VwGH vom 26.06.2012, 2010/07/0177
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bumberger und die Hofräte Dr. Hinterwirth, Dr. Enzenhofer, Dr. N. Bachler und Mag. Haunold als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Pühringer, über die Beschwerde
1. der A GesmbH in F und 2. der S GesmbH in G, beide vertreten durch Dr. Martin Eisenberger, Rechtsanwalt in 8010 Graz, Hilmgasse 10, gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Steiermark vom , Zl. FA13A-39.40-27/2010-4, betreffend Zurückweisung eines Antrages, zu Recht erkannt:
Spruch
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.
Die Beschwerdeführer haben dem Bund Aufwendungen in der Höhe von EUR 610,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Mit rechtskräftigem Bescheid der Bezirkshauptmannschaft G (BH) vom wurde der Firma A gemäß § 31a Abs. 2 WRG 1959 die wasserrechtliche Bewilligung für die Gewinnung von Sand und Kies und gemäß § 32 Abs. 2 lit. c leg. cit. die wasserrechtliche Bewilligung zur Ablagerung von Asche aus dem Fernheizwerk G auf den Grundstücken Nr. 280/1, 280/2, 280/3, 281/1, 281/2, 281/3, 282/1, 282/2, 282/3, 283, 284 und 286, alle KG L. unter Bedingungen und Auflagen erteilt.
Mit Bescheid des Landeshauptmannes von Steiermark (LH) vom wurde der Erstbeschwerdeführerin gemäß § 32 Abs. 2 lit. c WRG 1959 die wasserrechtliche Bewilligung zur Ablagerung in Form einer Wiederauffüllung bestehender Trockenbaggerungen auf den Grundstücken Nr. 141/1, 145/1, 146/1, 124/1 und 125/1, alle KG L. mit Schlacken aus der Stahlerzeugung der Firma S unter Vorbehalt der späteren Vorschreibung zusätzlicher Auflagen bei Erfüllung und Einhaltung näher genannter Auflagen und Bedingungen erteilt. Die Auffüllungsfrist wurde mit begrenzt.
Mit Bescheid der BH vom wurde gemäß § 2 Abs. 4 und 5 Z. 1 und § 10 des Altlastensanierungsgesetzes, BGBl. Nr. 299/1989 (ALSAG) über Antrag der Erstbeschwerdeführerin festgestellt, dass die Flugasche des Fernheizwerkes der S-AG und die Stahlwerkschlacke des S-Werkes GesmbH kein Abfall im Sinne des ALSAG seien, sondern Abfallstoffe, die als Sekundärrohstoffe einer Wiederverwertung oder stofflichen Verwertung zugeführt würden (Altstoffe).
Aus der Begründung dieses Bescheides geht hervor, dass der Antrag die bescheidmäßige Beurteilung betreffe, ob die auf mehreren Grundstücken der KG L. in ehemaligen Schottergruben abgelagerten Materialien - Flugasche der S-AG und Stahlwerkschlacke der S GesmbH - Abfall im Sinne des § 2 Abs. 5 ALSAG darstellten. Aus technischer Sicht sei dazu festgestellt worden, dass die gegenständlichen Materialien durchaus solche sein könnten, welche nach § 2 Abs. 5 Punkt 1 "Abfallstoffen, die als Sekundärrohstoffe einer Wiederverwendung oder stofflichen Verwertung zugeführt werden", zuzuordnen seien. Voraussetzung sei allerdings, dass die angegebene Wiederauffüllung der Schottergruben als behördlicher Auftrag - erteilt vor Inkrafttreten der derzeit geltenden abfallrechtlichen Bestimmungen - vorliege und die angegebenen Materialien diesen Bescheidbedingungen entsprächen. Wenn dieser Nachweis erbracht werden könne, bestehe aus technischer Sicht kein Einwand gegen die Feststellung, dass bei den gegenständlichen Auffüllungsmaterialien Abfall im Sinne des § 2 Abs. 5 ALSAG nicht vorliege.
Nach Hinweisen auf die wasserrechtlichen Bewilligungsbescheide vom und vom heißt es in der Begründung des Bescheides vom weiter, es sei aus diesen Bescheiden ersichtlich, dass die Wiederauffüllung der Schottergrube vor Inkrafttreten der derzeit geltenden abfallrechtlichen Bestimmung genehmigt worden sei. Der wasserrechtliche Bewilligungsbescheid vom sei zudem vor Inkrafttreten der nunmehr geänderten Bestimmungen des ALSAG ergangen. Einer weiteren Stellungnahme des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung bezüglich der Verwendung von Elektroofenschlacke sei zu entnehmen, dass diese den objektiven Abfallbegriff im Sinne des § 1 AWG nicht verwirkliche, weil eine schadlose Entsorgung wegen einer allfälligen Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen, Tier und Pflanzen nicht notwendig sei. Aus wasserrechtlicher Sicht bestünden keine Bedenken, das Material im Straßenbau außerhalb von Schutz- und Schongebieten einzusetzen.
Auf Grund der vorgelegten Unterlagen ergebe sich daher, dass die Schlacke der S-GesmbH und die Asche aus dem Fernheizwerk M nicht Abfall im Sinne des ALSAG 1989 sei, sondern Abfallstoffe gemäß § 2 Abs. 5 Z. 1 ALSAG vorlägen, die als Sekundärrohstoffe einer Wiederverwertung oder stofflichen Verwertung zugeführt würden.
Dieser Bescheid erwuchs in Rechtskraft.
Mit Antrag vom wandten sich die Beschwerdeführerinnen an die BH und beantragten die Feststellung, dass der Bescheid der BH vom , mit dem (ua) die Abfalleigenschaft für die Stahlwerkschlacke des S-Werkes verneint worden sei, weiterhin rechtsgültig sei. Sie begründeten ihr rechtliches Interesse an einer bescheidmäßigen Feststellung damit, dass eine Stellungnahme des Zollamtes Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Weitergeltung der Feststellung im Bescheid vom gebracht habe. Die Beschwerdeführerinnen müssten im Fall der Nicht(weiter)geltung dieses Bescheides Maßnahmen setzen (Selbstberechnung der Abgaben), um nicht Gefahr zu laufen, finanzstrafrechtlich belangt zu werden. Das rechtliche Interesse der antragstellenden Parteien sei daher gegeben. Ihnen stünden auch keine anderen Möglichkeiten zur Verfügung, die strittige Frage der Rechtswirkung des Bescheides vom klären zu lassen. Ein Finanzstrafverfahren sei ihnen nicht zuzumuten; einem neuerlichen Feststellungsantrag nach § 10 ALSAG stehe entgegen, dass sich ihrer Ansicht nach diesbezüglich weder der Sachverhalt noch die Rechtslage geändert habe. Mit einem Feststellungsantrag nach § 6 AWG 2002 könnte zwar klargestellt werden, ob es sich beim Hüttenschotter um Abfall im Sinne des AWG 2002 handle; die Frage, ob der Abfall im Sinne des ALSAG der Beitragspflicht unterliege, könne damit aber nicht geklärt werden.
Die BH wies mit Bescheid vom den Antrag der Beschwerdeführerinnen auf Feststellung der Rechtsgültigkeit des Bescheides der BH vom zurück.
Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass in der derzeit kundgemachten Abfallverzeichnisverordnung, BGBl. II Nr. 498/2008, unter Schlüsselnummer 31218 Elektroofenschlacke als nicht gefährliche Abfälle ausgewiesen seien. Diese Zuordnung treffe für die Stahlwerkschlacke der S GmbH zu. Nun sei ein Feststellungsbescheid jedenfalls dann unzulässig, wenn die strittige Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgesehenen Verwaltungsverfahrens entschieden werden könne. Die Bescheiderlassung müsse aber erst recht unzulässig sein, wenn die strittige Rechtssache bereits durch die Erlassung einer Verordnung, hier der Abfallverzeichnisverordnung, entschieden worden sei. Auch aus dem Stufenbau der Rechtsordnung sei abzuleiten, dass dem Bescheid der BH, mit welchem die Abfalleigenschaft der Stahlwerkschlacke der S GmbH verneint worden sei, durch die im Stufenbau der Rechtsordnung höher angesiedelte Abfallverzeichnisverordnung materiell derogiert worden sei.
Gegen diesen Bescheid erhoben die Beschwerdeführerinnen Berufung, in der sie unter anderem darauf hinwiesen, dass die Nennung der Elektroofenschlacke mit einer bestimmten Schlüsselnummer in der Abfallverzeichnisverordnung nichts darüber aussage, ob dieser Stoff tatsächlich Abfall sei oder nicht. In der weiteren Ausführung ihrer Berufung wiederholten die Beschwerdeführerinnen ihr bereits im verfahrensauslösenden Antrag erstattetes Vorbringen.
Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom wies der LH die Berufung der Beschwerdeführerinnen als unbegründet ab.
Nach Wiedergabe des Verwaltungsverfahrens und der einschlägigen Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Erlassung von Feststellungsbescheiden wies die belangte Behörde auf die Regelungen des § 10 ALSAG und des § 6 Abs. 1 AWG hin. Darin sehe die Rechtsordnung zwei einschlägige Verfahren vor, mit welchen festgestellt werden könne, ob eine Sache Abfall sei oder nicht und allenfalls, ob dieser Abfall dem Altlastenbeitrag unterliege. Daraus folge weiters, dass auf Grund von § 6 Abs. 1 Z. 1 AWG 2002, vor allem aber auf Grund von § 10 Abs. 1 Z. 1 und 2 ALSAG kein Raum für einen subsidiären Rechtsbehelf, wie einen Feststellungsbescheid in analoger Anwendung von § 228 ZPO, bleibe.
Fest stehe, dass die Frage, ob eine Sache Abfall sei oder nicht, in einem Verfahren nach dem ALSAG und der Bundesabgabenordnung vor den Zollbehörden notwendigerweise Auswirkungen auf die Frage der Altlastensanierungsbeitragspflicht habe, dieser Frage sei ein wirtschaftlicher Aspekt immanent. Bleibe die Frage zu prüfen, ob es ein rechtliches Interesse der Antragsteller gebe, welches über ein rein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Gültigkeit des Bescheides hinausgehe, und das nicht in einem Verfahren nach § 10 ALSAG oder nach § 6 AWG 2002 geklärt werden könne. Beide Bestimmungen böten umfangreiche, auch auf die Vergangenheit bezogene Feststellungsmöglichkeiten, die - wie zu zeigen sein werde - keinen Raum für ein über ein wirtschaftliches Interesse hinausgehendes Interesse ließen. Der subsidiäre Feststellungsantrag vom sei daher auf Grund der geltenden Rechtslage mit den Feststellungsmöglichkeiten nach § 6 AWG 2002 und nach § 10 ALSAG kein notwendiges Mittel zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung.
Ungeachtet dessen sei aber aus der Feststellung der Gültigkeit des Bescheides vom für die Zukunft nichts zu gewinnen, da sich aus der Zusammenschau von Spruch und Begründung des genannten Bescheides klar ergebe, dass sich dieser auf zwei konkrete Verfüllungen beziehe, nämlich einerseits die mit dem wasserrechtlichen Bescheid vom und andererseits auf die mit der Bewilligung vom bewilligten Verfüllungen. Aus diesen Bescheidbegründungen sei für das beantragte Feststellungsbegehren nichts zu gewinnen, da ein konkreter Einsatzzweck des Hüttenschotters zur Beurteilung der Zulässigkeit des Einsatzes, etwa im Zusammenhang mit einem Wegebauprojekt und in weiterer Folge allenfalls zur Feststellung des Abfallendes im Sinne von § 5 Abs. 1 AWG 2002 zur Substitution von Rohstoffen oder von aus Primärrohstoffen erzeugten Produkten nicht behauptet worden sei und die in der Bescheidbegründung angeführte Anfragebeantwortung zu allgemein erscheine, um darauf basierend allenfalls Feststellungen im Hinblick auf einen konkreten zulässigen Einsatzzweck mit anschließendem möglichen Abfallende treffen zu können. Aus der Tatsache, dass die wasserrechtliche Bewilligung der BH vom bereits zur Gänze erloschen sei, sich nicht auf Stahlwerkschlacke der S-GmbH, sondern auf Asche aus dem Fernheizwerk G beziehe, und die wasserrechtliche Bewilligung zur Verfüllung der Trockenbaggerung vom (Verfüllung mit Hüttenschotter) seit ebenfalls bereits erloschen sei, folge, dass die Verwendung der Stahlwerkschlacke jedenfalls für diese Einsatzzwecke nunmehr zu einer inhaltlich anders lautenden Entscheidung nach § 10 ALSAG führen könnte. Ungeachtet dessen habe sich auch die maßgebliche Rechtslage durch zahlreiche Novellierungen sowohl des Abfallwirtschaftsrechtes als auch des Altlastensanierungsgesetzes maßgeblich geändert. Der Bescheid vom stehe daher einer neuerlichen Entscheidung nach § 10 ALSAG auf Grund einer maßgeblichen Änderung der Sach- und Rechtslage nicht entgegen. Im Ergebnis sei daher die Zurückweisung durch die Erstinstanz zu Recht erfolgt, auch wenn den Ausführungen in der Berufung zur Frage der Abfalleigenschaft allein auf Grund der Nennung der Hochofenschlacke in der Abfallverzeichnisverordnung zu folgen sei; allein die Zuordnung eines Stoffes zu einer Abfallschlüsselnummer lasse noch keine Aussage über die Abfalleigenschaft dieses Stoffes zu. Aus den Ausführungen der Berufung zum behaupteten Vorrang des Gemeinschaftsrechts und der daraus resultierenden behaupteten Verpflichtung zur Nichtanwendung des ALSAG (Novelle 2006) lasse sich für den gegenständlichen Fall nichts gewinnen, stehe dem Normunterworfenen doch parallel zu einem Feststellungsverfahren nach § 10 leg. cit. die Möglichkeit zur Feststellung der Abfalleigenschaft eines Stoffes nach § 6 Abs. 1 Z. 1 AWG 2002 offen.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die nunmehr vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und beantragte die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerinnen replizierten.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
1. Mit dem verfahrensauslösenden Antrag vom beantragten die Beschwerdeführerinnen die Feststellung der Behörde, "dass der Bescheid der BH vom , mit dem die Abfalleigenschaft für die Stahlwerkschlacke des Stahl- und Walzwerkes S-GmbH verneint wurde, weiterhin rechtsgültig ist."
Die belangte Behörde hat zutreffend die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zur Zulässigkeit von Feststellungsbescheiden wiedergegeben. Solche Bescheide dürfen jedenfalls dann erlassen werden, wenn dies gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist, wie z.B. nach § 10 ALSAG oder § 6 AWG 2002. Ein Feststellungsbescheid kann weiters nur über Rechte und Rechtsverhältnisse ergehen, wenn dies von einer Partei beantragt wird, diese ein rechtliches Interesse an der Feststellung hat, es sich um ein notwendiges, letztes und einziges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung handelt oder wenn die Feststellung im öffentlichen Interesse liegt; dies jeweils unter der weiteren Voraussetzung, dass die maßgeblichen Rechtsvorschriften eine Feststellung dieser Art nicht ausschließen. Generell sind Feststellungsbescheide unzulässig, wenn die strittige Rechtsfrage im Rahmen eines anderen vorgesehenen gesetzlichen Verwaltungsverfahrens entschieden werden kann (vgl. die hg. Erkenntnisse vom , 95/07/0216 und vom , 2007/07/0172, mwN).
Unzulässig ist aber auch ein Feststellungsantrag, der nur die Auslegung eines rechtskräftigen Bescheides anstrebt. Welche Rechtsfolgen sich aus dem Bescheid einer Verwaltungsbehörde ergeben, muss in dem Verfahren geklärt werden, das zur Durchsetzung subjektiver Ansprüche der Parteien, die sich aus diesem Bescheid ergeben, vorgesehen ist. An der Erlassung eines Feststellungsbescheides besteht daher in einem solchen Fall weder ein öffentliches Interesse noch ein Interesse einer Partei (vgl. die hg. Erkenntnisse vom , 92/06/0219, vom , 2009/07/0006, und vom , 2009/07/0119, mwN).
Mit dem verfahrensauslösenden Antrag begehrten die Beschwerdeführerinnen die Feststellung der (immer noch gegebenen) Wirksamkeit des Bescheides vom , somit die Auslegung eines rechtskräftigen Bescheides.
Bereits aus diesem Grund erweist sich dieser Antrag als unzulässig.
2. Darüber hinaus gibt es andere Verwaltungsverfahren (nämlich Feststellungsverfahren nach § 10 ALSAG bzw. § 6 AWG 2002), in denen die von den Beschwerdeführerinnen (implizit) aufgeworfene Fragen der Abfalleigenschaft bzw. der Beitragspflicht der Schlacke rechtswirksam beantwortet werden kann.
Den gegen diese Argumentation der belangten Behörde seitens der Beschwerdeführerinnen erhobenen Bedenken, dass nämlich einem solchen Antrag res iudicata entgegenstünde, zumal sich seit dem Bescheid der BH vom weder die Sach- noch die Rechtslage geändert habe, ist aus mehreren Gründen nicht zu folgen.
2.1. Selbst wenn keine Änderung der Sach- und Rechtslage eingetreten wäre, bestünde hier kein gesondertes Feststellungsinteresse, das den verfahrensauslösenden Antrag rechtfertigte. Ein Antrag der Beschwerdeführerinnen nach § 10 Z 1 bzw. Z 2 ALSAG oder § 6 AWG 2002 würde in einem solchen Fall zwar wegen res iudicata zurückgewiesen werden; aus diesem zurückweisenden Bescheid ergäbe sich aber die Weitergeltung der Qualifikation des Bescheides vom , somit das von den Beschwerdeführerinnen mit ihrem Antrag bezweckte Ziel.
Für einen gesonderten Feststellungantrag wie den verfahrensauslösenden bestünde keine Notwendigkeit.
2.2. Abgesehen davon liegt sowohl eine Änderung der Sachlage als auch der Rechtslage vor.
So ist der Begründung des Bescheides der BH vom zu entnehmen, dass sich die im Spruch ausgesprochene Qualifikation der Schlacke auf eine ganz bestimmte Verwendung (nämlich der Wiederverwertung als Sekundärrohstoff) bezieht und zwar auf diejenige, die Gegenstand der wasserrechtlichen Bewilligung vom war. Diese Bewilligung und damit die Verwendung der Schlacke in der dort genehmigten Art und Weise ist mittlerweile durch Zeitablauf erloschen; die Gegenstand des neuen Feststellungsbescheides bildenden Schlacken können daher mit den dem damaligen Bescheid zu Grunde liegenden wiederverwerteten Abfallstoffen nicht ident sein.
Eine wesentliche Änderung der Rechtslage liegt schließlich auch vor, zumal sich der Bescheid der BH vom entscheidend auf § 2 Abs. 5 Z 1 ALSAG stützt, der "Altstoffe" als Ausnahme vom Abfallbegriff definierte. Weder die Definition des Abfalls noch diejenige des Altstoffes findet sich aber auf Grund der zwischenzeitig mehrfach geänderten Rechtslage noch im ALSAG. Das ALSAG verweist in Bezug auf den Abfallbegriff vielmehr auf § 2 Abs. 1 bis 3 AWG 2002. In diesen Bestimmungen ist aber nicht vom "Altstoff" die Rede; dieser wird in § 2 Abs. 4 Z 1 AWG 2002 beschrieben, auf den das ALSAG aber seinerseits nicht verweist. Die in § 2 Abs. 4 Z 1 AWG 2002 in Bezug auf den Begriff "Altstoff" gewählte Definition unterscheidet sich zudem auch inhaltlich von der Definition des damaligen § 2 Abs. 5 Z 1 ALSAG.
Es liegt daher auch eine maßgebliche Änderung der Rechtslage vor.
3. Die Zurückweisung des verfahrensgegenständlichen Antrags durch die belangte Behörde verletzte daher keine Rechte der Beschwerdeführerinnen.
4. Die Beschwerde erhält hilfsweise die Anregung, die Rechtssache an den Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung gemäß Art. 267 AEUV zur Beantwortung der Frage vorzulegen, ob es sich bei einer nationalen Regelung, nach der für die stoffliche Verwertung von Hüttenschotter eine Abgabe zu leisten sei, um eine technische Vorschrift im Sinne der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft handle.
Auf diese Anregung der Beschwerdeführerinnen war nicht weiter einzugehen, weil sich die dort genannte Frage als nicht präjudiziell im vorliegenden Verfahren erweist, dessen Gegenstand einzig die Frage der Zulässigkeit des Feststellungsantrages der Beschwerdeführerinnen ist. Dies gilt auch für die in der Replik der Beschwerdeführerinnen vorgetragenen Überlegungen.
5. Die Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.
6. Der Ausspruch über den Kostenersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 455/2008.
Wien, am