand des Berufungsverfahrens, wobei als Vorfrage zu beurteilen war, worauf der Antrag der Beschwerdeführerin gerichtet war.
Nun hat die belangte Behörde diese Frage nicht beantwortet, sondern offen gelassen. Sie ist nämlich in der einen Begründungsvariante von einem Antrag auf Erteilung eines "Aufenthalts-Reisevisums" gemäß § 24 FPG und in der anderen Begründungsvariante von einem Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung "Selbständige" gemäß § 60 NAG ausgegangen. In dieser zweiten, im angefochtenen Bescheid im Vordergrund stehenden Begründungslinie, kam die belangte Behörde zu dem Ergebnis, es handle sich um keinen Verlängerungsantrag iSd § 24 Abs. 1 NAG, sondern um einen Erstantrag, der gemäß § 21 Abs. 1 NAG vor der Einreise in das Bundesgebiet bei der örtlich zuständigen Berufsvertretungsbehörde im Ausland einzubringen und worüber die Entscheidung dort abzuwarten sei. Außerdem wäre der Antrag gemäß § 19 Abs. 1 NAG persönlich bei der Behörde zu stellen gewesen. Da diese Voraussetzungen im gegenständlichen Fall nicht erfüllt seien und die "Inlandsantragstellung" gemäß § 74 NAG - wie anzumerken ist: trotz des Vorbringens der Beschwerdeführerin zu ihrer rechtmäßigen Aufenthaltsdauer (von 15 Jahren) und ihrer Integration (v.a. Beruf, Deutschkenntnisse, Unbescholtenheit) ohne erkennbare Interessenabwägung - nicht zugelassen wurde, wies die belangte Behörde die Berufung gemäß § 66 Abs. 4 AVG iVm §§ 19 Abs. 1, 21 Abs. 1 und 24 Abs. 1 NAG ab.
Mit dieser spruchmäßigen Erledigung hat die belangte Behörde aber über den Antrag der Beschwerdeführerin - ungeachtet des Gegenstandes des Berufungsverfahrens - erstmals eine inhaltliche Entscheidung getroffen und somit die ihr im Berufungsverfahren gesetzten Grenzen überschritten. Damit belastete die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid mit einer (auch von Amts wegen wahrzunehmenden) Rechtswidrigkeit infolge ihrer Unzuständigkeit.
Soweit die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid auch unterstellt, der Antrag der Beschwerdeführerin ziele auf die Erteilung eines "Aufenthalts-Reisevisums" gemäß § 24 FPG, ist die diesbezügliche Begründung - wie ebenfalls anzumerken ist - nicht nachvollziehbar. Einerseits meint die belangte Behörde nämlich, "die erkennbaren Entscheidungsgründe" der Erstbehörde, das NAG gelte nicht für die Beschwerdeführerin, seien nicht zutreffend, andererseits vertrat sie (offenbar in Übereinstimmung mit der Erstbehörde) die Auffassung, der im Inland gestellte Antrag auf Verlängerung eines "Aufenthalts-Reisevisums" sei an die unzuständige Behörde gerichtet und daher zurückzuweisen.
Jedenfalls ist aber in diesem Zusammenhang für das weitere Verfahren darauf hinzuwiesen, dass nach der dargestellten Aktenlage überhaupt kein Zweifel darüber bestehen kann, dass mit dem Antrag der Beschwerdeführerin nicht die Erteilung eines "Aufenthalts-Reisevisums" gemäß § 24 FPG, sondern die Erteilung einer - die Ausübung einer nicht bloß vorübergehenden Erwerbstätigkeit ermöglichenden - Aufenthaltsbewilligung "Selbständige" gemäß § 60 NAG angestrebt wurde. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht daraus, dass die Beschwerdeführerin ihr Ansuchen als Antrag auf Verlängerung der bisher nach dem FrG erteilten Aufenthaltserlaubnis qualifiziert hat, weil die Frage, ob es sich um einen Verlängerungs- oder um einen Erstantrag handelt, eine Rechtsfrage darstellt, die in Bezug auf den konkret beantragten Aufenthaltstitel zu beurteilen ist. Davon ausgehend hätte die belangte Behörde den erstinstanzlichen Bescheid aufheben und der Erstbehörde die inhaltliche Entscheidung über den Antrag der Beschwerdeführerin auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung "Selbständige" gemäß § 60 NAG auftragen müssen.
Nach dem Gesagten war der angefochtene Bescheid somit gemäß § 42 Abs. 2 Z 2 VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit aufzuheben, ohne dass auf das weitere Beschwerdevorbringen einzugehen war.
Der Kostenzuspruch gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008. Wien, am