VwGH vom 20.03.2014, 2013/07/0279

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bumberger, Hofrätin Dr. Hinterwirth und die Hofräte Dr. N. Bachler, Dr. Lukasser und Mag. Haunold als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Schweda, über die Beschwerde der B Gesellschaft m.b.H in K, vertreten durch Dr. Martin Eisenberger, Rechtsanwalt in 8010 Graz, Hilmgasse 10, gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Niederösterreich vom 11. Oktober 2013, Zl. RU4-B-267/001-2013, betreffend Zurückweisung von Feststellungsanträgen nach § 10 ALSAG (mitbeteiligte Partei: Bund, vertreten durch das Zollamt S K W), zu Recht erkannt:

Spruch

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Antrag der mitbeteiligten Partei auf Aufwandersatz wird abgewiesen.

Begründung

Mit Schriftsatz vom 24. August 2010 beantragte die Beschwerdeführerin die Erlassung von Feststellungsbescheiden gemäß § 10 Abs. 1 Z 3 des Altlastensanierungsgesetzes (ALSAG). Der Magistrat der Stadt K als zuständige Bezirksverwaltungsbehörde wolle feststellen, ob

"a) das Verbringen von Abfällen zur Herstellung von Ersatzbrennstoffen (EBS) in das Ausland eine beitragspflichtige Tätigkeit im Sinne des ALSAG darstellt;

b) das Verbringen von Abfällen in das Ausland zur chemischphysikalischen Vorbehandlung (thermische Behandlung in einer Desorptionsanlage) eine beitragspflichtige Tätigkeit im Sinne des ALSAG darstellt;

c) die Verbringungen im Zusammenhang mit den Notifizierungen AT006842; AT008263; AT008801; AT011903, AT007197 und AT008264 beitragspflichtige Tätigkeiten im Sinne des ALSAG darstellen."

Unter Punkt "1. Allgemeines" heißt es im Antrag, einem allgemeinen Feststellungsantrag, ob der Transport von Abfällen zur Herstellung von Ersatzbrennstoffen in das Ausland der Beitragspflicht gemäß § 3 Abs. 1 ALSAG unterliege sowie ob es neben der Ablagerung und der thermischen Beseitigung auch noch andere Beseitigungsmaßnahmen oder Vorbereitungen zu einer Beseitigung gebe, die dem Beitrag gemäß § 3 Abs. 1 leg. cit. unterlägen, folgten konkrete Feststellungsanträge zu jeder einzelnen diesem Feststellungsbeitrag beiliegenden Notifizierung.

Unter Punkt "3. Allgemeines zu den einzelnen Anträgen" befasst sich die Antragstellerin mit allgemeinen rechtlichen Ausführungen zur Bestimmung des § 3 Abs. 1 ALSAG und den Beseitigungs- und Verwertungsverfahren in Anhang I und II der Abfallrahmenrichtlinie. Sie meint, das Herstellen von Brennstoffprodukten könne unter keines der dort beschriebenen Verfahren subsumiert werden, unterliege jedoch trotzdem der Beitragspflicht, wenn der Abfall zum Zweck der Herstellung von Brennstoffprodukten exportiert werde. Es könne in der Regel nur dann ein beitragspflichtiger Export in das Ausland durchgeführt werden, wenn der Genehmigungsbescheid eines der genannten Beseitigungs- oder Verwertungsverfahren oder die Herstellung von Brennstoffprodukten betreffe. Nach einer Darlegung des Unterschiedes zwischen Brennstoffprodukt und Ersatzbrennstoff und zur Beitragspflicht für den Export zur Herstellung dieser Stoffe befasst sich der Antrag mit konkreten Verbringungsvorgängen. Zusammengefasst heißt es am Ende des Antrages (insofern in näherer Ausführung des obgenannten Antrages lit. c):

" Die BH K möge feststellen, dass

I es sich bei der von der B Gesellschaft m.b.H. durchgeführten Verbringung von insgesamt 9.115 Tonnen (2. Quartal 2007 1.238,52 Tonnen, 3. Quartal 2007 3.380,84 Tonnen, 4. Quartal 2007 3.857,16 Tonnen, 1. Quartal 2008 638,04 Tonnen) gefährlicher Abfälle zur Desorption in die Anlage der B B GmbH um keine beitragspflichtige Tätigkeit iSd § 3 Abs. 1 ALSAG handelt;

II es sich bei der von der B Gesellschaft m.b.H. durchgeführten Verbringung von insgesamt 1.658,24 Tonnen Abfällen der Schlüsselnummer 94801 zur Verwertungsanlage der A GmbH um keine beitragspflichtige Tätigkeit iSd § 3 Abs. 1 ALSAG handelt;

III es sich bei der von der B Gesellschaft m.b.H. durchgeführten Verbringung von insgesamt rund 407 Tonnen Abfällen der Schlüsselnummer 91103 zur Verwertungsanlage der E Sp.zo.o um keine beitragspflichtige Tätigkeit iSd § 3 Abs. 1 ALSAG handelt;

IV es sich bei der von der B Gesellschaft m.b.H. durchgeführten Verbringung von insgesamt rund 6.800 Tonnen Abfällen der Schlüsselnummer 91103 zur Verwertungsanlage der A S.LO. in der Slowakei um keine beitragspflichtige Tätigkeit iSd § 3 Abs. 1 ALSAG handelt;

V es sich bei der von der B Gesellschaft m.b.H. durchgeführten Verbringung von insgesamt rund 10.000 Tonnen Abfällen der Schlüsselnummer 91107 zur Verwertungsanlage der A. in der Slowakei um keine beitragspflichtige Tätigkeit iSd § 3 Abs. 1 ALSAG handelt;

VI es sich bei der von der B Gesellschaft m.b.H. durchgeführten Verbringung von insgesamt rund 9.800 Tonnen Abfällen der Schlüsselnummer 91103 zur Verwertungsanlage der A s. r.o. in der Slowakei um keine beitragspflichtige Tätigkeit iSd § 3 Abs. 1 ALSAG handelt."

Mit dem im Instanzenzug ergangenen Bescheid des Landeshauptmanns von Niederösterreich (LH) vom 29. Dezember 2011 wurde in Erledigung der lit. c) des Antrages vom 24. August 2000 in Bezug auf die unter den Punkten I bis VI des Feststellungsantrages konkretisierten Verbringungen festgestellt, dass es sich dabei um beitragspflichtige Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 Z 4 ALSAG handle. Dieser Bescheid wurde mit hg. Erkenntnis vom 26. Juli 2012, 2012/07/0032, wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.

Mit dem Ersatzbescheid des LH vom 27. November 2012 wurde daraufhin die rechtskräftige Feststellung getroffen, dass es sich bei diesen Verbringungen (lit. c) Punkte I bis VI des Feststellungsantrages) um keine beitragspflichtige Tätigkeit im Sinne des § 3 ALSAG handle.

Mit Bescheid des Bürgermeisters der Stadt K vom 27. März 2013 als Bezirksverwaltungsbehörde wurde über die Antragspunkte lit. a und lit. b des Antrags vom 24. August 2010 abgesprochen und festgestellt, dass

"a) es sich bei der Verbringung von Abfällen zur Herstellung von Ersatzbrennstoffen (EBS) in das Ausland um keine beitragspflichtige Tätigkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 ALSAG handelt;

b) es sich bei der Verbringung von Abfällen in das Ausland zu chemisch-physikalischen Vorbehandlung (thermische Behandlung in einer Desorptionsanlage) um keine beitragspflichtige Tätigkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 ALSAG handelt."

Dagegen erhob der Bund, vertreten durch das Zollamt S K W, Berufung und machte geltend, ein Feststellungsbescheid gemäß § 10 ALSAG könne sich immer nur auf einen konkreten Sachverhalt beziehen. Der Bürgermeister hätte einen Grundlagenbescheid bzw. einen auf Dauer angelegten Bewilligungsbescheid erlassen, der losgelöst von einem konkreten Geschehnis im Seinsbereich nicht den Einzelfall löste.

Die Beschwerdeführerin widersprach diesen Ausführungen während des Berufungsverfahrens.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 11. Oktober 2013 wurden der Berufung der mitbeteiligten Partei Folge gegeben, der Bescheid der Erstbehörde aufgehoben und die Anträge der Beschwerdeführerin als unzulässig zurückgewiesen.

Dies wurde damit begründet, dass angesichts der rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag lit. c nur noch über die von der Beschwerdeführerin begehrten Aussprüche der Anträge lit. a und lit. b vom 24. August 2010 abzusprechen gewesen sei. Diese Anträge seien im genannten Schriftsatz nicht weiter konkretisiert worden. Dort fänden sich lediglich allgemeine Ausführungen, welche auch als solche bezeichnet seien. Diesem Antrag lägen somit keine konkreten Sachverhalte betreffend die Verbringung von dezidiert bezeichneten Abfällen ins konkret bestimmte Ausland zu einer spezifizierten Tätigkeit und zu einem bestimmten Zeitpunkt zugrunde. Eine Konkretisierung sei auch im nachfolgenden Verwaltungsverfahren nicht erfolgt. Aus der Berufungsbeantwortung gehe sogar klar der Wille der Beschwerdeführerin hervor, dass eine Klärung einer "generell abstrakten Rechtslage" gewünscht würde.

Die Behörde habe in begründeten Zweifelsfällen auf Antrag des in Betracht kommenden Beitragsschuldners durch Bescheid festzustellen, ob eine beitragspflichtige Tätigkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 ALSAG vorliege. Nach Hinweis auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes, wonach es dem Gesetzgeber mit der Regelung des § 10 ALSAG von Beginn an um die Schaffung eines Verfahrens zur rechtswirksamen Feststellung der Tatbestandsvoraussetzungen der Beitragspflicht gegangen sei, fuhr die belangte Behörde fort, dass auf diesen Feststellungsbescheid die allgemeinen Kriterien für Feststellungsbescheide, wie sie auch durch die Rechtsprechung entwickelt worden seien, anzuwenden wären. Nach Zitierung der diesbezüglichen Ausführungen im Kommentar Hengstschläger/Leeb , AVG, vertrat die belangte Behörde den Standpunkt, aus diesen Ausführungen und der dort zitierten Rechtsprechung sei ableitbar, dass durch Feststellungsbescheide nur über konkretisierte Sachverhalte abgesprochen werden könne. Gegenstand einer Feststellung könne somit nur ein individuell konkretes Rechtsverhältnis (allenfalls Tatsachen), nicht jedoch abstrakt generelle Rechtsverhältnisse (allenfalls Tatsachen) sein. Bei den Fragen der lit. a und b des Antrags der Beschwerdeführerin handle es sich aber um die Beurteilung einer generell-abstrakten Rechtslage, was jedenfalls nicht Gegenstand einer bescheidmäßigen Feststellung sein könne. Dabei mache es auch keinen Unterschied, ob der Bescheid aufgrund einer speziellen Rechtsvorschrift, wie dies § 10 ALSAG sei, oder aufgrund der allgemeinen durch die Rechtsprechung entwickelten Grundsätze über die Zulässigkeit von Feststellungsbescheiden erlassen werde. In beiden Fällen sei ein konkretisierter Sachverhalt der Entscheidung zugrunde zu legen und eine generell abstrakte Feststellung unzulässig.

Diese Unzulässigkeit müsse auch aus dem Umstand abgeleitet werden, dass ein Feststellungsbescheid mit generell abstrakter Feststellung gegenüber anderen Behörden Bindungswirkung entfalte. Nicht nur das zuständige Zollamt wäre an die Feststellung gebunden, sondern alle Finanzbehörden Österreichs. Demzufolge habe der Bürgermeister der Stadt K eine generell abstrakte Festlegung aller österreichischen Finanzbehörden getroffen, wofür er jedenfalls nicht zuständig sein könne. Außerdem habe die Behörde jene Rechtslage für die Feststellung gemäß ALSAG anzuwenden, die zu dem Zeitpunkt gelte, zu dem der die Beitragspflicht auslösende Sachverhalt verwirklicht worden sei. Dies gelte auch für die Rechtsmittelbehörde. Eine Feststellung könne sich nur auf einen konkreten Sachverhalt zu einem bestimmten Zeitpunkt beziehen. Dem Feststellungsantrag sei jedoch kein konkreter Sachverhalt in Bezug auf einen bestimmten Zeitpunkt zu entnehmen, weshalb auch nicht festgestellt werden könne, welche Rechtslage anzuwenden wäre; einerseits habe sich in der Vergangenheit die Rechtslage mehrfach geändert und andererseits werde sie sich auch in der Zukunft ändern. In diesem Zusammenhang sei nur erwähnt, dass sich die Rechtslage seit Antragstellung geändert habe.

Aus diesem Grund sei der Erstbescheid zu beheben und die Anträge zurückzuweisen gewesen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit in Folge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die Beschwerdeführerin vertritt die Ansicht, dass zulässige Feststellungsbescheide des Bürgermeisters (aber auch unzulässige Feststellungen, soweit sie rechtskräftig würden) selbstverständlich für alle österreichischen Finanzbehörden bindend seien. Die Feststellung werde aber nur im Verhältnis zur Antragstellerin rechtskräftig, sie gelte also schon von daher nicht "generell abstrakt", wie dies etwa bei einer Verordnung des zuständigen Bundesministers der Fall wäre. Nur im Verhältnis zur Beschwerdeführerin könnte die Feststellung rechtskräftig werden. Selbstverständlich habe sich das Feststellungsbegehren nicht auf das Verbringen von Abfällen in das Ausland zur Herstellung von EBS bzw. zur chemisch-physikalischen Vorbehandlung schlechthin bezogen, sondern nur individuell-konkret auf die von der Beschwerdeführerin durchgeführten Exporte. Ein Anlass, den von der Erstbehörde erlassenen Feststellungsbescheid als einen Grundlagenbescheid oder Bewilligungsbescheid anzusehen oder ihn überhaupt in eine generelle Norm umzudeuten, bestehe nicht. Weiters irre die belangte Behörde, wenn sie die Ansicht vertrete, die Schaffung von generellen Normen obliege allein dem Gesetzgeber, aber nicht einer Verwaltungsbehörde. Damit übersehe sie, dass Verwaltungsbehörden zur Erlassung genereller Normen innerhalb ihres Wirkungsbereiches befugt seien, und zwar in Form von Verordnungen. Davon könne im vorliegenden Fall aber freilich keine Rede sein. Die belangte Behörde habe zu Unrecht den individuell-konkreten Feststellungsbescheid der Erstbehörde in eine gesetzwidrige generelle Norm umgedeutet.

Auch die angeblich fehlende Konkretisierung des Zeitpunktes sei unrichtig. Selbstverständlich stehe jeder Feststellungsbescheid unter dem impliziten Vorbehalt künftiger Änderungen der Gesetzeslage. Die belangte Behörde hätte das Anbringen nach seinem objektiven Erklärungswert erledigen und gegebenenfalls jeweils eine gesonderte Feststellung für die bis 20. Juni 2013 erfolgten Beförderungen sowie für die ab 21. Juni 2013 erfolgten Beförderungen vornehmen müssen. Dass die Behörde etwaige zukünftige Gesetzesänderungen nicht antizipieren könne und daher die bescheidmäßige Feststellung nur bis zu einer allfälligen Änderung der maßgeblichen Rechtslage wirksam sein könne, verstehe sich von selbst. Der belangten Behörde wäre es frei gestanden, den Berufungsbescheid in Folge der zwischenzeitig eingetretenen Gesetzesänderung entsprechend abzuändern. Die Zurückweisung eines Feststellungsantrages mit der Begründung, es sei im fraglichen Zeitraum bzw. zwischen Antragstellung und Bescheiderlassung zu einer Gesetzesänderung gekommen, sei rechtswidrig.

Schließlich ergebe sich aus dem Feststellungsbegehren vom 24. August 2010 und dem übrigen Akteninhalt eindeutig, auf welche Tätigkeiten Bezug genommen werde, also insbesondere, welche Materialien die Beschwerdeführerin wohin transportiere. Es seien exemplarisch sechs konkrete Beförderungen angegeben, aus denen sich eindeutig ergebe, für welche Arten von Tätigkeiten die Beschwerdeführerin eine Feststellung über die Beitragspflicht begehre. Es liege also sehr wohl ein konkretisierter Sachverhalt vor, den die belangte Behörde ihrer Entscheidung hätte zugrunde legen müssen. Schon die Dauer des gegenständlichen Feststellungsverfahrens zeige, dass es dem Rechtsunterworfenen nicht zumutbar sei, für jede einzelne Beförderung und womöglich überhaupt nur ex post einen eigenen Feststellungsbescheid zu erwirken. Träfe dies zu, so würde dies zu der unzumutbaren Situation führen, dass der Normunterworfene zuerst die allenfalls beitragspflichtige Tätigkeit durchführen müsse, um danach eine Selbstbemessung vorzunehmen, damit schließlich ein Feststellungsverfahren möglich werde. Dies alles unter der großen Wahrscheinlichkeit eines Finanzstrafverfahrens, wenn der potenzielle Beitragsschuldner von einer Beitragsfreiheit ausgehe. Im umgekehrten Fall, wenn zuerst die Beiträge abgeführt und im Nachhinein die Beitragsfreiheit höchstgerichtlich festgestellt werde, erhalte der "Nichtbeitragsschuldner" weder Zinsen noch die entstandenen Kosten rückerstattet.

Das gemäß Art. 151 Abs. 51 Z 9 B-VG an Stelle der belangten Behörde in das Verfahren eingetretene Landesverwaltungsgericht Niederösterreich legte die Akten des Verwaltungsverfahren vor.

Die mitbeteiligte Partei erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen und beantragte die Zuerkennung des Schriftsatzaufwandes.

Mit Eingabe vom 12. März 2014 erstattete auch der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft eine Stellungnahme.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Auf den vorliegenden, mit Ablauf des 31. Dezember 2013 beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Beschwerdefall sind nach § 79 Abs. 11 letzter Satz VwGG die bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Bestimmungen anzuwenden.

Die im vorliegenden Fall maßgebende Bestimmung des § 10 ALSAG lautet auszugsweise:

"§ 10. (1) Die Behörde (§ 21) hat in begründeten Zweifelsfällen auf Antrag des in Betracht kommenden Beitragsschuldners oder des Bundes, vertreten durch das Zollamt, durch Bescheid festzustellen,