VwGH vom 21.05.2012, 2008/10/0122

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Mizner und die Hofräte Dr. Rigler, Mag. Nussbaumer-Hinterauer, Dr. Lukasser und Dr. Hofbauer als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Uhlir, über die Beschwerde des Sozialhilfeverbandes Spittal an der Drau, vertreten durch Dr. Hannes Hammerschmidt und Mag. Gernot Götz, Rechtsanwälte in 9800 Spittal/Drau, Tirolerstraße 18, gegen den Bescheid der Kärntner Landesregierung vom 18. April 2008, Zl. 13-AHSV- 42/21/2008, betreffend Vorschreibung von Auflagen nach dem Kärntner Heimgesetz, zu Recht erkannt:

Spruch

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die beschwerdeführende Partei hat dem Land Kärnten Aufwendungen in der Höhe von EUR 610,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Mit dem angefochtenen Bescheid der Kärntner Landesregierung vom 18. April 2008 wurden der beschwerdeführenden Partei als Betreiberin eines näher bezeichneten Pflegeheimes gemäß § 19 Abs. 3 Kärntner Heimgesetz (K-HG) sieben im Einzelnen genannte weitere Auflagen vorgeschrieben, u.a. die folgenden:

"1. Der Personalstand an Pflegehilfen ist sofort auf insgesamt 11,92 VZÄ anzuheben.

2. Es ist sofort eine von der Pflegedienstleitung verschiedene Person zur Heimleitung zu bestellen, die ausschließlich für das gegenständliche Altenwohn- und Pflegeheim zuständig ist.

..."

Begründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, mit Bescheid der belangten Behörde vom 13. September 2005 sei die Bewilligung zum Betrieb des Heimes für 50 Pflegebetten erteilt worden.

Am 15. Oktober 2007 sei eine unangemeldete, aufsichtsbehördliche Überprüfung der Einrichtung erfolgt. Diese habe ergeben, dass zur Sicherstellung einer fachgerechten Pflege und deren Nachvollziehbarkeit sowie zum Schutz der Bewohner und des Personals die im Spruch aufgelisteten Maßnahmen umzusetzen seien. Die Auflagen hinsichtlich des Pflegepersonals stützten sich einerseits auf das K-HG sowie die Kärntner Heimverordnung (K-HeimVO) und andererseits auf das pflegemedizinische Gutachten. Die Tatsache, dass zum Zeitpunkt der Kontrolle 50 Betten belegt gewesen seien, habe zur Folge, dass gerechnet auf die elf BewohnerInnen in den Pflegestufen 0 bis 2 eine DKS/P (Diplomierte Krankenschwester/Diplomierter Krankenpfleger) und eine PH (Pflegehilfe) sowie für die 39 BewohnerInnen in den Pflegestufen 3 bis 7 bei einem Schlüssel von je einer Betreuungsperson mit Vollbeschäftigung für je 2,5 BewohnerInnen, insgesamt 15,6 Pflegepersonen notwendig seien. Das bedeute, dass für die 39 BewohnerInnen insgesamt 4,68 DGKS/P und 10,92 PH (davon höchstens 10 % in Ausbildung) erforderlich seien.

§ 25 K-HeimVO sehe vor, dass vom Träger der Pflegeeinrichtung eine Person zur Heimleitung zu bestellen sei. Außerdem sei gemäß § 26 Abs. 1 K-HeimVO für jede Pflegeeinrichtung eine Pflegedienstleitung zu bestellen, wobei gemäß Abs. 2 leg. cit. die Pflegedienstleitung die Qualifikation zur Ausübung des gehobenen Dienstes für Gesundheits- und Krankenpflege aufzuweisen habe. Die Ausübung der Funktion sowohl der Heimleitung als auch der Pflegedienstleitung in einer Person korreliere daher nicht mit den zitierten Bestimmungen der K-HeimVO.

Gegen diesen Bescheid, und zwar ausdrücklich nur gegen die Auflagenpunkte 1. und 2. richtet sich die vorliegende Beschwerde.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Gemäß § 1 Abs. 1 K-HG gilt dieses Gesetz

a) für Einrichtungen, die volljährigen Personen, die vorübergehend, dauernd oder während eines Teiles des Tages der Betreuung und Hilfe bedürfen, eine Wohnmöglichkeit sowie die entsprechenden Hilfs- und Betreuungsleistungen während des gesamten Zeitraumes der Aufnahme anbieten (Heime), wie insbesondere Wohnheime für alte Menschen nach § 27 Abs. 2 lit. e des Kärntner Sozialhilfegesetzes 1996, in seiner jeweils geltenden Fassung oder sonstige Wohnheime;

b) für Wohnheime für behinderte Menschen sowie für Pflegeheime und Pflegestationen (§ 27 Abs. 2 lit. e und f des Kärntner Sozialhilfegesetzes 1996, in seiner jeweils geltenden Fassung), und zwar unabhängig vom Alter ihrer Bewohner und unabhängig davon, ob diese Wohnheime auch zur Eingliederung Behinderter bestimmt sind, sowie für Einrichtungen zur Eingliederung Behinderter und zwar unabhängig von ihrem Alter, die den Bedürfnissen der Bewohner entsprechende Betreuungs- und Hilfeleistungen während des gesamten Zeitraumes der Aufnahme anbieten.

Ergibt sich nach der Erteilung der Bewilligung für den Betrieb einer Einrichtung, dass ein den Bestimmungen dieses Gesetzes entsprechender Betrieb nicht hinreichend gewährleistet werden kann, so hat die Landesregierung gemäß § 18 Abs. 1 K-HG weitere Auflagen vorzuschreiben; soweit solche Auflagen nicht zur Vermeidung einer Gefährdung des Lebens oder der Gesundheit von Menschen erforderlich sind, müssen sie für den Träger der Einrichtung - bezogen auf die einzelne Einrichtung - wirtschaftlich zumutbar sein.

Gemäß § 19 Abs. 1 K-HG unterliegen Einrichtungen gemäß § 1 Abs. 1 der Aufsicht der Landesregierung.

Stellt die Landesregierung anlässlich einer Überprüfung Mängel fest, so hat sie gemäß § 19 Abs. 3 K-HG die Beseitigung der Mängel innerhalb einer angemessen festzulegenden Frist bescheidmäßig aufzutragen.

Gemäß § 7 Abs. 1 K-HG hat der Träger einer Einrichtung nach § 1 Abs. 1 dafür zu sorgen, dass jederzeit eine ausreichende Zahl an entsprechend ausgebildetem Personal, insbesondere für die Betreuung, die Hilfsdienste, die Verwaltung und den sonstigen Betrieb zur Verfügung steht.

Gemäß § 7 Abs. 2 K-HG hat die Landesregierung durch Verordnung die näheren Bestimmungen über die personelle Ausstattung zu regeln. Sie hat hiebei unter Berücksichtigung der Ziele (§ 2) insbesondere auf die von den einzelnen Einrichtungen nach § 1 Abs. 1 zu erbringenden Leistungen und die damit verbundenen spezifischen Erfordernisse insbesondere an Hilfs- und Betreuungsleistungen, an heil- und sonderpädagogischen Leistungen oder sonstigen Leistungen zur Eingliederung Behinderter und auf die Zahl und das Alter der Bewohner der Einrichtung und auf den Grad ihrer Pflegebedürftigkeit Bedacht zu nehmen. Für die Betreuung von volljährigen, nicht behinderten Bewohnern sind jedenfalls entsprechend Personen vorzusehen, die die erforderlichen Kenntnisse im Bereich der Altenhilfe, der Krankenhilfe und der ersten Hilfe aufweisen. Eine erforderliche Anzahl von Personen muss zur freiberuflichen Ausübung des Krankenpflegefachdienstes berechtigt sein.

Entsprechend den in § 1 Abs. 1 K-HG enthaltenen Begriffsbestimmungen regelt die K-HeimVO im ersten Abschnitt, insbesondere in § 11, die Anforderungen an die personelle Ausstattung von Wohnheimen für alte Menschen (vgl. § 1 Abs. 1 lit. a K-HG und § 1 HeimVO) und im zweiten Abschnitt, insbesondere in § 24, die Anforderungen an die personelle Ausstattung von Pflegeheimen und Pflegestationen (vgl. § 1 Abs. 1 lit. b K-HG iVm § 14 K-HeimVO).

Gemäß § 11 Abs. 1 K-HeimVO in der anzuwendenden Stammfassung, LGBl. 40/2005, sind für bis zu zwölf Bewohner eines Wohnheimes für alte Menschen mindestens zwei vollbeschäftigte Betreuungspersonen und für jedes weitere angefangene Dutzend an der Bewohneranzahl eine weitere vollbeschäftigte Betreuungsperson vorzusehen.

Gemäß § 11 Abs. 2 K-HeimVO müssen ab 37 Heimbewohnern zwei der Betreuungspersonen die Qualifikation zur diplomierten Gesundheits- und Krankenpflege aufweisen. Von den verbleibenden Betreuungspersonen müssen mehr als die Hälfte die Ausbildung zum Pflegehelfer abgeschlossen haben.

Gemäß § 11 Abs. 3 K-HeimVO muss bei einer Zahl unter 37 Heimbewohnern eine Betreuungsperson die Qualifikation zur diplomierten Gesundheits- und Krankenpflege aufweisen. Von den verbleibenden Betreuungspersonen müssen mehr als die Hälfte die Ausbildung zum Pfleger aufweisen.

Gemäß § 11 Abs. 4 K-HeimVO muss gewährleistet sein, dass während des Tages eine Betreuungsperson, die dem gehobenen Dienst für Gesundheits- und Krankenpflege angehört, anwesend ist.

Gemäß § 24 Abs. 1 K-HeimVO ist für je 2,5 Bewohner je eine Betreuungsperson mit Vollbeschäftigung vorzusehen.

Gemäß § 24 Abs. 2 K-HeimVO müssen mindestens 30 % der Betreuungspersonen die Qualifikation zur Ausübung des gehobenen Dienstes für Gesundheits- und Krankenpflege aufweisen.

Gemäß § 24 Abs. 4 K-HeimVO ist die Pflegedienstleitung nicht in die Anzahl der Betreuungspersonen einzurechnen.

Gemäß § 25 K-HeimVO ist für jede Pflegeeinrichtung vom Träger eine Person zur Heimleitung zu bestellen.

Gemäß § 26 Abs. 1 K-HeimVO ist für jede Pflegeeinrichtung vom Heimträger eine Pflegedienstleitung zu bestellen.

Gemäß § 26 Abs. 2 K-HeimVO hat die Pflegedienstleitung die Qualifikation zur Ausübung des gehobenen Dienstes für Gesundheits- und Krankenpflege aufzuweisen.

Gemäß § 28 Abs. 1 K-HeimVO hat § 24 Abs. 1 leg. cit. für die Zeit vom Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Verordnung bis zum 1. Jänner 2006 zu lauten wie folgt: "Für je drei Bewohner ist je eine Betreuungsperson mit Vollbeschäftigung vorzusehen." Für die Zeit vom 1. Jänner 2006 bis 1. Juli 2007 hat § 24 Abs. 1 zu lauten wie folgt: "Für je 2,7 Bewohner ist je eine Betreuungsperson mit Vollbeschäftigung vorzusehen." Betreffend Auflagenpunkt 1. macht die Beschwerde geltend, die belangte Behörde habe keine Feststellungen getroffen, warum nach Erteilung der Bewilligung zur Einrichtung des Pflegeheimes am 13. September 2005 der Betrieb im Sinne des § 18 Abs. 1 K-HG nicht mehr hinreichend gewährleistet werden könne. Die Behauptung, die Überprüfung habe ergeben, dass zur Sicherstellung einer fachgerechten Pflege und deren Nachvollziehbarkeit sowie zum Schutz der Bewohner und des Personals die im Spruch aufgelisteten Maßnahmen umzusetzen seien, stelle keine ausreichende Begründung dar. Es sei nicht festgestellt worden, welche notwendigen Pflegemaßnahmen derzeit vom Betreiber nicht erfüllt würden und bzw. welche Änderungen sich seit der Bewilligung ergeben hätten, die zusätzliche Maßnahmen erforderlich machten. Der Verweis auf ein pflegemedizinisches Sachverständigengutachten sei nicht zulässig, insbesondere weil dieses der beschwerdeführenden Partei nicht zugestellt worden sei. Sie habe hiezu keine Stellungnahme abgeben können und sei in ihrem Parteiengehör verletzt. Die im Gutachten angestellten Berechnungen seien der beschwerdeführenden Partei nicht bekannt, dazu fänden sich im Bescheid keine Feststellungen. Mangels Überprüfbarkeit der dem Bescheid zu Grunde liegenden Daten sei dieser ersatzlos zu beheben. Soweit der angefochtene Bescheid vom Stand der aufsichtsbehördlichen Überprüfung am 15. Oktober 2007 ausgehe, sei dies unzulässig. Zwischenzeitig habe sich der Stand der Heimbewohner geändert. Die konkreten Vorgaben über die Besetzung des Pflegepersonals sowie Pflegedienstleitung und Nachtdienste seien in der Bewilligung vom 13. September 2005 ausreichend vorgeschrieben worden. Es gebe weder Beweisergebnisse noch eine Rechtsgrundlage für weitergehende Auflagen.

Der Pflegepersonalstand sei nach dem K-HG entsprechend der K-HeimVO dem jeweiligen Stand der Heimbewohner anzupassen. Würde man gegenständlicher Auflage Folge leisten, bedeutete dies, dass bei Sinken des Heimbewohnerstandes der Betreiber des Pflegeheimes den Pflegepersonalstand nicht senken dürfte, andererseits der Betreiber des Pflegeheimes bei Steigen der Heimbewohnerzahl den Pflegepersonalstand nicht erhöhen müsste. Auflagenpunkt 1. widerspreche daher sowohl dem K-HG als auch der K-HeimVO.

Außerdem seien im angefochtenen Bescheid die Berechnungen unrichtig durchgeführt worden. Im angefochtenen Bescheid werde davon ausgegangen, dass elf Bewohner der Pflegestufen 0 bis 2 und 39 Bewohner der Pflegestufen 3 bis 7 untergebracht gewesen seien und deshalb die Personalberechnung unter Zugrundelegung der §§ 11 und 24 der K-HeimVO zu erfolgen habe. Eine solche Berechnung sei nur anzustellen, wenn nur Heimbewohner der Pflegestufen 0 bis 2 im Heim untergebracht seien. Wenn jedoch wie hier, 39 weitere Bewohner in den Pflegestufen 3 bis 7 untergebracht seien, die vom Personal gemeinsam betreut würden, sei keine gesonderte Berechnung zwischen Heimbewohnern der Pflegestufe 0 bis 2 und Heimbewohnern der Pflegestufe 3 bis 7 vorzunehmen, sondern jeweils dem Bewohnerstand entsprechend der Personalstand zu errechnen. Die in § 11 K-HeimVO geregelten mindestens zwei vollbeschäftigten Betreuungspersonen seien nur anzuwenden, wenn neben den Bewohnern der Pflegestufen 0 bis 2 keine weiteren Bewohner einer anderen Pflegestufe im Heim untergebracht seien.

Das K-HG stelle ausdrücklich auch darauf ab, dass die wirtschaftliche Zumutbarkeit für den Betreiber gegeben sein müsse. Bei der vom Amt der Kärntner Landesregierung vorgenommenen Berechnung sei eine wirtschaftliche Zumutbarkeit nicht gegeben. Eine Notwendigkeit für das Leben und die Gesundheit der Heimbewohner liege nicht vor. Es habe bisher keine Beanstandung betreffend Gefährdung des Lebens und der Gesundheit von Heimbewohnern gegeben.

Mit diesem Vorbringen wird eine Rechtswidrigkeit des Auflagenpunktes 1. nicht aufgezeigt.

Zunächst ist festzuhalten, dass es bei der Beurteilung, welcher Personalstand im Sinne des § 7 Abs. 1 K-HG notwendig ist, nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht auf die tatsächliche Anzahl der Bewohner ankommt, sondern auf die konsensgemäß zulässige Bewohneranzahl (vgl. z. B. die hg. Erkenntnisse vom 18. Februar 2010, Zl. 2008/10/0105 und vom 29. Jänner 2010, Zl. 2008/10/0101, jeweils mwN). Die Bewilligung für das gegenständliche Heim wurde für 50 Bewohner erteilt (s. Bescheid vom 13. September 2005), die belangte Behörde legte ihren Berechnungen des notwendigen Personals im Einklang mit der hg. Rechtsprechung 50 Heimbewohner zu Grunde.

Soweit die beschwerdeführende Partei sich darauf beruft, es seien bereits in der Bewilligung ausreichende Auflagen vorgeschrieben worden, ist dem zu entgegnen, dass die Rechtskraft eines Bescheides nur bei unveränderter Sach- und Rechtslage fortwirkt (vgl. z. B. das hg. Erkenntnis vom 29. September 2010, Zl. 2007/10/0041).

Die gemäß § 7 Abs. 2 KHG zu erlassende K-HeimVO wurde von der Kärntner Landesregierung am 1. März 2005 beschlossen und am 25. Mai 2005 im Landesgesetzblatt kundgemacht. Die Verordnung enthält keine ausdrückliche Vorschrift über ihr Inkrafttreten und ist somit mit 26. Mai 2005 in Kraft getreten. Gemäß § 28 Abs. 1 K-HeimVO hat § 24 Abs. 1 K-HeimVO im Zeitraum vom In-Kraft-Treten der Verordnung bis zum 1. Jänner 2006 (also im Zeitpunkt der Bewilligung des Heims) so zu lauten, dass für drei Bewohner je eine und für den Zeitraum vom 1. Jänner 2006 bis 1. Juli 2007 für je 2,7 Bewohner je eine Betreuungsperson vorzusehen ist.

Im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides am 18. April 2008 war bereits § 24 Abs. 1 K-HeimVO im Wortlaut der Stammfassung der VO anzuwenden, wonach für je 2,5 Bewohner je eine Betreuungsperson vorzusehen ist. Aus § 24 Abs. 2 K-HeimVO ergibt sich, dass 30% des Personals diplomierte Fachkräfte und die restlichen 70% Pflegehilfen zu sein haben. Die belangte Behörde durfte daher schon auf Grund der Änderung der anzuwendenden Rechtslage neue Auflagen betreffend die notwendige Personenausstattung vorschreiben. Im Übrigen wurde die beschwerdeführende Partei durch die Vorschreibung von 11,92 Pflegehilfen im angefochtenen Bescheid schon deshalb nicht in Rechten verletzt, weil in Auflagenpunkt 5. des Bewilligungsbescheides vom 13. September 2005 vierzehn Pflegehilfen vorgeschrieben waren.

Die Beschwerde ist auch mit ihrer Auffassung, der - auf pflegefachlich ermittelter Grundlage - vorgeschriebene Personalschlüssel entspreche nicht der K-HeimVO, nicht im Recht. Die Beschwerde übersieht, dass § 11 K-HeimVO die pflegerische und soziale Betreuung der Bewohner von Wohnheimen (§ 1 Abs. 1 lit. a K-HG iVm § 27 Abs. 2 lit. e Kärntner Sozialhilfegesetz 1996, § 1 K-HeimVO) regelt; die pflegerische und soziale Betreuung der Bewohner von Pflegeheimen (§ 1 Abs. 1 lit. b K-HG iVm § 27 Abs. 2 lit. f Kärntner Sozialhilfegesetz 1996, § 17 K-HeimVO) regelt hingegen § 24 K-HeimVO. Es begegnet keinen Bedenken, dass die belangte Behörde sich bei der Ermittlung des Personalschlüssels in Ansehung der Bewohner ohne Pflegebedarf und mit Pflegebedarf der Stufen 1 und 2 an der Vorschrift des § 11 K-HeimVO, in Ansehung der Bewohner mit Pflegebedarf höherer Stufen hingegen an § 24 K-HeimVO orientiert hat. Wenn die Behörde den Personalbedarf in Ansehung von elf Bewohnern entsprechend § 11 Abs. 1 und 3 K-HeimVO mit zwei vollbeschäftigten Betreuungspersonen, davon eine mit der Qualifikation zur Diplomierten Gesundheits- und Krankenpflege, und in Ansehung von 39 pflegebedürftigen Bewohnern entsprechend § 24 Abs. 1 bis 3 K-HeimVO mit 15,6 vollbeschäftigten Betreuungspersonen, davon 4,68 mit der Qualifikation zur Diplomierten Gesundheits- und Krankenpflege, bemessen hat, liegt darin kein Widerspruch zur K-HeimVO. Mit dem Hinweis der Beschwerde auf die K-HeimVO wird somit keine Rechtswidrigkeit der Vorschreibung Pkt. 1, die eine "Anhebung" - offenbar bezogen auf den tatsächlich vorgefundenen Personalstand - der Anzahl der Pflegehilfen auf insgesamt 11,92 anordnet, aufgezeigt.

Soweit die beschwerdeführende Partei behauptet, das pflegemedizinische Gutachten sei ihr nicht zugestellt worden, ist festzuhalten, dass die belangte Behörde der beschwerdeführenden Partei mit Schreiben vom 6. November 2007 eine Zusammenfassung des pflegemedizinischen Gutachtens übermittelte und ihr dazu Gehör gewährte. Welches Vorbringen die beschwerdeführende Partei erstattet hätte, das zu einer anderen Entscheidung geführt hätte, wenn ihr nicht nur diese Zusammenfassung, sondern das Sachverständigengutachten in seiner Gesamtheit übermittelt worden wäre, wird in der Beschwerde nicht ausgeführt. Die Relevanz des behaupteten Verfahrensmangels wurde somit nicht aufgezeigt.

Die belangte Behörde stützte im Beschwerdefall den Auflagenpunkt 1. betreffend Aufstockung des Personals auf die §§ 11 und 24 der auf Grund von § 7 Abs. 2 K-HG zu erlassenden K-HeimVO. Bei Vorschreibung einer Personalausstattung im Sinne dieser Verordnungsbestimmungen, die zum Teil nur eine Mindestausstattung an Personal vorsehen, kann davon ausgegangen werden, dass diese Personalausstattung zur Vermeidung einer Gefährdung des Lebens oder der Gesundheit der Heimbewohner im Sinne des § 18 Abs. 1 K-HG erforderlich ist. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit der vorgeschriebenen weiteren Auflage ist daher gemäß 18 Abs. 1 K-HG nicht zu prüfen.

Mit dem erstatteten Beschwerdevorbringen wurde somit eine Rechtswidrigkeit des Auflagenpunktes 1. nicht aufgezeigt.

Weiters richtet sich die Beschwerde gegen Auflagenpunkt 2., wonach sofort eine von der Pflegedienstleitung verschiedene Person zur Heimleitung zu bestellen ist, die ausschließlich für das gegenständliche Altenwohn- und Pflegeheim zuständig ist. Der vorliegende Beschwerdefall gleicht in diesem Zusammenhang jenem, der mit dem hg. Erkenntnis vom heutigen Tag, Zl. 2008/10/0090, zu entscheiden war. Gemäß § 43 Abs. 2 zweiter Satz VwGG wird auf die Begründung dieses Erkenntnisses verwiesen.

Die Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Die Kostenentscheidung gründet auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455, insbesondere deren § 3 Abs. 2.

Wien, am 21. Mai 2012