VwGH vom 29.04.2010, 2008/21/0302
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Novak und die Hofräte Dr. Pelant, Dr. Sulzbacher, Dr. Pfiel und Mag. Eder als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Henk, über die Beschwerde des B, vertreten durch Dr. Stephan Messner, Rechtsanwalt in 4690 Schwanenstadt, Linzer Straße 2, gegen den Bescheid des Bundesministers für Inneres vom , Zl. 317.930/2-III/4/08, betreffend Aufenthaltstitel, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.286,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Der Beschwerdeführer, ein mit einer Österreicherin verheirateter Staatsangehöriger von Bosnien-Herzegowina, war zuletzt im Besitz einer bis gültigen, noch nach dem Fremdengesetz 1997 erteilten Niederlassungsbewilligung "begünstigter Drittsta.-Ö, § 49 Abs. 1 FrG". Mit bei der Bezirkshauptmannschaft Vöcklabruck (BH) am persönlich überreichtem Antrag begehrte er die Verlängerung dieses Aufenthaltstitels, der nunmehr gemäß § 11 Abs. 1 Abschnitt A Z 3 der Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz-Durchführungsverordnung (NAG-DV) als Aufenthaltstitel "Familienangehöriger" nach § 47 Abs. 2 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz - NAG zu beurteilen ist.
Mit noch am erteiltem Verbesserungsauftrag, vom Beschwerdeführer bei der Behörde übernommen, teilte ihm die BH mit, dass sein Antrag "nachstehendes Formgebrechen" aufweise:
"1. Reisepass 2. Bestätigung des Steuerberaters über Einkommen der Ehegattin". Da somit - im Folgenden der Verbesserungsauftrag wörtlich -
"nach § 19 Abs. 2 und 3 NAG iVm §§ 6 bis 9 NAG DV ein Zurückweisungsgrund besteht, werden Sie gemäß § 13 AVG aufgefordert, die entsprechenden Unterlagen innerhalb einer Frist von 2 Wochen ab Übernahme dieses Schreibens nachzureichen. Nach fruchtlosem Ablauf dieser Frist wird Ihr Antrag zurückgewiesen werden. Bei rechtzeitiger Verbesserung gilt der Antrag als ursprünglich richtig eingebracht."
Im Anschluss an die Urschrift dieses Verbesserungsauftrages, auf dem das Formgebrechen "1. Reisepass" handschriftlich abgehakt ist, erliegt in den Verwaltungsakten eine Kopie des (neuen) Reisepasses des Beschwerdeführers. Über eine Urkundenvorlage während des erstinstanzlichen Verfahrens finden sich indes keine Vermerke.
Mit Bescheid vom wies die BH namens des Landeshauptmanns von Oberösterreich den Antrag des Beschwerdeführers vom zurück. Dabei gab sie als Rechtsgrundlage "§ 13 Abs 3 AVG iVm § 19 Abs 2 und 3 sowie § 47 NAG iVm §§ 6 bis 9 NAG-DV" an. Begründend führte die BH aus, dass der Beschwerdeführer von der gebotenen Verbesserungsmöglichkeit keinen hinreichenden Gebrauch gemacht habe. Insbesondere habe er keinen Nachweis über Einkünfte seiner Gattin aus selbständiger Erwerbstätigkeit erbracht. Nach Wiedergabe der im Spruch ihres Bescheides genannten Gesetzesbestimmungen und von § 7 Abs. 1 Z 7 NAG-DV resümierte die BH, dass der Beschwerdeführer seiner Mitwirkungspflicht kaum nachgekommen sei und der Behörde die für die Feststellung des Sachverhaltes erforderlichen Urkunden und Beweismittel, nämlich den Nachweis über Einkünfte seiner Gattin aus selbständiger Erwerbstätigkeit, nicht vorgelegt habe, obwohl er dazu gemäß § 29 NAG verpflichtet gewesen wäre. Sein Antrag sei daher zurückzuweisen gewesen.
Die gegen diesen Bescheid erhobene Berufung wies der Bundesminister für Inneres (die belangte Behörde) mit Bescheid vom gemäß § 66 Abs. 4 AVG iVm § 13 Abs. 3 AVG und § 19 Abs. 3 NAG ab. Der Beschwerdeführer sei - so die belangte Behörde auf das Wesentliche zusammengefasst - der von der BH ergangenen Aufforderung zur Vorlage "der fehlenden Unterlagen" innerhalb der ihm zur Verbesserung eingeräumten Frist nicht nachgekommen. Eine geschäftsmäßige Behandlung seines Antrages sei daher nicht möglich gewesen.
Über die gegen diesen Bescheid erhobene Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof nach Aktenvorlage und Erstattung einer Gegenschrift seitens der belangten Behörde erwogen:
1. Die von der belangten Behörde spruchgemäß für die Antragszurückweisung herangezogenen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
1.1. § 13 Abs. 3 AVG (in der Fassung des Verwaltungsverfahrens- und Zustellrechtsänderungsgesetzes 2007, BGBl. I Nr. 5/2008):
"(3) Mängel schriftlicher Anbringen ermächtigen die Behörde nicht zur Zurückweisung. Die Behörde hat vielmehr von Amts wegen unverzüglich deren Behebung zu veranlassen und kann dem Einschreiter die Behebung des Mangels innerhalb einer angemessenen Frist mit der Wirkung auftragen, dass das Anbringen nach fruchtlosem Ablauf dieser Frist zurückgewiesen wird. Wird der Mangel rechtzeitig behoben, so gilt das Anbringen als ursprünglich richtig eingebracht."
1.2. § 19 Abs. 3 NAG:
"(3) Der Bundesminister für Inneres ist ermächtigt, durch Verordnung festzulegen, welche Urkunden und Nachweise für den jeweiligen Aufenthaltszweck (Abs. 2) dem Antrag jedenfalls anzuschließen sind. Diese Verordnung kann auch Form und Art einer Antragstellung, einschließlich bestimmter, ausschließlich zu verwendender Antragsformulare, enthalten."
2. Von der mit § 19 Abs. 3 NAG eingeräumten Verordnungsermächtigung wurde in den §§ 6 bis 9 NAG-DV Gebrauch gemacht. Von diesen Bestimmungen ist im gegebenen Zusammenhang der von der erstinstanzlichen Behörde teilweise wiedergegebene § 7 von Bedeutung, der in der hier maßgeblichen Fassung BGBl. II Nr. 8/2007 Nachstehendes normiert:
"Urkunden und Nachweise für alle Aufenthaltstitel
§ 7. (1) Dem Antrag auf Ausstellung eines Aufenthaltstitels (§ 1) sind - unbeschadet weiterer Urkunden und Nachweise nach den §§ 8 und 9 - folgende Urkunden und Nachweise anzuschließen:
1. Kopie des gültigen Reisedokuments (§ 2 Abs. 1 Z 2 und 3 NAG);
...
7. Nachweis des gesicherten Lebensunterhalts, insbesondere Lohnzettel, Lohnbestätigungen, Dienstverträge, arbeitsrechtliche Vorverträge, Bestätigungen über Pensions-, Renten- oder sonstige Versicherungsleistungen, Nachweise über das Investitionskapital, Nachweis eigenen Vermögens in ausreichender Höhe oder in den bundesgesetzlich vorgesehenen Fällen eine Haftungserklärung.
(2) Beruft sich der Antragsteller betreffend Abs. 1 Z 5, 6 oder 7 auf Leistungen eines verpflichteten Dritten, so ist jeweils ein Nachweis dieser Leistung durch den Dritten anzuschließen.
(3) ..."
3. Im Hinblick darauf, dass die erstinstanzliche Entscheidung eine auf § 13 Abs. 3 AVG gestützte Zurückweisung des Antrags des Beschwerdeführers zum Gegenstand hatte, durfte die belangte Behörde nur über die Rechtmäßigkeit des Zurückweisungsbescheides, nicht hingegen über den Antrag selbst entscheiden. Sie hatte daher lediglich zu prüfen, ob die sachliche Behandlung des Antrages mangels einer fristgerechter Befolgung des Verbesserungsauftrages vom seitens der BH zu Recht verweigert worden war (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom , Zl. 93/10/0165). Das setzt voraus, dass dem Antrag ein "Mangel" anhaftete, also von für die Partei erkennbaren Anforderungen des Materiengesetzes oder des AVG an ein vollständiges, fehlerfreies Anbringen abwich ( Hengstschläger/Leeb , AVG § 13 Rz 27).
Von Mängeln eines Anbringens im Sinn des § 13 Abs. 3 AVG sind sonstige Unzulänglichkeiten zu unterscheiden, welche nicht die Vollständigkeit des Anbringens betreffen, sondern sonst im Lichte der anzuwendenden Vorschriften seine Erfolgsaussichten beeinträchtigen ( Hengstschläger/Leeb , aaO.). Ob es sich bei einer im Gesetz umschriebenen Voraussetzung aber um einen (zur Zurückweisung des Antrags führenden) "Mangel" im Sinn des § 13 Abs. 3 AVG, oder aber um das (zur Antragsabweisung führende) Fehlen einer Erfolgsvoraussetzung handelt, ist durch die Auslegung der jeweiligen Bestimmung des Materiengesetzes zu ermitteln (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2001/19/0089).
4. Im gegenständlichen Fall stehen die Anforderungen nach § 7 Abs. 1 Z 1 und Z 7 (iVm § 7 Abs. 2) NAG-DV zur Debatte, die aber, wie im Folgenden zu zeigen sein wird, einer unterschiedlichen Beurteilung unterliegen.
4.1. Vorauszuschicken ist, dass sich der Verordnungsermächtigung des § 19 Abs. 3 NAG nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit entnehmen lässt, die Nichtvorlage jeder der für den jeweiligen Aufenthaltszweck erforderlichen Urkunden und Nachweise führe zur Unzulässigkeit des Antrages und ziehe dessen Zurückweisung nach sich. Es ist daher im Sinn des oben Gesagten eine Auslegung dieser Bestimmung bzw. der dazu ergangenen Verordnung vorzunehmen. Dabei ist grundsätzlich darauf hinzuweisen, dass das Fehlen von Unterlagen, die einem Antrag anzuschließen sind, einen Mangel im Sinn des § 13 Abs. 3 AVG darstellen kann (siehe die Beispiele bei Fuss , Welche Mängel eines schriftlichen Anbringens sind verbesserungsfähig?, ZfV 2000/522, 227, mit Hinweis auf hg. Judikatur). Dabei spielt es keine Rolle, ob der Anschluss dieser Unterlagen vom Gesetz oder wie im vorliegenden Fall durch eine Verordnung, die in Ausübung einer vom Gesetz eingeräumten Ermächtigung ergangen ist, angeordnet wird (vgl. abermals Fuss , aaO.). Auch für den Bereich der NAG-DV scheidet daher - was im hg. Erkenntnis vom , Zl. 2008/22/0691, noch offen gelassen werden konnte - eine Vorgangsweise nach § 13 Abs. 3 AVG nicht von vornherein aus. Der im Schrifttum vertretenen Auffassung, das Fehlen einer vorgeschriebenen Unterlage im Sinn des § 19 Abs. 3 iVm §§ 6 bis 9 NAG-DV stelle das Fehlen einer Erfolgsvoraussetzung dar und führe zur inhaltlichen Abweisung des Antrags ( Kutscher/Poschalko/Schmalzl , Niederlassungs- und Aufenthaltsrecht (2006), 27), kann daher in dieser Allgemeinheit nicht beigepflichtet werden.
4.2. Was die Notwendigkeit zur Vorlage der Kopie eines gültigen Reisedokuments nach § 7 Abs. 1 Z 1 NAG-DV anlangt, so ist nämlich nicht zu sehen, inwieweit damit unmittelbar eine Erfolgsvoraussetzung thematisiert werden sollte. Dass nur eine ausreichend identifizierte Person einen Aufenthaltstitels erhalten kann, ist evident, in die Erteilungsvoraussetzungen nach § 11 NAG wurde das aber nicht miteinbezogen. Man wird daher offenbar davon auszugehen haben, dass der Behörde bereits zu Beginn des Verfahrens durch Präsentation eines Reisedokuments - und insoweit in formalisierter Weise - mit ausreichender Sicherheit die nötige Information über die Identität des Antragstellers gegeben werden soll (so, wenn auch für andere Konstellationen, Fuss , aaO.). Insofern liegt daher, wird dem Antrag auf Ausstellung eines Aufenthaltstitels entgegen § 7 Abs. 1 Z 1 NAG-DV eine Kopie des gültigen Reisedokuments nicht angeschlossen, regelmäßig ein "Mangel" im Sinn des § 13 Abs. 3 AVG vor. (Ob das - für die hier maßgebliche Rechtslage vor dem - auch für Fälle gilt, in denen dem Antragsteller die Vorlage eines gültigen Reisedokuments nicht möglich oder nicht zumutbar war, braucht hier nicht geklärt zu werden (vgl. allgemein zur Problematik das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2008/21/0357). Für die Rechtslage ab ist diesbezüglich auf § 19 Abs. 8 NAG zu verweisen.)
4.3. Anders liegen die Dinge allerdings bei dem Erfordernis nach § 7 Abs. 1 Z 7 NAG-DV. Darin wird unmittelbar die Erfolgsvoraussetzung des § 11 Abs. 2 Z 4 NAG angesprochen, um deren Nachweis es ausdrücklich geht. Was die Art dieses Nachweises anlangt, so enthält § 7 Abs. 1 Z 7 NAG-DV (und der damit in einem Fall wie dem vorliegenden in Zusammenhang stehende zweite Absatz dieser Bestimmung) jedoch lediglich eine beispielhafte Aufzählung, die nicht ausreichend konkret festlegt, welche Urkunde im Einzelfall dem Antrag anzuschließen ist. (Bezeichnenderweise hat die BH im vorliegenden Fall die Vorlage einer "Bestätigung des Steuerberaters über Einkommen der Ehegattin" aufgetragen, was aber in der demonstrativen Aufzählung der vorzulegenden Nachweise gar nicht vorkommt.) Das führt zu dem Ergebnis, dass § 7 Abs. 1 Z 7 NAG-DV nur die den Antragsteller treffende, von der BH im erstinstanzlichen Bescheid ohnehin angesprochene Mitwirkungspflicht im Ermittlungsverfahren postuliert (im Sinn der ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes, wonach ein Fremder initiativ, untermauert durch Vorlage entsprechender Bescheinigungsmittel, nachzuweisen hat, dass der Unterhalt für die beabsichtigte Dauer seines Aufenthalts gesichert erscheint; vgl. dazu etwa das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2009/22/0219). Die genannte Vorschrift kann jedoch nicht so verstanden werden, dass sie die Form des Antrags regelt. Mangels gültiger Anforderung an den Antrag liegt insoweit, werden die Nachweise des gesicherten Lebensunterhaltes nicht angeschlossen, daher kein "Mangel" im Sinn des § 13 Abs. 3 AVG vor (in diesem Sinn vgl. abermals Fuss , aaO., 229). Das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2010/21/0007, steht dazu nicht in Widerspruch. Wohl wurde in diesem Erkenntnis implizit die Zulässigkeit eines Verbesserungsauftrages nach § 13 Abs. 3 AVG zum Ausdruck gebracht, doch ging es dort - neben anderen Gesichtspunkten - nicht nur um den Nachweis des gesicherten Lebensunterhaltes, sondern auch um die Vorlage eines gültigen Reisedokuments, was mit den obigen Ausführungen zu 4.2. in Einklang steht.
5. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass hier der Verbesserungsauftrag der BH nach § 13 Abs. 3 AVG insoweit zu Unrecht erging, als er die Vorlage der "Bestätigung des Steuerberaters über Einkommen der Ehegattin" anordnete. Der Beschwerdeführer war zwar auf seine Verpflichtung zur Beibringung entsprechender Nachweise für das Vorliegen der Erteilungsvoraussetzung nach § 11 Abs. 2 Z 4 NAG hinzuweisen, bei Verletzung der Mitwirkungspflicht hätte es allerdings nicht zu einer Zurückweisung seines Antrags, sondern - im Hinblick auf das Vorliegen eines Verlängerungsantrages und den fehlenden Nachweis einer allgemeinen Erteilungsvoraussetzung - zu einer Vorgangsweise nach § 25 NAG kommen müssen. Bezüglich des Reisepasses kam dagegen ein Vorgehen nach § 13 Abs. 3 AVG grundsätzlich in Betracht. Allerdings legen der Akteninhalt und die Textierung des erstinstanzlichen Bescheides nahe, dass der Beschwerdeführer ohnehin bereits vor Erlassung des erstinstanzlichen Zurückweisungsbescheides seiner ihn insoweit treffenden Vorlageverpflichtung nachgekommen ist. Der Bescheid der belangten Behörde setzt sich mit diesem Umstand ungeachtet des in diese Richtung gehenden Berufungsvorbringens nicht auseinander. Auch unter dem Gesichtspunkt "Reisepass" kann dieser Bescheid daher keinen Bestand haben, weshalb er - wegen der prävalierenden Rechtswidrigkeit seines Inhaltes - gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben war.
Der Spruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008.
Wien, am