VwGH vom 29.09.2015, 2013/05/0034
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Bernegger und die Hofräte Dr. Enzenhofer und Dr. Moritz sowie die Hofrätinnen Dr. Pollak und Mag. Rehak als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Lorenz, über die Beschwerde 1. der M S 2. des J F. S und 3. des Mag. J L., alle in N, alle vertreten durch Mag. Egmont Neuhauser, Rechtsanwalt in 3270 Scheibbs, Rathausplatz 4/2, gegen den Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung vom , Zl. RU1-BR-1528/004-2012, betreffend Verweigerung der Einsichtnahme in nicht mehr in Geltung stehende örtliche Raumordnungsprogramme (mitbeteiligte Partei: Marktgemeinde N, vertreten durch Onz - Onz - Kraemmer - Hüttler Rechtsanwälte GmbH in 1010 Wien, Schwarzenbergplatz 16), zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Das Land Niederösterreich hat den Beschwerdeführern Aufwendungen in der Höhe von insgesamt EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Das Mehrbegehren wird abgewiesen.
Begründung
I.
Die Erstbeschwerdeführerin und der Zweitbeschwerdeführer sind gemeinsam Eigentümer mehrerer, im angefochtenen Bescheid näher bezeichneter Grundstücke im Gebiet der mitbeteiligten Gemeinde.
Im Verfahren über das Ansuchen des K. vom um baubehördliche Bewilligung einer straßenseitigen Einfriedung auf einem im Eigentum des K. stehenden Grundstück, das drei Grundstücken der genannten Beschwerdeführer gegenüberliegt und davon durch eine Gemeindestraße getrennt ist, erhoben diese Beschwerdeführer mit Schreiben vom gegen das Bauvorhaben Einwendungen. Darin brachten sie (u.a.) vor, dass dem Zweitbeschwerdeführer am Gemeindeamt der mitbeteiligten Gemeinde (im Folgenden: Gemeindeamt) das örtliche Raumordnungsprogramm (im Folgenden: ROP) aus dem Jahr 1972, das durch das am in Kraft getretene ROP 1995 außer Kraft getreten sei, vorenthalten worden sei, was das Bauverfahren mit einem wesentlichen Verfahrensfehler belaste. Der beantragten Akteneinsicht in das ROP 1972 stünden auch keine schützenswerten Interessen Dritter entgegen.
Die von K. beantragte Baubewilligung wurde erteilt, wobei das Bauverfahren im Zeitpunkt der Erlassung des vorliegend angefochtenen Bescheides laut diesem bereits rechtskräftig abgeschlossen gewesen sei.
Der Drittbeschwerdeführer ist Eigentümer eines (anderen) Grundstückes im selben Gemeindegebiet.
Mit der beim Gemeindeamt am eingelangten Eingabe vom stellten die Erstbeschwerdeführerin und der Zweitbeschwerdeführer an den Bürgermeister der mitbeteiligten Gemeinde (im Folgenden: Bürgermeister) den Antrag, ihnen "Einsicht und Aktenabschrift gegen Kostenbekanntgabe in das komplette örtliche Raumordnungsprogramm (ROP) der Marktgemeinde N 1972 sowie aller Änderungen bis zum Außerkrafttreten im Jahre 1995" zu gewähren, wobei im kompletten ROP die Bescheide, Verordnungen, Plandarstellungen, Bezugsklauseln und Bestätigungsvermerke des Amtes der Niederösterreichischen Landesregierung inkludiert seien. Hingewiesen werde darauf, dass das ROP den Verordnungswortlaut, das Entwicklungskonzept, sämtliche Blätter (inklusive Änderungen) des Flächenwidmungsplanes, den Umweltbericht und sämtliche (andere) Entscheidungsgrundlagen umfasse.
Mit der am beim Gemeindeamt eingelangten Eingabe stellte der Drittbeschwerdeführer unter Hinweis darauf, dass er grundbücherlicher Eigentümer des oben genannten Grundstückes und Gemeindebürger sei, an den Bürgermeister den Antrag, ihm
"Einsichtnahme und Aktenabschrift (Farb-Kopien wenn Original in Farbe) gegen Kostenbekanntgabe in das/den komplette/n:
(a) Örtliche Raumordnungsprogramm (ROP) 1972 der Marktgemeinde N,
(b) Örtliche Raumordnungsprogramm (ROP) 1995 der Marktgemeinde N sowie
(c) Entwurf des örtlichen Raumordnungsprogrammes (ROP) neu, Abänderung im Zuge der Erstellung des Örtlichen Entwicklungskonzeptes, der Marktgemeinde N (der Öffentlichkeit vorgestellt am FR am hiesigen Gemeindeamt)
sowie aller Änderungen bis zum jeweiligen Außerkrafttreten" zu gewähren.
Das komplette ROP verstehe sich inklusive:
"(a) die Entwürfe inklusive diverse Plandarstellungen,
(b) die Verordnungen mit dem jeweiligen genauen
Verordnungswortlaut bzw. -text (VO),
(c) das Entwicklungskonzept,
(d) die Grundlagenberichte,
(e) sämtliche Blätter (inklusive Änderungen) des Flächenwidmungsplanes (FWP) (das heißt die Plandarstellungen) inklusive den Bestätigungsvermerken des Amtes der Niederösterreichischen Landesregierung (NÖ LReg),
(f) die Bezugsklauseln,
(g) die Erläuterungsberichte,
(h) die Planungsberichte,
(i) die Umweltberichte (wenn vorhanden),
(j) alle sonstigen gesammelten und aufbereiteten
Entscheidungsgrundlagen,
(k) die Genehmigungsbescheide des Amtes der Niederösterreichischen Landesregierung (NÖ LReg) sowie
(l) die Begründungen der Änderungsanlässe für die jeweiligen Änderungen."
Mit zwei - im Wesentlichen inhaltsgleichen - Schreiben vom teilte der Bürgermeister den Beschwerdeführern jeweils mit, dass es sich beim ROP um eine Verordnung der Gemeinde handle und auf das Verfahren zur Verordnungserlassung das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 - AVG nicht anwendbar sei. In diesem Verfahren habe im Übrigen niemand Parteistellung, und aus diesen Gründen sei das allgemeine Recht auf Akteneinsicht (§ 17 AVG) nicht anwendbar. Einsichtsrechte bestünden daher nur, soweit sie im NÖ ROG ausdrücklich eingeräumt würden. Derartige Regelungen fänden sich in § 21 Abs. 5 und 16 leg. cit. Es bestehe somit kein Recht auf Einsichtnahme in ROP, die nicht mehr in Geltung stünden, und in diesbezügliche Erläuterungen, und es sei daher beabsichtigt, derartigen Ersuchen künftig keine Folge zu geben. Den Beschwerdeführern stehe es jedoch jederzeit frei, am Gemeindeamt während der Amtsstunden Einsicht in das geltende ROP zu nehmen. Diese Schreiben dienten lediglich zur Information, und es sei nicht beabsichtigt, damit eine rechtsverbindliche Anordnung zu treffen. Sollten die Beschwerdeführer jedoch auf einer bescheidmäßigen Erledigung beharren, wären ihre Ansuchen um Einsicht in nicht mehr geltende ROP zurückzuweisen.
Mit ihrer gemeinsamen Eingabe vom an den Bürgermeister erklärten alle Beschwerdeführer, auf eine bescheidmäßige Erledigung ihrer Anträge auf "Einsichtnahme und Aktenabschrift gegen Kostenbekanntgabe, unter anderem vom MO , MO und SO , auch in die nicht mehr in Geltung stehenden Fassungen des Raumordnungsprogrammes der Marktgemeinde N", zu bestehen. Dazu brachten sie u.a. vor, dass es drei Versionen des näher bezeichneten Flächenwidmungsplanes ("1372/F.1") mit deutlichen inhaltlichen Darstellungsunterschieden gebe und diese als "vermutliche Urkundenfälschungen" zu betrachten seien.
Mit Bescheid des Bürgermeisters vom wurde der Antrag der Beschwerdeführer vom "auf Einsicht auch in die nicht mehr geltenden Fassungen des Raumordnungsprogrammes der Marktgemeinde N" gemäß § 17 AVG sowie § 13 Abs. 1 und § 21 Abs. 5 und 16 NÖ Raumordnungsgesetz 1976 (ROG) abgewiesen.
Dazu führte der Bürgermeister (u.a.) aus, dass kein Anspruch auf Einsicht in nicht mehr geltende Verordnungen bestehe und diesbezüglich auf die Ausführungen im Schreiben vom verwiesen werde.
Die von den Beschwerdeführern gegen diesen Bescheid erhobene Berufung wurde mit dem auf Grund des Beschlusses des Gemeindevorstandes der mitbeteiligten Gemeinde (im Folgenden: Gemeindevorstand) vom erlassenen Bescheides vom gemäß § 66 Abs. 4 AVG als unbegründet abgewiesen.
Dazu führte der Gemeindevorstand (u.a.) aus, er schließe sich dem erstinstanzlichen Bescheid vollinhaltlich an. Beim Verfahren zur Erlassung und Änderung der ROP handle es sich um ein Verordnungsverfahren, in dem den Beschwerdeführern keine Parteistellung zukomme. Aus diesem Grund komme das Akteneinsichtsrecht gemäß § 17 AVG, das den Parteien eines Verwaltungsverfahrens eingeräumt sei, nicht zum Tragen.
Auch der Verweis auf das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2004/06/0160, sei zutreffend. Schließlich sei festzuhalten, dass im gegenständlichen Fall kein Verfahren anhängig sei, in dem eine frühere Fassung des ROP anzuwenden wäre. Dies gelte insbesondere für das von den Beschwerdeführern genannte Baubewilligungsverfahren, das mittlerweile abgeschlossen sei und in dem die Baubehörden ausschließlich die geltende Fassung des ROP anzuwenden gehabt hätten. Zu dem in den Berufungsanträgen enthaltenen Begehren auf Einsicht in das geltende ROP sei festzuhalten, dass ein diesbezüglicher Antrag nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Bescheides und daher auch nicht Gegenstand des Berufungsverfahrens sei. Die Entscheidungen beider Instanzen bezögen sich vielmehr ausschließlich auf das Begehren, auch in die nicht mehr geltenden Fassungen des ROP Einsicht zu erhalten. In das geltende ROP sei den Beschwerdeführern sehr wohl Einsicht gewährt worden. Dies sei nicht zuletzt dem Vorbringen der Beschwerdeführer, das auf Inhalte dieser Verordnung Bezug nehme, zu entnehmen.
Die Beschwerdeführer erhoben gegen diesen Berufungsbescheid Vorstellung. In ihrer Vorstellungsergänzung vom stellten sie u.a. den Antrag, ihnen nach dem NÖ Auskunftsgesetz (binnen acht Wochen) Akteneinsicht und Aktenabschrift gegen Kostenbekanntgabe in nicht mehr geltende ROP zu gewähren und bei Verweigerung der Auskunft gemäß § 6 Abs. 1 dieses Gesetzes darüber einen Bescheid zu erlassen.
Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid wurde die Vorstellung der Beschwerdeführer als unbegründet abgewiesen.
Dazu führte die belangte Behörde (u.a.) aus, dass die Zweitbeschwerdeführerin und der Erstbeschwerdeführer ihren Antrag auf Akteneinsicht im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens des K. gestellt hätten und die Abweisung ihres Antrages als Verfahrensanordnung, gegen welche eine Berufung nicht zulässig sei, hätte erfolgen können. Der Drittbeschwerdeführer habe im Verfahren des K. keine Parteistellung gehabt, weshalb eine bescheidmäßige Abweisung (richtig: Zurückweisung) zu Recht erfolgt sei. Das Recht auf Akteneinsicht gemäß § 17 AVG stehe nur Parteien eines Verwaltungsverfahrens zu und beziehe sich nicht auf Verfahren vor Verwaltungsbehörden, in denen Verordnungen, also generelle Normen, erlassen würden. Dieses Recht auf Akteneinsicht erstrecke sich auch nicht auf die Einsicht in die Akten über die Erlassung der generellen Normen, auf denen die Entscheidung in diesem Verfahren beruhe. In einem Genehmigungsverfahren betreffend einen Flächenwidmungsplan bzw. eine Flächenwidmungsplanänderung komme nur der Gemeinde Parteistellung zu. Davon unberührt sei jedoch ein Ersuchen um Erteilung einer Auskunft im Rahmen des NÖ Auskunftsgesetzes, das den Beschwerdeführern unbenommen geblieben sei. Mit ihrem in der Vorstellungsergänzung unter Berufung auf das NÖ Auskunftsgesetz gestellten Antrag auf Akteneinsicht würden die Beschwerdeführer gemäß § 4 Abs. 4 leg. cit. an das hiefür zuständige Organ, nämlich die mitbeteiligte Gemeinde, verwiesen.
Mit Bescheid des Gemeindevorstandes vom sei die Berufung der Erstbeschwerdeführerin und des Zweitbeschwerdeführers gegen den Bescheid des Bürgermeisters, mit dem die Errichtung einer Einfriedung entlang der öffentlichen Verkehrsfläche in der Bausache des K. bewilligt worden sei, welche Ursache des Begehrens auf Akteneinsicht gewesen sei, als unbegründet abgewiesen worden. Dieser Bescheid sei formell rechtskräftig, und daher sei derzeit auch kein Verfahren, bei welchem frühere Versionen des Flächenwidmungsplanes (wenn überhaupt) eine Rolle hätten spielen können, anhängig. Die belangte Behörde habe, der Argumentation der Berufungsbehörde folgend, ausführlich dargelegt, dass die Beschwerdeführer durch die Errichtung eines Gartenzaunes auf der vis-a-vis gelegenen Straßenseite nicht in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten berührt werden könnten.
Im vorliegenden Fall hätten die Beschwerdeführer die Einsicht sowohl in das komplette, nicht mehr in Geltung stehende ROP 1972 als auch in das komplette, derzeit in Geltung stehende ROP 1995 (beschlossene Erstversion und alle Änderungen bis zum heutigen Stand) beantragt, um die Widmungskonformität des Bauvorhabens zu überprüfen. Dass sie in den geltenden Flächenwidmungsplan hätten Einsicht nehmen können, werde von ihnen nicht bestritten, zumal sie sowohl auf den aufgelegten Entwurf als auch auf das von der belangten Behörde genehmigte Raumordnungsprogramm in ihren Vorbringen Bezug nähmen, ohne jedoch eine konkrete Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechtes zu behaupten. Es sei daher nicht nachvollziehbar, was die Einschreitenden in dem sie betreffenden Baubewilligungsverfahren hätten konkret vorbringen können, weil auch eine Einsicht in die nicht mehr gültigen Raumordnungsprogramme kein für sie günstigeres Ergebnis gebracht hätte. Die Straßenfluchtlinie entlang ihrer südlichen Grundstücksgrenze sei im Übrigen seit 1972 unverändert.
Was schließlich das auch hier "perpetuierte" Vorbringen hinsichtlich dreier Ausfertigungen des Flächenwidmungsplanes, das jedoch ohne Auswirkungen auf die subjektiv-öffentlichen Nachbarrechte bleibe, anlange, sei den Beschwerdeführern nochmals entgegenzuhalten, dass es auf Grund von Eingabefehlern bei der Übertragung im Zuge der Digitalisierung zu den unterschiedlichen Plandarstellungen gekommen sei. Das nunmehr in Geltung stehende Raumordnungsprogramm sei jedoch dem Willen des Verordnungsgebers entsprechend aufgelegt, vom Gemeinderat beschlossen sowie von der Aufsichtsbehörde geprüft und kundgemacht worden und daher rechtswirksam geworden, sodass sich der Vorwurf der Urkundenfälschung als haltlos erweise. Zu Recht hätten daher die Gemeindebehörden einen Rechtsanspruch auf Einsichtnahme in die nicht mehr gültigen Raumordnungsprogramme verneint, und die Beschwerdeführer würden durch den angefochtenen Bescheid nicht in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt.
Gegen diesen Bescheid erhoben die Beschwerdeführer zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, der mit Beschluss vom , B 147/13-3, deren Behandlung ablehnte und sie dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abtrat.
In ihrer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erstatteten Beschwerdeergänzung stellten die Beschwerdeführer den Antrag, den angefochtenen Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes oder Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete - ebenso wie die mitbeteiligte Partei - eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
II.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Gemäß § 79 Abs. 11 letzter Satz VwGG idF BGBl. I Nr. 122/2013 sind auf das vorliegende, mit Ablauf des beim Verwaltungsgerichtshof anhängige Beschwerdeverfahren die bis zum Ablauf des geltenden Bestimmungen dieses Gesetzes weiter anzuwenden.
Aufgabe der Vorstellungsbehörde war es, den bei ihr bekämpften Bescheid dahin zu überprüfen, ob durch ihn Rechte eines Beschwerdeführers verletzt werden. Ihr kam jedoch nicht die Befugnis zu einer reformatorischen Entscheidung zu, und es handelte sich bei dieser aufsichtsbehördlichen Kontrolle um eine bloß nachprüfende Rechtmäßigkeitskontrolle (vgl. zum Ganzen etwa das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2012/17/0505, mwN).
"Sache" des gegenständlichen Vorstellungsverfahrens war nur der Verfahrensgegenstand, über den der Gemeindevorstand im Berufungsbescheid vom entschieden hatte. Die Grenzen der "Sache", über welche die Berufungsbehörde abzusprechen hat, bestimmen sich nach dem Gegenstand, der durch den Spruch des erstinstanzlichen Bescheides entschieden wurde. Dieser Gegenstand richtet sich nach den "in Verhandlung stehenden Angelegenheiten", die der Spruch zu erledigen hat, wobei die "Sache" ("Angelegenheit") nicht generell, sondern nur auf Grund der jeweiligen Verwaltungsvorschrift, welche die konkrete "Sache" bestimmt, eruiert werden kann (vgl. zum Ganzen etwa Hengstschläger/Leeb , AVG § 66 Rz 59; ferner das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2009/05/0115).
Sind Anträge der Partei im angefochtenen Bescheid nicht oder nur zum Teil erledigt worden, ist die Berufungsbehörde nicht befugt, über nicht behandelte Anträge bzw. unerledigte Teile abzusprechen, weil sie nicht zur "Sache", d.h. zum Inhalt des Spruches des mit der Berufung bekämpften Bescheides, gehören (vgl. dazu Hengstschläger/Leeb, AVG § 66 Rz 60, S. 954).
Mit dem Berufungsbescheid vom , der an die Stelle des erstinstanzlichen Bescheides vom getreten ist (vgl. dazu etwa Hengstschläger/Leeb , AVG § 66 Rz 94), wurde der Antrag der Beschwerdeführer "auf Einsicht auch in die nicht mehr geltenden Fassungen des Raumordnungsprogrammes" der mitbeteiligten Gemeinde gemäß § 17 AVG sowie § 13 Abs. 1 und § 21 Abs. 5 und 16 ROG abgewiesen. Über ein Ansuchen der Beschwerdeführer auf Erteilung einer Auskunft nach dem NÖ Auskunftsgesetz - ein solches Begehren wurde von ihnen, wie die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid ausgeführt hat und was von den Beschwerdeführern auch nicht in Abrede gestellt wurde, erst in der Vorstellungsergänzung vom gestellt - wurde mit dem genannten Berufungsbescheid nicht entschieden.
Soweit sich daher die Beschwerdeführer als in dem Recht, gemäß § 3 des NÖ Auskunftsgesetzes Auskunft zu erhalten, verletzt erachten und bemängeln, dass die belangte Behörde dieser Bestimmung nicht entsprochen habe, legen sie keine Verletzung von subjektiv-öffentlichen Rechten durch den angefochtenen Bescheid dar. Vielmehr hat die belangte Behörde in der Begründung ihres Bescheides zu Recht gemäß § 4 Abs. 4 dieses Gesetzes die Beschwerdeführer mit diesem Auskunftsbegehren an die Gemeindebehörde verwiesen.
§ 17 AVG, BGBl. Nr. 51/1991, in der im Hinblick auf den für die vorliegende Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeindevorstandes über den Berufungsbescheid (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2010/05/0184) anzuwendenden Fassung BGBl. I Nr. 5/2008 lautet:
" Akteneinsicht
§ 17. (1) Soweit in den Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmt ist, können die Parteien bei der Behörde in die ihre Sache betreffenden Akten Einsicht nehmen und sich von Akten oder Aktenteilen an Ort und Stelle Abschriften selbst anfertigen oder auf ihre Kosten Kopien oder Ausdrucke erstellen lassen. Soweit die Behörde die die Sache betreffenden Akten elektronisch führt, kann der Partei auf Verlangen die Akteneinsicht in jeder technisch möglichen Form gewährt werden.
(2) Allen an einem Verfahren beteiligten Parteien muß auf Verlangen die Akteneinsicht in gleichem Umfang gewährt werden.
(3) Von der Akteneinsicht sind Aktenbestandteile ausgenommen, insoweit deren Einsichtnahme eine Schädigung berechtigter Interessen einer Partei oder dritter Personen oder eine Gefährdung der Aufgaben der Behörde herbeiführen oder den Zweck des Verfahrens beeinträchtigen würde.
(4) Gegen die Verweigerung der Akteneinsicht ist kein Rechtsmittel zulässig."
In dem für die vorliegende Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Berufungsbescheid stand das ROG idF LGBl. 8000-24 in Geltung.
Die §§ 13, 21, 22 und § 27 ROG lauten auszugsweise:
"§ 13
Örtliches Raumordnungsprogramm
(1) Ausgehend von den Zielen dieses Gesetzes und den Ergebnissen aufbereiteter Entscheidungsgrundlagen hat jede Gemeinde ein örtliches Raumordnungsprogramm aufzustellen und zu verordnen. Dabei ist auf Planungen und Maßnahmen des Bundes, des Landes und benachbarter Gemeinden Bedacht zu nehmen, soweit sie für die Raumordnung relevant sind.
(2) Das örtliche Raumordnungsprogramm hat die Planungsziele der Gemeinde festzulegen und jene Maßnahmen zu bezeichnen, die zur Erreichung dieser Ziele gewählt werden. Die Verordnung des örtlichen Raumordnungsprogrammes muss jedenfalls ein Entwicklungskonzept sowie einen Flächenwidmungsplan enthalten.
(3) Im Entwicklungskonzept sind die Ziele des örtlichen Raumordnungsprogrammes - soweit dies thematisch möglich ist - als Plandarstellung räumlich zu konkretisieren, wobei die Planungsrichtlinien des § 14 Abs. 2 sinngemäß anzuwenden sind.
(4) Die Gemeinden haben bei der Erstellung oder Abänderung eines örtlichen Raumordnungsprogrammes fachlich geeignete Personen heranzuziehen.
(5) Die Gemeinde hat als Grundlage für die Aufstellung oder Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes den Zustand des Gemeindegebietes durch Untersuchung der naturräumlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Gegebenheiten zu erforschen und deren Veränderungen ständig zu beobachten. Die Ergebnisse sind zu dokumentieren. Das Ausmaß der als Bauland gewidmeten bebauten sowie unbebauten Flächen ist in einer Flächenbilanz zu erfassen, auf aktuellem Stand zu halten und der Landesregierung auf Anfrage bekannt zu geben. Die Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen hat alle Umstände und Analysen zu enthalten, welche die Festlegungen des örtlichen Raumordnungsprogrammes in nachvollziehbarer Weise begründen. Bei der Aufstellung ist das Ergebnis insbesondere darzustellen in:
1. Plänen mit folgendem Inhalt:
o naturräumliche Gegebenheiten
o Grundausstattung
o Betriebsstättenplan
o bauliche Bestandsaufnahme
o Verkehrskonzept
o Landschaftskonzept
und
2. in einem Planungsbericht mit folgendem Inhalt:
o Grundlagenbericht
o Erläuterungsbericht zum Entwicklungskonzept und zum Flächenwidmungsplan
o Umweltbericht über die strategische Umweltprüfung."
"§ 21
Verfahren
...
(5) Der Entwurf des örtlichen Raumordnungsprogrammes ist vor Erlassung der Verordnung durch sechs Wochen im Gemeindeamt (Magistrat) zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflegung ist öffentlich kundzumachen. ...
(6) Die in den Gemeinden vorhandenen Haushalte sind über die Auflage durch eine ortsübliche Aussendung zu informieren. Die betroffenen Grundeigentümer sind zusätzlich zu verständigen. Als betroffene Grundeigentümer in diesem Sinn gelten die Eigentümer jener Grundstücke, die von der Neu- oder Umwidmung erfaßt sind, sowie deren unmittelbare Anrainer. Als Zustelladresse gilt jene Wohnanschrift, an welche die Bescheide über die Gemeindeabgaben ergehen.
...
(9) Die Erlassung der Verordnung über das örtliche Raumordnungsprogramm obliegt dem Gemeinderat; ...
(10) Das örtliche Raumordnungsprogramm ist der Landesregierung mit einer Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen, einem Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Gemeinderates, in der die Verordnung beschlossen wurde, der Kundmachung und den Nachweisen der Verständigung der Nachbargemeinden und der Interessenvertretungen gemäß Abs. 5 und den hierauf eingelangten Stellungnahmen binnen zwei Wochen nach der Beschlußfassung des Gemeinderates vorzulegen; der Flächenwidmungsplan ist in fünffacher Ausfertigung vorzulegen. Es ist weiters darzulegen und zu erläutern, in welchem Umfang der Umweltbericht bei der Entscheidung des Gemeinderates berücksichtigt wurde und welche Überwachungsmaßnahmen vorgesehen sind. Diese Unterlagen sind ebenfalls der Landesregierung vorzulegen.
...
(15) Das örtliche Raumordnungsprogramm ist innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung des Genehmigungsbescheides unter Hinweis auf die Genehmigung durch die Landesregierung kundzumachen. ...
(16) Das örtliche Raumordnungsprogramm ist im Gemeindeamt (Magistrat) während der Amtsstunden der allgemeinen Einsicht zugänglich zu halten.
(17) Zwei mit der Kundmachungsklausel versehene Ausfertigungen des örtlichen Raumordnungsprogrammes sind beim Amt der Landesregierung und eine bei der zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde sowie je eine mit der Kundmachungsklausel versehene Ausfertigung des Flächenwidmungsplanes beim zuständigen Vermessungsamt zu hinterlegen.
..."
"§ 22
Änderung des örtlichen Raumordnungsprogrammes
...
(4) Für das Verfahren zur Änderung örtlicher Raumordnungsprogramme gelten die Bestimmungen des § 21 sinngemäß. ...
..."
"§ 27
Verordnungen und Pläne
(1) Raumordnungsprogramme des Landes und örtliche Raumordnungsprogramme bestehen aus dem Wortlaut der Verordnung, dazugehörigen Plänen und anderen grafischen Darstellungen.
..."
Nach dem Motivenbericht zur Stammfassung des § 27 Abs. 1 ROG (vormals § 29 Abs. 1 ROG; vgl. die Wiedergabe dieses Berichtes in W. Pallitsch/Ph. Pallitsch/W. Kleewein , Niederösterreichisches Baurecht8 (2012) MB zu § 29 Abs. 1, jetzt § 27 Abs. 1 ROG, S. 1538) gehören zum Inhalt der Verordnungen im Sinne dieses Gesetzes neben dem Wortlaut auch allenfalls dazugehörige Pläne und andere zeichnerische Darstellungen und erzeugen nur diese Rechtswirkungen nach außen, nicht jedoch allfällige beigefügte schriftliche Erläuterungen, die lediglich dem besseren Verständnis dienen.
Sowohl die (überörtlichen) ROP des Landes als auch die (örtlichen) ROP der Gemeinden bestehen somit aus dem Verordnungstext, den dazugehörigen Plänen (Entwicklungskonzept, Flächenwidmungsplan) und anderen grafischen Darstellungen (z.B. Legende). Welche Pläne und grafischen Darstellungen normative Wirkung und damit Verordnungsqualität haben, wird im Gesetz nicht abschließend festgelegt. Aus § 13 Abs. 2 zweiter Satz ROG ergibt sich, dass die Verordnung des örtlichen ROP zumindest aus dem Entwicklungskonzept und dem Flächenwidmungsplan bestehen muss. Von den in § 13 Abs. 5 leg. cit. angeführten Plänen wird lediglich das Verkehrskonzept einen normativen Inhalt haben können, weil das Landschaftskonzept Bestandteil der Grundlagenforschung ist (§ 1 Abs. 1 Z 9 ROG) und Pläne über naturräumliche Gegebenheiten, Grundausstattung, Betriebsstätten und die bauliche Bestandsaufnahme lediglich beschreibende Funktion haben. Grundlagenbericht, Erläuterungsbericht, Flächenbilanz und Umweltbericht gehören zur Grundlagenforschung und sind ebenfalls nicht Teil der Verordnung (vgl. zum Ganzen W. Pallitsch/Ph. Pallitsch/W. Kleewein , Niederösterreichisches Baurecht8 Anm 1 zu § 27 ROG, S. 1538).
Im Beschwerdefall ist strittig, ob in nicht mehr in Kraft stehende Verordnungen der mitbeteiligten Gemeinde über das ROP Einsicht zu gewähren ist.
Dazu ist Folgendes auszuführen:
Soweit die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid - wie bereits die Gemeindebehörden - unter Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2004/06/0160, die Auffassung vertritt, dass sich § 17 AVG nicht auf verwaltungsbehördliche Verfahren, in denen Verordnungen erlassen werden, beziehe und die Beschwerdeführer, denen im Verordnungserlassungsverfahren keine Parteistellung zukomme, keinen Anspruch darauf hätten, in die Akten über die Erlassung solcher Verordnungen Einsicht zu nehmen, ist sie im Recht. Insoweit genügt es, gemäß § 43 Abs. 2 zweiter Satz VwGG zur weiteren Begründung auf dieses Erkenntnis zu verweisen.
Von der Frage des Anspruches auf Einsicht in die Akten über die Erlassung der generellen Normen ist die Frage zu unterscheiden, ob Adressaten von Rechtsverordnungen, wenn diese zwar bereits außer Kraft getreten sind, aber bei abstrakter Betrachtung noch immer Rechtswirkungen auf in ihrem früheren Geltungsbereich verwirklichte Sachverhalte haben können, die Möglichkeit zu bieten ist, durch Einsichtnahme vom Inhalt solcher Verordnungen Kenntnis zu nehmen, wenn diese nicht - wie etwa im Bundesgesetzblatt oder in einem Landesgesetzblatt bzw. im Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS) kundgemachte Rechtsvorschriften (vgl. in dieser Hinsicht etwa Art. 49 Abs. 3 und 4 B-VG iVm dem BGBlG sowie Art. 97 Abs. 1 und Art. 101a B-VG) -
so verlautbart wurden, dass sie allgemein zugänglich sind und in ihrer kundgemachten Form vollständig und auf Dauer ermittelt werden können.
Das ROG sieht in § 21 Abs. 16 zwar vor, dass das ROP im Gemeindeamt während der Amtsstunden der allgemeinen Einsicht zugänglich zu halten ist. Es trifft jedoch keine ausdrückliche Regelung darüber, ob auch in ein bereits außer Kraft getretenes, beim Gemeindeamt aufliegendes ROP Einsicht gewährt werden muss.
Aus dem B-VG ergibt sich, dass Verordnungen gehörig und gesetzmäßig kundzumachen sind (vgl. Art. 89 Abs. 1 und Art. 139 Abs. 3 Z 3 B-VG). Der zentrale Sinn der gebotenen Kundmachung von Rechtsvorschriften ist zugleich ein wichtiges Element des Rechtsstaates; durch die Veröffentlichung der Regeln, die Rechte und Pflichten festlegen, soll nämlich der Rechtsunterworfene in die Lage versetzt werden, sein Verhalten an den rechtlichen Geboten zu orientieren (vgl. dazu Mayer/Muzak , B-VG5 (2015) Art. 49 B-VG I. 3., S. 238 f). Aus dem rechtsstaatlichen Prinzip (vgl. dazu etwa Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger , Bundesverfassungsrecht11 (2015) Rz 165 f, S. 94;
Mayer/Muzak , B-VG Art. 18 B-VG A. I. 5., S. 134 f) hat der Verfassungsgerichtshof das Erfordernis einer ausreichenden Kundmachung von Rechtsverordnungen, und zwar insbesondere auch von Plänen, abgeleitet. Ist ein Plan (z.B. Flächenwidmungsplan) Bestandteil einer Verordnung, muss der Rechtsunterworfene die Rechtslage aus der planlichen Darstellung eindeutig und unmittelbar feststellen können (vgl. nochmals Mayer/Muzak , B-VG Art. 18 B-VG B. IV. 1., S. 147 erster Absatz).
Der Umstand, dass eine Rechtsverordnung außer Kraft getreten ist, bewirkt im Allgemeinen noch nicht, dass ihr für Sachverhalte, die in ihrem zeitlichen Anwendungsbereich verwirklicht wurden, keine rechtliche Bedeutung mehr zukäme.
Bei Beachtung des sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Erfordernisses der Publizität von Rechtsverordnungen und deren Zugänglichkeit, damit Rechtsunterworfene davon jederzeit Kenntnis nehmen können, und bei verfassungskonformer Interpretation des § 21 Abs. 16 ROG erscheint es nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes als geboten, diese Bestimmung dahin ausdehnend auszulegen, dass beim Gemeindeamt über Verlangen auch in bereits außer Kraft getretene ROP der Gemeinde Einsicht zu gewähren ist, sofern diese nicht, etwa auf Grund seinerzeitiger Publikationsvorschriften, nach wie vor sonstwie zugänglich sind.
Im Beschwerdefall hätten daher die Gemeindebehörden dem Antrag der Beschwerdeführer, diesen (auch) in die bereits außer Kraft getretenen, zwischen 1972 und 1995 in Geltung gestandenen Fassungen des ROP Einsicht zu gewähren, insoweit stattgeben müssen, als deren Teilen normative Wirkung nach außen zukam - also insbesondere in den Verordnungstext, die dazugehörigen Pläne (Entwicklungskonzept, Flächenwidmungsplan, Verkehrskonzept) und dazugehörige grafische Darstellungen (z.B. Legenden) Einsicht gewähren müssen; nicht jedoch in Berichte der Grundlagenforschung, wie Grundlagenberichte, in Erläuterungsberichte, Flächenbilanzen oder Umweltberichte (vgl. dazu § 13 Abs. 2 und 5 ROG; ferner W. Pallitsch/Ph. Pallitsch/W. Kleewein , Niederösterreichisches Baurecht Anm 6 zu § 13 NÖ ROG, S. 1246, und Anm 1 zu § 27 NÖ ROG, S. 1538); ebenso nicht in die Verwaltungsakten über die Erlassung dieser Verordnungen (vgl. dazu nochmals das oben genannte Erkenntnis, Zl. 2004/06/0160).
Dies hat die belangte Behörde in ihrer den Berufungsbescheid billigenden Beurteilung verkannt, weshalb der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben war.
Der Spruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm § 3 Z 1 der Verordnung BGBl. II Nr. 518/2013 idF BGBl. II Nr. 8/2014 iVm der Verordnung BGBl. II Nr. 455/2008. Das Aufwandersatzmehrbegehren der Beschwerdeführer war abzuweisen, weil es den verordnungsmäßig festgesetzten Betrag für den Schriftsatzaufwand überschreitet und im Übrigen die angesprochene Umsatzsteuer bereits im Pauschalbetrag für den Schriftsatzaufwand enthalten ist.
Wien, am