VwGH vom 02.10.2019, Ra 2019/12/0040

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Zens, Hofrätin Mag.a Nussbaumer-Hinterauer, Hofrat Mag. Feiel, Hofrätin MMag. Ginthör und Hofrat Mag. Cede als Richterinnen und Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Klima, LL.M., über die Revision des Ing. J S in D, vertreten durch Dr. Peter Ringhofer, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Franz-Josefs-Kai 5, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich vom 6. Mai 2019, Zl. LVwG-AV-398/001-2018, betreffend Zurückweisung eines Antrags auf Sonderurlaub (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Niederösterreichische Landesregierung), zu Recht erkannt:

Spruch

Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Niederösterreich hat dem Revisionswerber Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

1 Der Revisionswerber steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Niederösterreich. Er beantragte mit Schreiben vom 22. Jänner 2018 unter Bezugnahme auf eine dienstbehördliche Aufforderung zum Dienstantritt vom 6. Dezember 2017 die Gewährung von Sonderurlaub für den Zeitraum "seines Kuraufenthaltes" im N. Medicalcenter S. vom 4. Dezember bis einschließlich 15. Dezember 2017.

2 Diesen Antrag wies die Dienstbehörde mit Bescheid vom 26. Jänner 2018 zurück.

Begründend führte die Behörde aus, es sei bereits mit Bescheid vom 11. Jänner 2018 festgestellt worden, dass der Revisionswerber im Zeitraum vom 21. November 2017 bis 19. Dezember 2017 den Anspruch auf Bezüge und Nebengebühren verloren habe, weil er in diesem Zeitraum ungerechtfertigt vom Dienst abwesend gewesen sei. In der Begründung dieses Bescheides sei u.a. ausgeführt worden, dass er sich im Zeitraum vom 4. Dezember 2017 bis 15. Dezember 2017 in medizinischer Behandlung im N. Medicalcenter befunden habe. Ein Antrag auf Gewährung von Sonderurlaub für diesen Zeitraum sei nicht gestellt worden. Bereits im Schreiben der Dienstbehörde vom 6. Dezember 2017 sei der Revisionswerber darüber informiert worden, dass für die Gewährung von Sonderurlaub ein Antrag des Beamten erforderlich sei. Nunmehr habe er mit Schreiben vom 22. Jänner 2018 ein Ansuchen um Gewährung von Sonderurlaub für den oben genannten Zeitraum gestellt.

Laut Lehre und Rechtsprechung sei die Behörde an die von ihr erlassenen Bescheide gebunden und dürfe einmal erlassene Bescheide nicht durch neue Bescheide ersetzen oder abändern. Es sei der Behörde daher verwehrt, neuerlich eine dienstrechtliche Qualifizierung eines Zeitraumes vorzunehmen, über den sie bereits mit Bescheid entschieden habe. Dies gelte auch im Fall von noch nicht in Rechtskraft erwachsenen Bescheiden.

Eine nachträgliche Gewährung von Urlaub bei Vorliegen einer ungerechtfertigten Abwesenheit vom Dienst sei dem Gesetz zwar nicht fremd. In § 31 Abs. 4 Dienstpragmatik der Landesbeamten 1972 (DPL 1972), LGBl. 2200, werde aber der einzige Fall genannt, bei dem der Gesetzgeber eine nachträgliche Entscheidung über einen Zeitraum zulasse, der bereits Gegenstand einer dienstrechtlichen Überprüfung gewesen sei. E contrario sei in allen anderen Fällen eine nachfolgende neuerliche Beurteilung nicht zulässig. Da über den in Rede stehenden Zeitraum bereits behördlich entschieden worden sei, scheide eine neuerliche Prüfung betreffend die Gewährung von Sonderurlaub aus. Die Dienstbehörde sei im Hinblick auf die materielle Rechtskraft des bereits erlassenen Bescheides an die dort getroffenen Feststellungen gebunden. 3 Mit dem angefochtenen Erkenntnis wies das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich die gegen diesen Bescheid gerichtete Beschwerde des Revisionswerbers als unbegründet ab. Die Revision nach Art. 133 Abs. 4 B-VG erklärte das Gericht für nicht zulässig.

4 In seinen rechtlichen Erwägungen vertrat das Landesverwaltungsgericht die Auffassung, der Revisionswerber verfehle, wenn er erstmals anlässlich seiner Beschwerdeerhebung eine konkrete Gesetzesbestimmung - nämlich § 44 DPL 1972 - ausdrücklich benenne, den Gegenstand seines verfahrenseinleitenden Antrags. Dieser nehme einerseits eindeutig auf die Weisung vom 6. Dezember 2017 Bezug und beziehe sich andererseits ausdrücklich auf den Zeitraum eines "Kuraufenthaltes". Beide "Elemente" ließen keinen Zweifel daran aufkommen, dass das verfahrensgegenständliche Ansuchen um Sonderurlaub ausschließlich als auf die lex specialis des § 43 DPL 1972 gestützt anzusehen sei.

Vor diesem Hintergrund sei die von der Behörde verneinte Zulässigkeit dieses Antrags ausschließlich am Maßstab des § 43 DPL 1972 zu beurteilen. Dem unmissverständlichen Wortlaut dieser Bestimmung zufolge könne Gegenstand eines solchen Antrages nur eine bewilligte Kur sein. Bei den Behandlungen im N. Medicalcenter habe es sich um routinemäßig geplante ambulante ärztliche Behandlungen gehandelt und nicht um einen vom Sozialversicherungsträger bewilligten Kuraufenthalt, einen solchen Rehabilitationsaufenthalt oder um ein ambulantes Rehabilitationsprogramm der Phase 3. Vor dem Hintergrund der unmissverständlichen Bescheinigung vom 20. November 2017 sei keine ambulante Kur bewilligt worden, sondern seien lediglich die Kosten für einen nur nach ihrer Anzahl, nicht jedoch nach ihrer therapeutischen Art beschränkten Umfang an ambulanten Heilbehandlungen vom Sozialversicherungsträger übernommen worden. Im Ergebnis habe dies zur Folge, dass der Revisionswerber sowohl mit der unzutreffenden Bezeichnung seiner ambulanten Heilbehandlungen als "Kuraufenthalt" als auch mit deren nicht minder unzutreffenden Bezeichnung als "stationäre Therapie" in seinem Beschwerdevorbringen einen tauglichen Antragsgegenstand gemäß § 43 DPL 1972 - bewusst oder unbewusst - lediglich suggeriert habe. Im Vertrauen auf diese irreführende Ankündigung des Revisionswerbers sei die Behörde schon in ihrem Schreiben vom 6. Dezember 2017 in einer für den Revisionswerber eindeutig erkennbaren Weise von der zu vermutenden Eignung des angekündigten "Kuraufenthaltes" als Antragsgegenstand im Sinne des § 43 DPL 1972 ausgegangen. Ein anderer Antragswille sei dem Revisionswerber im gesamten Verfahren - auch abgesehen von dessen eindeutiger Bezugnahme auf das Schreiben vom 6. Dezember 2017 einerseits sowie auf den angeblichen "Kuraufenthalt" andererseits - schon deshalb niemals zuzudenken gewesen, weil nur der in § 43 DPL 1972 - im erheblichen Unterschied zu § 44 DPL 1972 - bei Vorliegen der Voraussetzungen eingeräumte Rechtsanspruch auf Freistellung geeignet gewesen wäre, eine durchsetzbare Gegenwehr gegen die dem Revisionswerber im parallel geführten Verfahren drohende Einstellung seiner Bezüge zu verschaffen.

Ob der in diesem parallel geführten Verfahren ergangene Bescheid einer inhaltlichen Entscheidung über einen für denselben Zeitraum bewilligten Kuraufenthalt "zusätzlich" entgegenstehe, könne schon deshalb dahingestellt bleiben, weil der Gegenstand des eindeutig auf § 43 DPL 1972 gestützten Antrags - wie dargestellt - mangels Eignung im Sinne des Abs. 1 leg. cit. einer inhaltlichen Prüfung gemäß Abs. 2 leg. cit. nicht zugeführt werden könne. Der angefochtene zurückweisende Bescheid erscheine daher schon aus diesem Grund als rechtskonform.

5 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision, in der Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts, inhaltliche Rechtswidrigkeit sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften verbunden mit dem Antrag geltend gemacht werden, das angefochtene Erkenntnis aus diesen Gründen aufzuheben.

6 Die vor dem Verwaltungsgericht belangte Behörde erstattete eine Revisionsbeantwortung, in der die Zurückweisung der Revision, hilfsweise deren Abweisung beantragt wird.

7 Zur Begründung ihrer Zulässigkeit führt die Revision u. a. aus, der von der Behörde herangezogene Zurückweisungsgrund liege nicht vor. Die Frage der Gewährung von Sonderurlaub sei nicht Gegenstand des Bescheides vom 11. Jänner 2018 betreffend die Feststellung des Entfalls der Bezüge und Nebengebühren gewesen. Selbst die Rechtskraft dieses Bescheides stehe der beantragten rückwirkenden Gewährung von Sonderurlaub nicht entgegen. 8 Ferner habe der Revisionswerber nicht um die Freistellung wegen Kuraufenthalts angesucht, sondern die Gewährung von Sonderurlaub beantragt. Der Antrag auf Gewährung von Sonderurlaub sei auch dem vor dem Verwaltungsgericht bekämpften dienstbehördlichen Bescheid zugrunde gelegt worden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

9 Die Revision, die ihre Ausführungen zur Zulässigkeit u. a. auf die fehlende Tragfähigkeit jener Gründe stützt, die im dienstbehördlichen Bescheid und im angefochtenen Erkenntnis für die Zurückweisung des verfahrenseinleitenden Antrags herangezogen wurden, erweist sich als zulässig und berechtigt.

10 Die maßgeblichen Bestimmungen der Dienstpragmatik der (Niederösterreichischen) Landesbeamten 1972 (DPL 1972), in der Fassung LGBl. 2200-78, lauten auszugsweise:

"§ 31

Abwesenheit vom Dienst

...

(4) Hat eine ungerechtfertigte Abwesenheit vom Dienst länger als einen Tag gedauert oder war der Beamte durch Haft, ausgenommen Untersuchungshaft, an der Dienstleistung verhindert, so verliert er für diese Zeit den Anspruch auf seine Bezüge und Nebengebühren. Der Dienststellenleiter kann an Stelle des Geldleistungsentfalles die Anrechnung der versäumten Diensttage auf den noch nicht verbrauchten Erholungsurlaub bewilligen, wenn dies aus sozialen Gründen geboten erscheint. Den schuldlosen Angehörigen eines in Haft befindlichen Beamten gebührt ab dem auf den Geldleistungsentfall folgenden Monatsersten ein Versorgungsgeld sinngemäß nach § 89 Abs. 2 und 11.

...

§ 43

Freistellung zur Wiederherstellung der Gesundheit

(1) Eine Kur, deren Kosten ein Sozialversicherungsträger oder der Bund auf Grund einer Bewilligung des Bundessozialamtes ganz oder teilweise trägt, ist auf Antrag zu bewilligen, wenn kein Widerspruch zu Abs. 2 besteht. Anlässlich der Bewilligung ist die Kur zur Hälfte, höchstens jedoch im Ausmaß von zwei Wochen, auf den Erholungsurlaub anzurechnen. Von der halben Anrechnung ist jedoch Abstand zu nehmen, wenn

1. noch keine Anrechnung erfolgte oder die letzte Anrechnung mehr als 3 Jahre zurückliegt oder

2. es sich um Maßnahmen der medizinischen Rehabilitation handelt oder

3. die Zugehörigkeit zum Kreis der begünstigten Behinderten im Sinne des § 2 des Behinderteneinstellungsgesetzes, BGBl. Nr. 22/1970, feststeht.

(2) Bei der zeitlichen Einteilung von Kuren ist - mit Ausnahme der Fälle gemäß Abs. 1 Z 2 - auf dienstliche Gründe Rücksicht zu nehmen.

§ 44

Sonderurlaub

(1) Soferne nicht wesentliche dienstliche Interessen entgegenstehen, kann dem Beamten ein Sonderurlaub unter Entfall der Bezüge gewährt werden. Liegt die Gewährung des Sonderurlaubes überdies im Interesse des Landes oder liegen berücksichtigungswürdige Gründe vor, kann ein Sonderurlaub auch unter Fortzahlung der Bezüge jedoch längstens für die Dauer eines Jahres gewährt werden. Für einen im dienstlichen Interesse gelegenen Sonderurlaub zur Fortbildung oder zum Erwerb einer Zusatzausbildung können die hiefür nachgewiesenen Kosten ganz oder teilweise ersetzt werden.

..."

11 Zunächst ist hinsichtlich der Ausführungen im angefochtenen Erkenntnis festzuhalten, dass es bei der Auslegung von Parteianbringen auf das aus diesen erkenn- und erschließbare Ziel des Einschreiters ankommt; Parteierklärungen und damit auch Anbringen sind ausschließlich nach ihrem objektiven Erklärungswert auszulegen. Dem Geist des AVG ist ein übertriebener Formalismus fremd, weswegen auch bei der Auslegung von Parteianbringen im Sinne des § 13 AVG kein streng formalistischer Maßstab anzulegen ist. Wenn sich der Inhalt eines von einer Partei gestellten Anbringens als unklar erweist, ist die Behörde entsprechend den ihr gemäß § 37 in Verbindung mit § 39 AVG obliegenden Aufgaben verpflichtet, den Antragsteller zu einer Präzisierung seines Begehrens aufzufordern (vgl. z.B. VwGH 18.2.2019, Ra 2018/02/0082).

12 Dabei kommt es darauf an, wie die Erklärung unter Berücksichtigung der konkreten gesetzlichen Regelung, des Verfahrenszweckes und der der Behörde vorliegenden Aktenlage objektiv verstanden werden muss (VwGH 30.1.2015, Ra 2014/17/0025 bis 0027, mwN). Im Zweifel muss davon ausgegangen werden, dass eine Partei nicht einen von vornherein sinnlosen Antrag stellt (VwGH 23.10.2002, 99/12/0039).

13 Die im angefochtenen Erkenntnis vorgenommene Interpretation des verfahrenseinleitenden Antrags dahin, der Revisionswerber habe einen Antrag auf Freistellung wegen Kuraufenthalts gemäß § 43 DPL 1972 gestellt, erweist sich als unvertretbar. Sie verkennt den objektiven Erklärungswert des Anbringens und steht nicht im Einklang mit der eingangs wiedergegebenen Rechtsprechung. In der vom Landesverwaltungsgericht herangezogenen Auslegungsvariante wird weder dem eindeutigen Wortlaut der Eingabe (in der für den Zeitraum eines Kuraufenthaltes um die Gewährung von Sonderurlaub ersucht und im Betreff ein "Ansuchen um Sonderurlaub" angeführt wird) noch dem der Aktenlage nach dokumentierten Verfahrensgang (im Zuge dessen die Behörde den Revisionswerber mit Schreiben vom 6. Dezember 2017 auf die Möglichkeit hingewiesen hatte, einen Antrag auf Gewährung von Sonderurlaub zu stellen, und der Revisionswerber in seinem Antrag vom 22. Jänner 2018 ausdrücklich auf eben diese Mitteilung Bezug genommen hatte) Rechnung getragen. 14 Hinzu kommt, dass, selbst wenn ein auf Freistellung wegen eines Kuraufenthalts gerichteter Antrag vorgelegen wäre und diesem mangels Vorliegens der dafür in § 43 DPL 1972 normierten Voraussetzungen der Erfolg zu versagen gewesen wäre, der Antrag nicht zurückzuweisen, sondern inhaltlich (abweisend) zu erledigen gewesen wäre.

15 Somit vermag die rechtliche Begründung des angefochtenen Erkenntnisses die Abweisung der (gegen den Zurückweisungsbescheid gerichteten) Beschwerde des Revisionswerbers nicht zu tragen. Überdies sind - wie die Revision weiters aufzeigt - auch die von der Dienstbehörde angesprochenen Gründe nicht geeignet, die Zurückweisung des vorliegenden Antrags auf Gewährung von Sonderurlaub zu stützen:

16 Die Bindungswirkung des betreffend die Feststellung des Entfalls der Bezüge und Nebengebühren ergangenen Bescheides vom 11. Jänner 2018 steht einer nachträglichen inhaltlichen Erledigung eines Ansuchens um die Gewährung von Sonderurlaub nicht entgegen; dies auch dann nicht, wenn jener Zeitraum, für den Sonderurlaub beantragt wurde, teilweise mit jenem Zeitraum deckungsgleich ist, für den gemäß § 31 DPL 1972 der Entfall der Bezüge wegen ungerechtfertigter Abwesenheit vom Dienst festgestellt wurde. 17 Die in dem Bescheid vom 11. Jänner 2018 entschiedene Hauptfrage, nämlich die Feststellung des Entfalls von Bezügen und Nebengebühren, ist von der in einem Verfahren betreffend die rechtsgestaltende Gewährung von Sonderurlaub zu lösenden Hauptfrage zu unterscheiden. Daran ändert auch die besondere Kompetenz des Dienststellenleiters gemäß § 31 Abs. 4 zweiter Satz DPL 1972 nichts. In dem Verfahren betreffend die Feststellung des Entfalls der Bezüge und Nebengebühren war die Frage, ob die Abwesenheit des Revisionswerbers vom Dienst (z.B. infolge einer zu diesem Zeitpunkt bereits erteilten Bewilligung von Sonderurlaub) gerechtfertigt war, von der Behörde lediglich als Vorfrage zu beurteilen (vgl. zur im Verfahren gemäß § 31 Abs. 4 erster Satz DPL 1972 zu klärenden Vorfrage der ungerechtfertigten Abwesenheit vom Dienst VwGH 4.9.2012, 2012/12/0032; zur Bindungswirkung des Spruchs eines Bescheides siehe VwGH 30.6.2016, 2013/07/0262; zur ausschließlich einer Entscheidung über eine Hauptfrage zukommenden Bindungswirkung, die nur den Inhalt des Spruchs, nicht aber die Entscheidungsgründe umfasst, z. B. VwGH 23.11.2017, Ra 2017/22/0081; 20.12.2006, 2004/12/0201). 18 Ferner ist darauf hinzuweisen, dass ein auf die Gewährung von Sonderurlaub abzielender Antrag nicht schon deshalb mangels Zulässigkeit zurückzuweisen wäre, weil die dafür erforderlichen materiell-rechtlichen Voraussetzungen von der Behörde allenfalls als nicht gegeben erachtet werden. Richtigerweise wäre auch in einem solchen Fall der in Rede stehende Antrag inhaltlich zu erledigen (vgl. VwGH 21.4.1999, 98/12/0517; demnach ist von der Verpflichtung zur Abweisung eines Antrags für den - hypothetisch angenommenen, vom Verwaltungsgerichtshof aber nicht bejahten - Fall auszugehen, dass die Behörde in der konkret zu beurteilenden Konstellation zur nachträglichen Genehmigung einer Dienstbefreiung für einen Kuraufenthalt nach § 33 Innsbrucker Gemeindebeamtengesetz 1970 nicht berechtigt wäre; zur Abweisung eines erst nachträglich gestellten Antrages auf Pflegefreistellung während eines Erholungsurlaubes VwGH 27.3.1996, 96/12/0030). 19 Da das Verwaltungsgericht somit in Verkennung der Rechtslage den zurückweisenden dienstbehördlichen Bescheid bestätigte, belastete es das angefochtene Erkenntnis mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit. Dieses war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben.

20 Die Kostenentscheidung stützt sich auf die § 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014. Wien, am 2. Oktober 2019

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