VwGH vom 21.02.2013, 2012/12/0090
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Sulyok, den Hofrat Dr. Zens, die Hofrätin Dr. Hinterwirth, den Hofrat Dr. Thoma sowie die Hofrätin Mag. Nussbaumer-Hinterauer als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Pichler, über die Beschwerde des Ing. J in X, vertreten durch Dr. Peter Ringhofer, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Franz Josefs-Kai 5, gegen den Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung vom , Zl. LAD2-P-1456982/059-2011, betreffend Versetzungsgebühr, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Das Land Niederösterreich hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Der Beschwerdeführer steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Niederösterreich. Mit Weisung vom wurde er unter Enthebung von seiner bisherigen Dienstverwendung am Dienstort St. Pölten "nach Beendigung seines Krankenstandes" zu einer Dienststelle in Tulln versetzt.
Der Dienstantritt am neuen Dienstort erfolgte am .
Am beantragte der Beschwerdeführer eine Versetzungsgebühr.
Mit Dienstrechtsmandat vom wurde dieser Antrag abgewiesen. Dieses Dienstrechtsmandat trat infolge einer rechtzeitigen Vorstellung mangels Einleitung eines Ermittlungsverfahrens innerhalb von zwei Wochen außer Kraft.
In der Folge erließ die belangte Behörde am den angefochtenen Bescheid, mit welchem auf Grund des Antrages des Beschwerdeführers vom festgestellt wurde, dass diesem infolge seiner Versetzung nach Tulln kein Anspruch auf Versetzungsgebühr zustehe.
In der Begründung des angefochtenen Bescheides gab die belangte Behörde zunächst den Verfahrensgang sowie die angewendeten Gesetzesbestimmungen wieder.
Sodann stellte sie die ihres Erachtens gemäß § 140 der Niederösterreichischen Dienstpragmatik der Landesbeamten 1972, LGBl. 2200 (im Folgenden: DPL 1972), in Verbindung mit § 120 Abs. 3 des Niederösterreichischen Landes-Bedienstetengesetzes, LGBl. 2100 (im Folgenden: NÖ LBG), zur Prüfung, ob ein Mehraufwand entstanden ist, gebotene Vergleichsberechnung wie folgt dar:
" Vergleichsberechnung 1 (ohne innerstädtische Verkehrsmittel in St. Pölten)
Fahrt zur alten Dienststelle (… in St. Pölten) :
TABELLE NICHT DARSTELLBAR
Fahrt zur neuen Dienststelle (… in Tulln):
TABELLE NICHT DARSTELLBAR
Ergebnis:
Fahrzeit: Verbesserung um 12 Minuten pro Tag
Ruhezeit: Verbesserung um 25 Minuten pro Tag
Fahrtkosten: Verschlechterung um EUR 20,00 pro Monat
Weitere Verbesserung:
Fußweg vom Bahnhof zur Dienststelle in Tulln um ca. 1 Stunde täglich kürzer!
Die Vergleichsberechnung 1 wurde - so wie im Gesetz vorgesehen - ausschließlich auf das Erreichen des Dienstortes abgestellt, wobei zu berücksichtigen ist, dass zur Bewältigung der Strecke vom Hauptbahnhof St. Pölten zur Dienststelle in der Linzerstraße 106 ein Fußmarsch in der Dauer von rund 40 Minuten notwendig ist."
Darüber hinaus werden von der belangten Behörde auch hilfsweise zwei weitere Vergleichsberechnungen dargestellt, welche auf Basis von Rechtsbehauptungen des Beschwerdeführers im Verwaltungsverfahren erfolgten, deren inhaltliche Richtigkeit die belangte Behörde aber nicht teilte. Auch diese Vergleichsbetrachtungen ergaben Verschlechterungen (dort von EUR 4,80 pro Monat) in Ansehung der Fahrtkosten, Verbesserungen in Ansehung der Fahrzeit bzw. eine Vergleichsrechnung auch eine Verbesserung in Ansehung der Ruhezeit, welche bei der anderen Vergleichsrechnung gleich blieb.
Im angefochtenen Bescheid wurde ausdrücklich festgestellt, dass alle diese Vergleichsberechnungen auf den am in Kraft gestandenen Fahrplänen beruhten.
Sodann enthält der angefochtene Bescheid weitere Darlegungen, weshalb vom Beschwerdeführer im Verwaltungsverfahren vorgetragene Berechnungen nicht den gesetzlichen Erfordernissen entsprächen.
Zusammengefasst führte die belangte Behörde schließlich aus, ein Anspruch auf Versetzungsgebühr entstehe nur dann, wenn hinsichtlich der Aufwendungen zum Erreichen des neuen Dienstortes im Vergleich zum bisherigen Dienstort eine Verschlechterung eingetreten sei. In einer Gesamtbetrachtung der zeitlichen und finanziellen Aufwendungen sei eine solche aber nicht festzustellen, weshalb eine Versetzungsgebühr gemäß § 140 DPL 1972 iVm § 120 Abs. 3 NÖ LBG nicht zustehe.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof. Der Beschwerdeführer macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit dem Antrag geltend, ihn aus diesen Gründen aufzuheben.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in welcher sie die Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.
Der Beschwerdeführer erstattete hiezu eine Replik.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Gemäß § 160 Abs. 1 erster Satz DPL 1972 idF vor seinem Entfall durch das Landesgesetz LGBl. 2200-70 erhielten Beamte nach der Versetzung in einen anderen Dienstort auf die Dauer von 36 Monaten eine Versetzungsgebühr.
§ 161 Abs. 3 DPL 1972 in der Fassung dieses Absatzes nach dem LGBl. 2200-47 lautete:
"§ 161
Allgemeine Bestimmungen für die Versetzungsgebühr
...
(3) Ein Anspruch besteht nicht, wenn nach der Versetzung die Aufwendungen zum Erreichen des neuen Dienstortes gleich oder geringer sind als die Aufwendungen zum Erreichen des bisherigen Dienstortes, soferne der Beamte nicht bereits Anspruch auf Versetzungsgebühr hat. Für die Vergleichsberechnung sind neben den finanziellen Aufwendungen (Fahrtkosten) auch der Zeitaufwand (Fahrzeit, Ruhezeit) maßgebend. Fahrzeit ist die fahrplanmäßige Fahrzeit des Massenbeförderungsmittels für die Strecke von dem zur Wohnung nächstgelegenen, für die Fahrt in Betracht kommenden Bahnhof zum Dienstort und zurück. Als Ruhezeit gilt die Zeit zwischen der fahrplanmäßigen Ankunft und Abfahrt von dem angeführten Bahnhof. Für die Vergleichsberechnung sind die Fahrtkosten nach § 143 Abs. 3 zugrundezulegen."
Die beiden ersten Sätze des § 161 Abs. 3 DPL 1972 gehen auf die DPL-Novelle 1993, LGBl. 2200-35, zurück.
Im Motivenbericht der Niederösterreichischen Landesregierung zu dieser Novelle (Zl. I/PABC-GV-17/3-92) heißt es bezüglich der in Rede stehenden Gesetzesbestimmung (auszugsweise):
"... Anspruchsvoraussetzung ist, daß nach der Versetzung die Aufwendungen zum Erreichen des neuen Dienstortes höher sind als die Aufwendungen zum Erreichen des bisherigen Dienstortes.
Mit dieser Gebühr (diesem Zuschuß) sollen die durch Versetzung entstandenen Mehraufwendungen in zum Teil pauschalierter Form temporär teilweise abgegolten werden. Die Aufwendungen sind verschiedenster Art. Es können Mehraufwendungen sein, die dadurch entstehen, daß längere Fahrtstrecken zurückzulegen sind.
Mehraufwendungen können in der Art der zu benützenden
Massenbeförderungsmittel begründet sein.
...
Mehraufwendungen liegen auch vor, wenn dem Beamten zufolge einer längeren Fahrzeit eine geringere Ruhezeit verbleibt als früher.
...
Wie aufgezeigt, sind diese finanziellen oder zeitmäßigen Mehraufwendungen, die durch eine Versetzung entstehen können, vielfacher Natur und keineswegs ausschließlich vom Familienstand abhängig. ..."
Durch das am in Kraft getretene Landesgesetz LGBl. 2200-70 wurden u.a. § 160 und § 161 DPL 1972 aufgehoben.
§ 140 DPL 1972 in dieser Fassung lautet:
"§ 140
Die §§ 99 bis 127 des NÖ Landes-Bedienstetengesetzes (NÖ LBG), LGBl. 2100, finden auf Beamte nach diesem Gesetz sinngemäße Anwendung."
§ 119 Abs. 1 erster Satz NÖ LBG (Stammfassung LGBl. 2100-0) regelt die Versetzungsgebühr entsprechend dem bis in Kraft gestandenen § 160 Abs. 1 erster Satz DPL 1972. Entsprechendes gilt für § 120 Abs. 3 NÖ LBG (Stammfassung), welcher den Ausschluss einer Versetzungsgebühr entsprechend § 161 Abs. 3 DPL 1972 regelt.
Auch in den Materialien zu den zuletzt genannten Gesetzesbestimmungen (Motivenbericht der Niederösterreichischen Landesregierung vom , Zl. LAD2-GV-259/1-2005, wird betont, dass § 120 NÖ LBG dem § 161 DPL 1972 entsprechen soll. Zu Abs. 3 heißt es dort:
"Für den Anspruch auf Versetzungsgebühr genügt nicht die bloße Tatsache einer durch den Dienstgeber verfügten Versetzung, sondern es muss auch in einer Vergleichsrechnung eine Erhöhung der Aufwendungen zum Erreichen des neuen Dienstortes gegenüber den Aufwendungen zum Erreichen der bisherigen Dienstortes festgestellt werden.
Dabei sind
- die finanziellen Aufwendungen (Fahrtkosten)
- die zeitlichen Aufwendungen (Fahrzeit, Ruhezeit) für
das Erreichen des neuen Dienstortes im Verhältnis zum alten Dienstort zu berücksichtigen.
Fahrzeit wird anhand der fahrplanmäßigen Fahrzeit des Massenbeförderungsmittels für die Strecke zwischen Wohnort und Dienstort ermittelt.
Ruhezeit ist die Zeit, die dem Bediensteten zur freien Verfügung steht und nicht mehr Reisezeit ist - also die Zeit zwischen Ankunft und Abfahrt von dem der Wohnung nächstgelegenen Bahnhof des Massenbeförderungsmittels."
Unter dem Gesichtspunkt einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides rügt der Beschwerdeführer vor dem Verwaltungsgerichtshof, dass die Beurteilung der belangten Behörde, wonach ihm kein Mehraufwand entstanden sei, unzutreffend sei, habe sich doch bei den Fahrtkosten eine Verschlechterung von 20,2 % ergeben, welcher bei der (wohl gemeint:) Fahrzeit eine Verbesserung von 8,6 % und bei der Ruhezeit eine Verbesserung von 3,4 % gegenüberstehe.
Dazu führte die belangte Behörde in ihrer Gegenschrift ins Treffen, dass der tägliche finanzielle Mehraufwand pro Arbeitstag lediglich EUR 1,-- betrage, während - unter Berücksichtigung der Bestimmungen für die Grundvergütung einer Mehrdienstleistungsentschädigung - der Gewinn an Ruhezeit von 25 Minuten pro Tag mit einem Geldwert von EUR 9,61 auszudrücken sei.
In seiner Replik betont der Beschwerdeführer, dass das in § 120 Abs. 3 NÖ LBG gebrauchte Wort "neben" zum Ausdruck bringen solle, dass es bei der Beurteilung von Mehraufwendungen in erster Linie auf solche finanzieller Art ankomme.
Die belangte Behörde erstattete hiezu ihrerseits eine Gegenäußerung, in welcher sie darauf hinweist, dass der Verwaltungsgerichtshof im hg. Erkenntnis vom , Zl. 99/12/0232, eine Gesamtbetrachtung, wie sie auch im hier angefochtenen Bescheid angestellt wurde, nicht beanstandet habe.
Dazu ist Folgendes auszuführen:
Im Hinblick auf die Inhaltsgleichheit der Bestimmungen des § 161 Abs. 3 DPL 1972 und des § 120 Abs. 3 NÖ LBG kann es hier dahingestellt bleiben, welche dieser Gesetzesbestimmungen im Beschwerdefall anzuwenden war. Da die Versetzung im Jänner 2011 bewirkt wurde, kann es jedenfalls keinem Zweifel unterliegen, dass für Zeiträume zwischen der Versetzung und dem Inkrafttreten des Landesgesetzes LGBl. 2200-70 am noch § 161 Abs. 3 DPL 1972 maßgeblich war. Für die Frage der Gebührlichkeit der Versetzungsgebühr in Folgemonaten ist wohl von der Maßgeblichkeit der neuen Rechtslage gemäß § 140 DPL 1972 iVm § 120 Abs. 3 NÖ LBG auszugehen.
Wie sich aus den oben wiedergegebenen Gesetzesmaterialien zur Novelle LGBl. 2200-35 ergibt, ging der Gesetzgeber dieser Novelle und offenbar auch ihr folgend der Gesetzgeber des § 120 Abs. 3 NÖ LBG davon aus, dass Mehraufwendungen sowohl finanzieller als auch zeitlicher Natur sein können.
Vor diesem Hintergrund lässt es der Wortlaut des zweiten Satzes des § 161 Abs. 3 DPL 1972 bzw. des § 120 Abs. 3 NÖ LBG, wonach für die Vergleichsberechnung neben den Fahrtkosten auch der Zeitaufwand (Fahrzeit, Ruhezeit) maßgebend sei, offen, ob hier ein wertender Gesamtvergleich dergestalt vorzunehmen ist, dass Mehraufwendungen an Fahrtkosten durch Minderaufwendungen an Fahrtund/oder Ruhezeit kompensiert werden könnten oder aber, ob die Berechnung nach diesen Kriterien getrennt zu erfolgen hat und bei Vorliegen eines Mehraufwandes bloß in Ansehung einer Aufwandsart die Gebührlichkeit der Versetzungsgebühr nicht entfällt.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes ist der zweitgenannten Auslegung der Vorzug zu geben. So erwähnen die in Rede stehenden Gesetzesmaterialien lediglich, dass der (anspruchsbegründende) Mehraufwand sowohl zeitlicher als auch finanzieller Art sein kann, ohne dass den Materialien ein Hinweis darauf zu entnehmen wäre, dass eine Gegenverrechnung mit Minderaufwendungen der jeweils anderen Kategorie zu erfolgen hätte. Das hier vertretene Auslegungsergebnis wird auch insbesondere dadurch gestützt, dass der Gesetzgeber für die gemäß § 161 Abs. 3 erster Satz DPL 1972 bzw. gemäß § 120 Abs. 3 erster Satz NÖ LBG maßgebliche Beurteilung eine "Vergleichsberechnung" vorsieht, also offenbar davon ausgeht, dass sich die nach dem ersten Satz gebotene Beurteilung als Ergebnis einer mathematischen Operation darstellen lässt. Da es aber - in Ermangelung einer gesetzlichen Festlegung ihrer Relation - an mathematischen Regeln für die Umrechnung der Dimension Geld in die Dimension Zeit fehlt, wäre eine Aufrechnung gegen finanziellen Mehraufwand mit zeitlichem Minderaufwand (oder umgekehrt) mit rein mathematischen Mitteln nicht möglich. Wie das Vorbringen der Parteien vor dem Verwaltungsgerichtshof zeigt, würde die von der belangten Behörde als geboten erachtete Gesamtbetrachtung entweder eine wertende Beurteilung anstelle der vom Gesetz vorgesehenen "Vergleichsberechnung" benötigen, oder aber es wäre erforderlich, eine als lückenhaft qualifizierte gebührenrechtliche Regelung durch Analogie (etwa mit den Bestimmungen zur Abgeltung von zeitlichen Mehrdienstleistungen) zu schließen. Bei der Auslegung von Normen ist aber im Zweifel jener der Vorzug zu geben, die eine Regelungslücke vermeidet. Dem Gesetzgeber kann nämlich nicht unterstellt werden, eine unvollständige Regelung gewollt zu haben (vgl. das hg. Erkenntnis vom , Zl. 87/11/0084).
Für das vorliegende Auslegungsergebnis spricht zuletzt der Grundsatz, dass es sich bei der hier auszulegenden Bestimmung ihrer Formulierung nach um eine Ausnahmebestimmung handelt, welche daher ihren Auswirkungen nach eng auszulegen ist (vgl. das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2010/12/0117).
Indem die belangte Behörde diese Rechtslage verkannte und die Gebührlichkeit der Versetzungsgebühr trotz Vorliegen eines finanziellen Mehraufwandes an Fahrtkosten verneinte, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit, weshalb dieser gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aus diesem Grunde aufzuheben war.
Das von der belangten Behörde in ihrer Gegenäußerung zitierte hg. Erkenntnis vom stand der hier erfolgten Beschlussfassung im Fünfersenat nicht aus dem Grunde des § 13 Abs. 1 Z. 1 VwGG entgegen. Zwar trifft es zu, dass der Verwaltungsgerichtshof in diesem Erkenntnis die von der belangten Behörde getroffene Gesamtbetrachtung nicht beanstandet hat, also implizit von deren Richtigkeit ausgegangen ist. Eine für die Anwendung des § 13 Abs. 1 Z. 1 VwGG erforderliche explizite Auseinandersetzung (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis vom , Zl. 2003/17/0230) mit der - vom damaligen Beschwerdeführer unbestritten gebliebenen - Zulässigkeit dieser Gesamtbetrachtung erfolgte in dem von der belangten Behörde zitierten Vorerkenntnis hingegen nicht, weil das einzige vom damaligen Beschwerdeführer gegen den dort angefochtenen Bescheid vorgebrachte Argument widerlegt wurde.
Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455.
Wien, am