VwGH vom 30.06.2011, 2008/07/0050
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bumberger und die Hofräte Dr. Hinterwirth, Dr. Enzenhofer, Dr. Sulzbacher und Dr. N. Bachler als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Pühringer, über die Beschwerde der A-Aktiengesellschaft in W, vertreten durch die Finanzprokuratur in 1011 Wien, Singerstr. 17-19, gegen den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenates in Tirol vom , Zl. uvs- 2008/K7/0025-1, betreffend Kostenvorschreibung für die Kundmachung von Verordnungen nach § 10 Abs. 1 Immissionsschutzgesetz-Luft (weitere Partei: Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft), zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.286,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Der Landeshauptmann von Tirol (LH) erließ, jeweils gestützt auf § 9a Abs. 9 iVm §§ 10, 11 und 14 Immissionsschutzgesetz-Luft (IG-L), folgende vier Verordnungen, in denen Verkehrsbeschränkungen für die Inntalautobahn (A 12) angeordnet wurden:
1. Verordnung vom , mit der im Gemeindegebiet von K, I, M, S und Z eine Geschwindigkeitsbeschränkung von 100 km/h festgesetzt wird (LGBl. Nr. 55/2006);
2. Verordnung vom , mit der zwischen Zirl W und der Staatsgrenze mit der Bundesrepublik Deutschland eine Geschwindigkeitsbeschränkung von 100 km/h festgesetzt wird (LGBl. Nr. 86/2006);
3. Verordnung vom , mit der ein Fahrverbot für schadstoffreiche Schwerfahrzeuge erlassen wird (LGBl. Nr. 90/2006) und
4. Verordnung vom , mit der ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (LGBl. Nr. 91/2006).
Zwischen dem Land Tirol und der beschwerdeführenden Partei bestanden unterschiedliche Auffassungen, ob die beschwerdeführende Partei als Straßenerhalterin der A 12 verpflichtet sei, die Kundmachung dieser Verordnungen durch die Anbringung entsprechender Straßenverkehrszeichen vorzunehmen und auch die hiefür entstehenden Kosten zu tragen. Angesichts dessen wurde zunächst vereinbart, dass das Land Tirol vorläufig die der beschwerdeführenden Partei entstehenden Kosten für die Kundmachung (Beschaffung der "Tafeln", Kosten der Aufstellung) übernehme; die "noch offenen Rechtsfragen über die Zahlungspflicht" sollten "in einem Bescheidverfahren bzw. in den Rechtsmitteln (Berufung oder VwGH/VfGH-Beschwerde)" geklärt werden. Dem entsprechend wurde die von der beschwerdeführenden Partei über die im Zusammenhang mit der Kundmachung der genannten Verordnungen entstandenen Kosten im Zeitraum November/Dezember 2006 von insgesamt EUR 10.742,74 gelegte Rechnung vom vom Land Tirol zunächst auch beglichen.
Mit Schreiben vom kündigte der LH an, im Hinblick auf die für "relevant" erachtete Bestimmung des § 32 Abs. 1 StVO der beschwerdeführenden Partei als Straßenerhalterin die Kosten für die Kundmachung der gegenständlichen Verordnungen nach dem IG-L durch Bescheid vorzuschreiben. In der hierauf ergangenen Stellungnahme vom vertrat die beschwerdeführende Partei unter Bezugnahme auf den bisherigen Schriftverkehr zusammengefasst den Standpunkt, die - ihrer Meinung nach gesetzwidrigen - Verordnungen beruhten nicht auf der StVO, sodass eine Kostenvorschreibung gegenüber der Straßenerhalterin auf Grundlage der StVO verfehlt sei.
Mit Bescheid vom verpflichtete der LH "von Amts wegen als zuständige Behörde nach dem Immissionsschutzgesetz-Luft" die beschwerdeführende Partei als Straßenerhalterin der A 12 gemäß § 10 Abs. 1 IG-L "in analoger Anwendung von § 32 Abs. 1 der StVO 1960" zur Tragung der Kosten "der Einrichtungen zur Regelung des Verkehrs zur Kundmachung" der eingangs erwähnten Verordnungen in der Höhe von "vorerst" EUR 10.742,74. Unter einem wurde der beschwerdeführenden Partei aufgetragen, den angeführten Betrag binnen vier Wochen ab Rechtskraft dieses Bescheides mit dem beigelegten Zahlschein zu überweisen.
Die dagegen erhobene Berufung wies der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Tirol (die belangte Behörde) mit dem vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom als unbegründet ab, wobei im Spruch die vom LH angeführte Fassung des IG-L berichtigt wurde.
Begründend führte die belangte Behörde nach Wiedergabe des Spruches des Bescheides des LH und nach wörtlicher Zitierung des Inhalts der Berufung in der Sache im Wesentlichen aus, das umfangreiche Vorbringen der beschwerdeführenden Partei zur angeblichen Gesetzwidrigkeit der Verordnungen sei für die Frage der Kostenüberwälzung nicht maßgebend. Darauf werde daher nicht näher eingegangen. Der Straßenerhalter könne sich der ihn treffenden Anbringungspflicht nicht dadurch entziehen, indem er die Gesetzwidrigkeit der Verordnung geltend mache.
Richtig sei, dass im § 14 Abs. 6 IG-L kein ausdrücklicher Hinweis auf die Bestimmung des § 32 Abs. 1 StVO - nach dessen ersten Satz sind die Einrichtungen zur Regelung und Sicherung des Verkehrs grundsätzlich vom Straßenerhalter auf seine Kosten anzubringen und zu erhalten - enthalten sei. Es sei allerdings den Erläuternden Bemerkungen nicht zu entnehmen, dass dahinter eine besondere Absicht des Gesetzgebers gestanden wäre. Vielmehr sei aufgrund der dazu fehlenden Ausführungen in den Erläuternden Bemerkungen davon auszugehen, dass der Gesetzgeber geradezu selbstverständlich die Einbeziehung des § 32 StVO vorausgesetzt habe. Dass beim "Gesetzeszitat" des § 14 Abs. 6 IG-L nicht auch der § 32 StVO "mitzitiert" worden sei, sei "systematisch darauf hinzuführen", dass diese Bestimmung nicht zu den Kundmachungsvorschriften der StVO zähle.
Weiters räumte die belangte Behörde in der Begründung ihres Bescheides als richtig ein, dass lediglich die erste Verordnung LGBl. Nr. 55/2006 direkt durch Verkehrszeichen kundgemacht worden sei, während bei den anderen Verordnungen die Kundmachung durch Anschlag an der Amtstafel erfolgt sei. Da § 32 StVO aber selbstverständlich auch für Hinweiszeichen und nicht nur für Verbotszeichen gelte, sei es rechtens, der beschwerdeführenden Partei auch die Kosten für jene Hinweiszeichen vorzuschreiben, die lediglich der zusätzlichen Publizität der Verordnungen diene.
Insgesamt könne daher - so die belangte Behörde abschließend -
in der Überwälzung der Kosten für die Aufstellung der Verkehrszeichen auf die beschwerdeführende Partei keine Rechtswidrigkeit erblickt werden. Die Berufung sei daher als unbegründet abzuweisen gewesen.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, über die der Verwaltungsgerichtshof nach Aktenvorlage durch die belangte Behörde, die auf die Erstattung einer Gegenschrift ausdrücklich verzichtete, erwogen hat:
Die Beschwerde wendet sich gegen die wiedergegebene Auffassung der belangten Behörde, in der vorliegenden Konstellation sei § 32 Abs. 1 (erster Satz) StVO analog anzuwenden. Das stehe zu der in der Beschwerde zitierten ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes "im diametralen Widerspruch". Danach sei eine (planwidrige) Gesetzeslücke nur dort anzunehmen, wo das Gesetz gemessen an seiner eigenen Absicht und immanenten Teleologie unvollständig, also ergänzungsbedürftig sei und seine Ergänzung nicht etwa einer vom Gesetzgeber gewollten Beschränkung widerspreche; im Zweifel sei das Bestehen einer Rechtslücke nicht anzunehmen. Ein Abweichen vom Gesetzeswortlaut sei nur dann zulässig, wenn eindeutig feststehe, dass der Gesetzgeber etwas anderes gewollt habe, als er zum Ausdruck gebracht habe; so beispielsweise wenn den Gesetzesmaterialien mit eindeutiger Sicherheit entnommen werden könne, dass der Wille des Gesetzgebers tatsächlich in eine andere Richtung gegangen sei, als sie in der getroffenen Regelung zum Ausdruck komme.
Die belangte Behörde habe im vorliegenden Fall allerdings einen zu dieser Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes völlig gegenteiligen Ansatz verfolgt: Sie habe zwar zunächst selbst eingeräumt, dass im IG-L kein ausdrücklicher Hinweis auf die Bestimmung des § 32 Abs. 1 StVO enthalten sei. Sie habe aber daraufhin im Zweifel das Bestehen einer mittels Analogie zu schließenden Rechtslücke angenommen, was im Ergebnis zu einer rechtswidrigen Rechtsfortbildung durch die belangte Behörde führe. Nicht anders sei es zu verstehen, wenn die belangte Behörde ohne jeglichen - geschweige denn eindeutigen - Hinweis im Wortlaut des hier relevanten § 14 Abs. 6 IG-L und in den diesbezüglichen Gesetzesmaterialien, also nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes "im Zweifel", vom Bestehen einer Rechtslücke ausgehe und diese angebliche Lücke durch eine analoge Anwendung des § 32 Abs. 1 StVO schließe.
Nach Darstellung des § 14 Abs. 6 IG-L in der Stammfassung und in der Fassung der jeweiligen Novellierungen und nach Wiedergabe der diesbezüglichen Gesetzesmaterialien fasste die beschwerdeführende Partei dann zusammen, weder den Gesetzeswortlauten noch den jeweiligen Erläuternden Bemerkungen sei auch nur ein einziger Hinweis darauf zu entnehmen, dass der Gesetzgeber des IG-L in § 14 Abs. 6 eine Kostentragungspflicht des Straßenerhalters für die Kundmachung von auf Grundlage des IG-L erlassenen Verordnungen habe normieren wollen. Davon, dass - wie dies die Rechtsprechung bei einer analogen Anwendung voraussetze - eindeutig feststehe, der Gesetzgeber habe eine solche Kostentragungspflicht des Straßenerhalters in § 14 Abs. 6 IG-L festlegen wollen, könne schon gar keine Rede sein.
Im Gegenteil: Wie aus der legistischen Entwicklung des § 14 Abs. 6 IG-L ersichtlich sei, habe der Gesetzgeber zwar wiederholt Anpassungen dieser Regelung vorgenommen, um den Bedürfnissen der Vollzugspraxis im Zusammenhang mit der Kundmachung von IG-L-Verordnungen gerecht zu werden und sich daher bei jeder der in Rede stehenden Novellen mit den Modalitäten der Kundmachung von Verkehrsbeschränkungen auseinander gesetzt. Dennoch habe er in keiner einzigen der bisherigen Fassungen des § 14 Abs. 6 IG-L explizit auf § 32 Abs. 1 StVO verwiesen oder einen generellen Verweis auf die Bestimmungen der StVO bezüglich der Kundmachung von Verkehrsbeschränkungen normiert, sondern es bei jeder dieser Novellen bei dem Verweis auf einzelne - seiner Ansicht nach erschöpfend aufgezählte - Bestimmungen der StVO belassen. Insgesamt bleibe daher im vorliegenden Fall bei Berücksichtigung der höchstgerichtlichen Rechtsprechung kein Raum für eine analoge Anwendung der Kostentragungsbestimmung des § 32 Abs. 1 StVO im Zusammenhang mit der Kundmachung von Verordnungen, die auf Grundlage des IG-L erlassen wurden.
Damit ist die beschwerdeführende Partei im Recht:
Gemäß § 10 Abs. 1 IG-L sind bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen (u.a.) Verkehrsbeschränkungen für Kraftfahrzeuge nach § 14 Abs. 1 IG-L vom Landeshauptmann mit Verordnung anzuordnen. Regelungen zur Kundmachung von solchen Verordnungen finden sich im IG-L (nur) in dessen § 14 Abs. 6. Diese Bestimmung lautete in der Stammfassung (BGBl. I Nr. 115/1997):
"(6) Anordnungen gemäß Abs. 1 sind durch Straßenverkehrszeichen gemäß § 52 StVO kundzumachen; die Zeichen sind mit einer Zusatztafel mit dem Wortlaut 'Immissionsschutzgesetz-Luft' zu versehen. Für die Kundmachung, Aufstellung und Beschaffenheit der Zeichen gelten die §§ 44 Abs. 1 und 4, 48, 51 und 54 StVO 1960."
Dazu heißt es in den Gesetzesmaterialien (RV 608 BlgNR 20. GP 38):
"Die Verkehrsbeschränkungen werden unter Verwendung von Verkehrszeichen gemäß Straßenverkehrsordnung in Verbindung mit einer Zusatztafel kundgemacht, um deutlich zu machen, dass es sich dabei um Beschränkungen auf Grund des Immissionsschutzgesetzes handelt."
Eine erste Änderung erfuhr diese Bestimmung am durch BGBl. I Nr. 34/2003, indem auch der Verweis auf § 44 Abs. 3 StVO aufgenommen wurde, was es nach den ErlRV (38 BlgNR 22. GP 9) nunmehr erlaube, die Verordnung auch ohne Straßenverkehrszeichen kundzumachen, wenn sie sich etwa nicht vollständig durch Straßenverkehrszeichen ausdrücken lasse bzw. in einem Sanierungsgebiet viele Straßenzüge betreffe.
Mit der am in Kraft getretenen Novellierung des § 14 Abs. 6 IG-L durch das BGBl. I Nr. 34/2006 wurde im Wesentlichen der Verweis auf die Bestimmungen der StVO um deren § 44 Abs. 2b erweitert und deren "sinngemäße" Geltung angeordnet. Im Übrigen wurde noch ergänzt, dass die Anzeige einer Geschwindigkeitsbeschränkung im Fall des Einsatzes eines flexiblen Systems, wie z.B. einer Verkehrsbeeinflussungsanlage, als Kundmachung im Sinne des § 44 StVO gelte. Dadurch sollte die Kundmachung durch flexible Systeme im Gesetz verankert werden (so die ErlRV 1147 BlgNR 22. GP 26).
Schließlich erhielt der § 14 Abs. 6 IG-L durch die am in Kraft getretene Novelle BGBl. I Nr. 70/2007 folgende - im vorliegenden Fall allerdings noch nicht anzuwendende - Fassung:
"(6) Anordnungen gemäß Abs. 1 sind, soweit dies möglich ist, durch Straßenverkehrszeichen gemäß § 52 StVO kundzumachen; die Zeichen sind mit einer Zusatztafel mit dem Wortlaut 'Immissionschutzgesetz-Luft' oder 'IG-L' zu versehen. Für die Kundmachung, Aufstellung und Beschaffenheit der Zeichen gelten § 44 Abs. 1, 1a, 2, 2b, 3 und 4 sowie §§ 48, 51 und 54 StVO sinngemäß mit der Maßgabe, dass beim Einsatz eines flexiblen Systems, wie zB einer Verkehrsbeeinflussungsanlage, die Zusatztafel auch an anderer Stelle des Anzeigenquerschnitts, gegebenenfalls in Verbindung mit einem Zeichen gemäß § 50 Z 16 StVO, angebracht werden kann. Der jeweilige Straßenerhalter hat für die Kundmachung zu sorgen."
Diese Änderungen wurden wie folgt erläutert (IA 276/A BlgNR 23. GP 2):
"Die Verweise auf § 44 Abs. 1a und 2 StVO, wo die Kundmachung geregelt wird, wurden ergänzt. § 44 Abs. 1a StVO normiert die Kundmachung im Rahmen einer Verkehrsbeeinflussungsanlage (§ 14 Abs. 1a IG-L).
Ebenso wird die Möglichkeit geschaffen, die Zusatztafel nicht nur wie durch § 54 StVO vorgesehen unter dem entsprechenden Straßenverkehrszeichen anzubringen. Diese Bestimmung ist nach der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes streng auszulegen. In der Praxis haben sich allerdings erhebliche technische Schwierigkeiten bei den bereits errichteten Verkehrsbeeinflussungsanlagen herausgestellt, da diese in der Konzeption auf andere Schaltbilder ausgelegt waren. Soweit daher das Zusatzzeichen auf einer anderen Stelle am Anzeigequerschnitt einer Verkehrsbeeinflussungsanlage angebracht werden soll, ist eine diesbezügliche Klarstellung erforderlich. Zudem soll nach dem Konzept der Verkehrsbeeinflussungsanlage ermöglicht werden, dass das Zusatzzeichen mit einem Gefahrenzeichen 'andere Gefahren' angebracht wird.
Da die Schaltung der Anlage technisch nur von der A-AG oder einer von ihr beauftragten Firma und nicht von einer Landesbehörde erfolgen kann, wird festgelegt, dass der jeweilige Straßenerhalter für die Kundmachung zu sorgen hat."
Die wiedergegebene Entwicklung des Textes des § 14 Abs. 6 IG-L zeigt, dass dieses Gesetz bis zur Novellierung im Jahr 2007 keine Regelung enthielt, dass der Straßenerhalter für die Kundmachung von Anordnungen nach § 14 Abs. 1 IG-L zu sorgen hat. Diese Ergänzung der bisherigen Bestimmung wurde lediglich damit begründet, dass die Schaltung der Verkehrsbeeinflussungsanlagen technisch nur von der beschwerdeführenden Straßenerhalterin und nicht von einer Landesbehörde erfolgen könne, eine Überlegung, die für die gegenständliche Aufstellung von Verkehrszeichen in Form von "Tafeln" jedoch nicht gilt. Die zwischen dem Land Tirol und der beschwerdeführenden Partei zunächst auch strittige Frage, ob die Straßenerhalterin auf Basis der damals geltenden Rechtslage zur Kundmachung der Verordnungen verpflichtet war, bedarf aber im vorliegenden Fall keiner weiteren Erörterung mehr. Hier geht es nur noch darum, ob die der beschwerdeführenden Partei hiefür entstandenen Kosten von ihr zu tragen sind.
Das IG-L enthält - jedenfalls bis zu seiner Novellierung im Jahr 2007 - keine Regelung, wer die Kosten der Kundmachung einer vom Landeshauptmann nach § 10 Abs. 1 iVm § 14 Abs. 1 IG-L erlassenen Verordnung zu tragen hat. Die belangte Behörde meint, insoweit liege eine planwidrige Lücke vor, die durch analoge Anwendung des § 32 Abs. 1 StVO zu schließen sei. Der hier maßgebliche erste Satz dieser mit "Anbringungspflicht und Kosten" überschriebenen Bestimmung lautet:
"§ 32 (1) Die Einrichtungen zur Regelung und Sicherung des Verkehrs sind, sofern sich aus den folgenden Absätzen nichts anderes ergibt, vom Straßenerhalter auf seine Kosten anzubringen und zu erhalten."
Der LH und die belangte Behörde sind - zu Recht - nicht davon ausgegangen, dass die zitierte Bestimmung der StVO auch auf die Kundmachung einer nach dem IG-L erlassenen Verordnung direkt anzuwenden sei, weil diese Norm im § 14 Abs. 6 IG-L als sinngemäß geltende Bestimmung der StVO nicht genannt ist. Strittig ist, ob es sich dabei um eine unbeabsichtigte Gesetzeslücke handelt. Diesbezüglich wurde schon in der Beschwerde auf die ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zum Vorliegen einer echten Gesetzeslücke, also dem Bestehen einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes, als Voraussetzung für einen Analogieschluss hingewiesen. Ein Abweichen vom Gesetzeswortlaut ist nach dieser Judikatur nur dann zulässig, wenn eindeutig feststeht, dass der Gesetzgeber etwas anderes gewollt hat, als er zum Ausdruck gebracht hat, so beispielsweise wenn den Gesetzesmaterialien mit eindeutiger Sicherheit entnommen werden kann, dass der Wille des Gesetzgebers tatsächlich in eine andere Richtung gegangen ist, als sie in der getroffenen Regelung zum Ausdruck kommt; im Zweifel ist das Bestehen einer Gesetzeslücke nicht anzunehmen (vgl. zuletzt das Erkenntnis vom , Zl. 2008/13/0053, und etwa auch das Erkenntnis vom , Zl. 2001/14/0114, jeweils mit weiteren Nachweisen).
Nun lässt sich weder der dargestellten legistischen Entwicklung des § 14 Abs. 6 IG-L noch den diesbezüglichen Gesetzesmaterialien - wie die beschwerdeführende Partei zutreffend vorbringt - ein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass mit der Anordnung der sinngemäßen Geltung der ausdrücklich genannten Bestimmungen der StVO betreffend die "Kundmachung, Aufstellung und Beschaffenheit der Zeichen" beabsichtigt gewesen wäre, dem Straßenerhalter auch die Kosten für die Herstellung und Anbringung der Verkehrszeichen aufzuerlegen. Ein Abweichen vom Gesetzeswortlaut des § 14 Abs. 6 StVO, indem man den Verweis auch auf den (dort nicht genannten) ersten Satz des § 32 Abs. 1 StVO erstreckte, käme aber nur dann in Betracht, wenn der Gesetzgeber dies gewollt hätte. Dafür bestehen jedoch nach den Gesetzesmaterialien - andere Gesichtspunkte werden auch von der belangten Behörde nicht aufgezeigt - keine Anhaltspunkte. Die Meinung der belangten Behörde im angefochtenen Bescheid, aufgrund fehlender Ausführungen in den Erläuternden Bemerkungen sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber "geradezu selbstverständlich" die Einbeziehung des § 32 StVO vorausgesetzt habe, bleibt ohne nachvollziehbare Begründung. Vielmehr dürfte der Gesetzgeber des IG-L, indem er nicht auch die sinngemäße Anwendung des § 32 Abs. 1 erster Satz StVO betreffend die Anbringungs- und Kostentragungspflicht des Straßenerhalters für die Kundmachung einer auf das IG-L gegründeten Verordnung normierte, beabsichtigt haben, es bei der allgemeinen Kostentragungsregel - jeder Rechtsträger hat den Aufwand, der sich aus der Besorgung seiner Aufgaben ergibt, selbst zu tragen (vgl. § 2 F-VG) - bewenden zu lassen. Dafür spricht im Übrigen auch, dass die seit der Novellierung im Jahr 2007 nunmehr vorgesehene Kundmachungspflicht des Straßenerhalters in den § 14 Abs. 6 IG-L ausdrücklich aufgenommen wurde und nicht ein bloßer Verweis auf den ersten Satz des § 32 Abs. 1 StVO erfolgte.
Der auf einer anderen Rechtsauffassung beruhende angefochtene Bescheid war somit gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.
Der Kostenzuspruch gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008.
Wien, am