VwGH vom 23.08.2013, 2010/03/0093

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Handstanger, Dr. Lehofer, Mag. Nedwed und Mag. Samm als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Zeleny, über die Beschwerde der Ö AG in Wien, vertreten durch CMS Reich-Rohrwig Hainz Rechtsanwälte GmbH in 1010 Wien, Gauermanngasse 2, gegen den Bescheid der Post-Control-Kommission vom 14. Juni 2010, Zl PF 3/10-18, betreffend Untersagung der Schließung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle (weitere Partei: Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie), zu Recht erkannt:

Spruch

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Mit dem angefochtenen Bescheid hat die belangte Behörde gemäß § 7 Abs 6 Postmarktgesetz, BGBl I Nr 123/2009 (PMG), festgestellt, dass die Voraussetzungen für die Schließung der eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle M, im Gemeindegebiet von T, gemäß § 7 Abs 3 PMG nicht vorliegen, und die Schließung dieser Post-Geschäftsstelle untersagt.

In der Begründung traf die belangte Behörde - nach einer Darstellung des Verfahrensgangs - folgende Feststellungen:

Die Beschwerdeführerin erbringe gemäß § 5 Postgesetz 1997 den Universaldienst, sei also Universaldienstbetreiber. Die Filialergebnisse der im Spruch genannten eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle seien für die Jahre 2007 und 2008 negativ, das Filialergebnis für 2009 sei positiv; die Prognosewerte für die Jahre 2010 bis 2012 seien ebenso positiv. Auch längerfristig sei davon auszugehen, dass die Post-Geschäftsstelle kostendeckend geführt werden könne.

Beweiswürdigend verwies die belangte Behörde im Wesentlichen auf das von ihr eingeholte "Gutachten betreffend die kostendeckende Führung von Filialen im Zusammenhang mit der beabsichtigten Schließung/Zusammenlegung von Filialen durch die Ö AG". Die Vollständigkeit der am 26. März 2010 seitens der Beschwerdeführerin übermittelten Kostenrechnungsunterlagen habe auch durch Einsichtnahme in das Kostenrechnungssystem der Beschwerdeführerin festgestellt werden können; stichprobenartige Vergleiche der Daten der verfahrensgegenständlichen Filiale mit weiteren nicht verfahrensgegenständlichen Filialen hätten keine Unregelmäßigkeiten gezeigt.

Im Gutachten sei eine Korrektur der von der Beschwerdeführerin angeführten Filialergebnisse dahin vorgenommen worden, dass einer seitens der Beschwerdeführerin durchgeführten Fortschreibung der Kosten einer im Jahr 2009 durchgeführten Reparatur der Gasleitung auf die Planjahre 2010 bis 2012 nicht gefolgt worden sei. Überdies seien die Overheadkosten nur in jenem Ausmaß berücksichtigt worden, in dem tatsächlich Kosten durch die Schließung bzw Umwandlung in eine fremdbetriebene Post-Geschäftsstelle eingespart werden könnten. Es sei davon auszugehen, dass lediglich Unternehmensoverheadkosten für Personalverrechnung und Personalvertretung sowie für Gebäudemanagement eingespart werden könnten und der Rest der Overheadkosten unabhängig von Filialschließungen bzw -umwandlungen sei, und daher als unternehmensweite Fixkosten nicht in der Filialergebnisrechnung zu berücksichtigen sei. Würden nämlich einzelne Filialen geschlossen, so reduzierten sich nicht zwingend die Overheadkosten im Ausmaß der auf die Filialen umgelegten anteiligen Gemeinkosten. In den Kalkulationen der Beschwerdeführerin würden Overheadkosten (auch solche, die nicht vermieden werden könnten) jedoch gänzlich auf Basis einer Vollkostenrechnung auf die einzelnen Filialen umgelegt.

Im Rahmen der rechtlichen Beurteilung legte die belangte Behörde dar, dass gemäß § 7 Abs 3 PMG eine eigenbetriebene Post-Geschäftsstelle nur dann geschlossen werden dürfe, wenn ihre kostendeckende Führung dauerhaft ausgeschlossen sei und die Erbringung des Universaldienstes durch eine andere (eigen- oder fremdbetriebene) Post-Geschäftsstelle gewährleistet sei.

Ausgehend von den getroffenen Feststellungen sei die kostendeckende Führung der Filiale nicht dauerhaft ausgeschlossen; es fehle daher an der Voraussetzung des § 7 Abs 3 Z 1 PMG.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, die geltend gemacht habe, die von den Gutachtern vorgenommenen Korrekturen der Zuordnung bestehender Overheadkosten sei im PMG nicht vorgesehen, sei der Begriff Kosten "zukunfts- und zweckorientiert" auszulegen; in einer "entscheidungsorientierten Kostenrechnung" seien nur die durch die Entscheidung veränderten (beeinflussten) Kosten, also variable bzw abbaufähige Kosten, zu berücksichtigen. Bei den von den Gutachtern nicht berücksichtigten Overheadkosten handle es sich um nicht abbaubare Fixkosten, deren Ansatz in einer entscheidungsorientierten Kostenrechnung nicht erfolgen dürfe.

Der Verwaltungsgerichtshof hat über die gegen diesen Bescheid gerichtete Beschwerde nach Vorlage der Akten des Verwaltungsverfahrens und Erstattung einer Gegenschrift durch die belangte Behörde erwogen:

1. Die Beschwerde macht im Wesentlichen Folgendes geltend:

Die Beschwerdeführerin führe in Entsprechung des § 7 Abs 4 PMG ein Kostenrechnungssystem, das eine Zuordnung der auf die einzelnen Filialen entfallenden Erlöse und Kosten ermögliche. Dabei werde eine Darstellung der einzelnen Segmente (Division Brief, Division Paket und Logistik sowie Division Filialnetz) vorgenommen, wobei dem Segment "Division Filialnetz" in der Profitcenterrechnung der Beschwerdeführerin eine Vielzahl an Profitcentern (jede Filiale werde als eigenes Profitcenter abgebildet) untergeordnet sei, dem die darauf entfallenden Erlöse und Kosten zugeordnet würden. Die Kosten der einzelnen Filiale würden dadurch bestimmt, dass zunächst die dieser Filiale direkt zuordenbaren Kosten ermittelt würden. Damit seien aber noch nicht sämtliche von den Filialen verursachten Kosten abgedeckt. Kosten der Filialen entstünden zum einen auf der Ebene des Vertriebs und der regionalen kaufmännischen Leitung, die jeweils für mehrere Filialen gemeinsam organisiert werde, zum anderen auf der Ebene der "Division Filialnetz" (hiezu zählten beispielsweise Kosten des Einkaufs, der Personalverrechnung sowie des Standortmanagements), schließlich auf der Ebene der Unternehmenszentrale. Diese nicht direkt einer Filiale zuordenbaren Kosten würden nach näher bestimmten Schlüsseln auf die einzelnen Filialen umgelegt. Die Summe aller - direkt und indirekt zuordenbaren - Kosten ergäben die Vollkosten einer Post-Geschäftsstelle.

Das von der Beschwerdeführerin geführte Kostenrechnungssystem werde laufend im Auftrag der Regulierungsbehörde geprüft. Die diesbezüglichen Gutachten seien Bestandteile des im gegenständlichen Verfahren eingeholten Kostengutachtens, in dem die Sachverständigen darauf hingewiesen hätten, dass die Überprüfung des Kostenrechnungssystems zum Ergebnis geführt habe, die Struktur und Systematik des Kostenrechnungssystems der Beschwerdeführerin entspreche den gesetzlichen Bestimmungen. Daraus folge nach Auffassung der Beschwerdeführerin, dass die von ihr vorgenommene Gliederung der Kostenstellen (einschließlich Vertrieb, Division Filialnetz, Unternehmenszentrale) den rechtlichen Vorgaben entspreche. Im Kostengutachten werde weiters festgehalten, dass die Vollständigkeit der übermittelten Kostenrechnungsunterlagen festgestellt werden konnte und keine Unregelmäßigkeiten beobachtet worden seien. Daraus folge weiter, dass auch die Höhe der jeweils von der Beschwerdeführerin ermittelten Kosten unstrittig sei.

Entgegen der Auffassung der belangten Behörde sei der für die Feststellung der dauerhaft nicht kostendeckenden Führung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle anzuwendende Kostenbegriff eindeutig definiert: § 7 Abs 4 PMG lege nämlich fest, dass der diesbezügliche Nachweis auf Basis der die Post-Geschäftsstelle betreffenden, nach Erlöskategorien und Kostenarten aufgegliederten Filialergebnisrechnung aus dem Kostenrechnungssystem des Universaldienstbetreibers zu führen sei. Entscheidungsgrundlage sei also die Filialergebnisrechnung, wobei die Ermittlung des Filialergebnisses voraussetze, dass sämtliche der Filiale zuordenbaren Kosten auch tatsächlich auf die betroffene Filiale umgelegt würden. Eine Außerachtlassung einzelner nicht direkt zuordenbarer Kosten entferne sich vom Wortlaut des § 7 Abs 4 PMG, der nicht zwischen Kosten, die im Zuge einer Filialschließung eingespart werden könnten (variablen Kosten) und sonstigen Kosten (Fixkosten) unterscheide. Zudem sei nicht einsichtig, warum zwar sämtliche einer Filiale zurechenbaren Erlöse berücksichtigt würden, nicht aber sämtliche zurechenbaren Kosten; eine solche Vorgangsweise führe zu einem asymmetrischen Ergebnis.

Aus den Materialien zu § 7 Abs 4 PMG ergebe sich, dass das Kostenrechnungssystem auch für das externe Rechnungswesen des Universaldienstbetreibers verwendet werden müsse, das in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Rechnungslegungsvorschriften zu führen sei. Die Rechnungslegungsvorschriften nach dem UGB enthielten keine näheren Angaben zur Kostenrechnung. Da für die Filialergebnisrechnung keine eigenen Wertansätze herangezogen werden dürften, sondern jene des externen Rechnungswesens zu verwenden seien, sei der im externen Rechnungswesen verbuchte Aufwand (die Aufwendungen iSd § 231 Abs 1 UGB) auch für die Bestimmung der Kosten heranzuziehen.

Zudem sehe die Post-Kostenrechnungsverordnung die Kalkulation zu Vollkosten vor. Die Beschwerdeführerin habe entsprechend § 3 Abs 1 Post-Kostenrechnungsverordnung die Filialen als Kostenstellen eingerichtet; sie sei zur Führung eines den Vorgaben dieser Verordnung entsprechenden, auf Vollkosten basierenden Kostenrechnungssystems verpflichtet. Die von der belangten Behörde vertretene Rechtsansicht erfordere die Führung mehrerer Kostenrechnungssysteme, was mit § 7 Abs 4 PMG im Widerspruch stünde.

Die belangte Behörde habe zudem verkannt, dass bei einer erforderlichen Gesamtbetrachtung aller zu schließenden 20 Post-Geschäftsstellen (mit Schreiben vom 26. März 2010 sei die beabsichtigte Schließung von zuletzt 20 Post-Geschäftsstellen bekannt gegeben) weitere Overheadkosten vermieden werden könnten. Eine Überprüfung der Gesamtauswirkungen der Schließung aller zur Schließung beantragter Post-Geschäftsstellen auf die Vermeidbarkeit von Overheadkosten sei nicht erfolgt.

Schließlich führe die Vorgangsweise der belangten Behörde zu einem verfassungswidrigen, das Grundrecht auf Erwerbsausübungsfreiheit und Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzenden Ergebnis: Die von der belangten Behörde vertretene Rechtsauffassung verkenne nämlich die vom Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 8. Oktober 2009, Slg 18.909, gezogene Grenze des zulässigen Grundrechtseingriffs. Die Beschränkung auf die mit einer Schließung unmittelbar abbaufähigen Kosten führe nämlich dazu, dass die Beschwerdeführerin all jene Post-Geschäftsstellen betreiben müsse, die zwar kurzfristig einen positiven Deckungsbeitrag lieferten, jedoch auf Dauer, mit ihren Vollkosten, das Gesamtbetriebsergebnis belasteten.

Unter dem Gesichtspunkt einer Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, die belangte Behörde habe offen gelassen, welche Kosten konkret als nicht abbaubare Kosten qualifiziert würden. Eine ins Detail gehende Auseinandersetzung mit den einzelnen Overheadkosten und deren Abbaufähigkeit wäre aber schon deshalb notwendig gewesen, weil die Amtssachverständigen in sämtlichen vorangegangenen Verfahren sämtliche Overheadkosten in der Filialergebnisrechnung anerkannt hätten und die belangte Behörde auch diese Gutachten im abschließenden Bescheid als schlüssig und nachvollziehbar gewertet habe.

2. Die Beschwerde ist begründet.

2.1. Die Beschwerdeführerin war und ist Universaldienstbetreiber (§ 5 PostG 1997, § 12 PMG).

Im Rahmen des Universaldienstes ist vom Betreiber zu gewährleisten, dass den Nutzern ständig Postdienstleistungen flächendeckend zu allgemein erschwinglichen Preisen und in einer solchen Qualität angeboten werden, dass den Bedürfnissen der Nutzer durch eine entsprechende Dichte an Abhol- und Zugangspunkten sowie durch die Abhol- und Zustellfrequenz entsprochen wird. Soweit vergleichbare Voraussetzungen gegeben sind, sind gleiche Leistungen für die Nutzer zu gewährleisten. Bei der Erbringung des Universaldienstes ist auf technische Entwicklungen sowie auf gesamtwirtschaftliche, regionale und soziale Aspekte sowie auf die Nachfrage der Nutzer Rücksicht zu nehmen (§ 4 Abs 2 PostG 1997, nunmehr § 6 Abs 5 PMG).

§ 7 PMG - in Kraft getreten am 5. Dezember 2009 - lautet (auszugsweise) wie folgt:

"Post-Geschäftsstellen

§ 7. (1) Eine flächendeckende Versorgung mit Post-Geschäftsstellen im Sinne des § 6 gilt als gegeben, sofern den Nutzerinnen und Nutzern bundesweit mindestens 1 650 Post-Geschäftsstellen zur Verfügung stehen. In Gemeinden größer 10 000 Einwohnerinnen oder Einwohner und allen Bezirkshauptstädten ist zu gewährleisten, dass für mehr als 90% der Einwohnerinnen oder Einwohner eine Post-Geschäftsstelle in maximal 2 000 Metern oder in allen anderen Regionen eine Post-Geschäftsstelle in maximal 10 000 Metern erreichbar ist.

(2) Als Post-Geschäftsstellen gelten auch solche fremdbetriebenen Post-Geschäftsstellen, die bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Regelung weniger als 20 Wochenstunden oder 5 Werktagen pro Woche geöffnet haben, oder die nicht alle Dienstleistungen anbieten, welche die Nutzerinnen und Nutzer in die Lage versetzen, den Universaldienst in Anspruch zu nehmen oder die von einem Gemeindeamt fremdbetrieben werden, das weniger als 20 Wochenstunden oder 5 Werktage pro Woche geöffnet hat. Die Gesamtzahl der Post-Geschäftsstellen im Sinne dieses Absatzes darf 165 nicht übersteigen.

(3) Eine eigenbetriebene Post-Geschäftsstelle darf nur geschlossen werden, wenn

1. die kostendeckende Führung der eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle dauerhaft ausgeschlossen, und

2. die Erbringung des Universaldienstes durch eine andere eigen- oder fremdbetriebene Post-Geschäftsstelle gewährleistet ist.

(4) Der Universaldienstbetreiber hat den Nachweis der dauerhaft ausgeschlossenen nicht kostendeckenden Führung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle im Sinne des Abs. 3 auf Basis der diese Post-Geschäftsstelle betreffenden nach Erlöskategorien und Kostenarten aufgegliederten Filialergebnisrechnung aus dem Kostenrechnungssystem des Universaldienstbetreibers zu führen.

(5) Vor der beabsichtigten Schließung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle hat der Universaldienstbetreiber die von dieser Post-Geschäftsstelle bisher versorgten Gemeinden zeitgerecht zu informieren und im einvernehmlichen Zusammenwirken mit den betroffenen Gemeinden innerhalb von drei Monaten alternative Lösungen zu suchen, mit dem Bemühen, den Standort zu erhalten. Dabei ist insbesondere auch auf regionale Gegebenheiten Bedacht zu nehmen. Der Universaldienstbetreiber hat den betroffenen Gemeinden Unterlagen vorzulegen, welche die Voraussetzungen gemäß Abs. 3 belegen. Unbeschadet allfälliger Vorschläge der Gemeinden hat der Universaldienstbetreiber den betroffenen Gemeinden jedenfalls konkrete Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität zu unterbreiten.

(6) Der Universaldienstbetreiber hat vor der beabsichtigten Schließung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle der Regulierungsbehörde die Unterlagen zum Nachweis der Einhaltung der Voraussetzungen gemäß Abs. 3 Z 1 und der Einladung der betroffenen Gemeinde durch den Universaldienstbetreiber, Gespräche mit ihm zu führen und alternative Lösungen zu suchen; und diese in Papierform und in elektronisch verarbeitbarer Form zur Prüfung vorzulegen. Die Regulierungsbehörde ist berechtigt, diese durch Sachverständige (Wirtschaftsprüfer) überprüfen zu lassen. Ab Vorlage der Unterlagen gemäß erstem Satz ist die Schließung der eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle, auf die sich die Prüfung bezieht, vorläufig untersagt. Stellt die Regulierungsbehörde fest, dass die Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 nicht vorliegen, hat die Regulierungsbehörde die Schließung der betreffenden eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle endgültig bescheidmäßig zu untersagen. Andernfalls hat sie das Prüfungsverfahren einzustellen. Sollte das Prüfungsverfahren durch die Regulierungsbehörde binnen drei Monaten ab Vorlage der Unterlagen gemäß erstem Satz weder bescheidmäßig eingestellt noch die Schließung endgültig bescheidmäßig untersagt worden sein, gilt die Schließung der eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle als nicht untersagt.

…"

In den Materialien (RV, 319 BlgNR 24. GP) wird zu § 7 Abs 3

bis 6 PMG Folgendes ausgeführt:

"Zu § 7 Abs. 3

Diese Bestimmung normiert die materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Schließung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle. Die Bestimmung stellt klar, dass die fehlende Kostendeckung nicht nur kurzfristig bestehen darf. Die dauerhaft fehlende Kostendeckung wird dann anzunehmen sein, wenn über einen angemessenen Zeitraum von etwa zwei Jahren in einer sowohl rückblickenden als auch zukunftsorientierten Betrachtung eine kostendeckende Führung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle auch künftig nicht mehr zu erwarten ist. Falls eine eigenbetriebene Post-Geschäftsstelle geschlossen wird, muss der Universaldienstbetreiber dafür sorgen, dass der Universaldienst auch weiterhin sichergestellt ist. In erster Linie kommen hier eine Vertragslösung mit einem anderen Postpartner und die Eröffnung einer neuen Post-Geschäftsstelle in Betracht. Neu ist die Mitwirkung der Regulierungsbehörde, die binnen einer Frist von drei Monaten, die Schließung untersagen kann.

Zu § 7 Abs. 4

Die Frage der anzuwendenden Kostenrechnung wird klargestellt:

dieses Kostenrechnungssystem hat auch für das externe Rechnungswesen des Universaldienstbetreibers verwendet zu werden, welches in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Rechnungslegungsvorschriften zu führen ist.

Zu § 7 Abs. 5

Damit soll die schon bisher vorgesehene Einbindung der Gemeinden bei der Umwandlung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle erhalten bleiben. Einvernehmliches Zusammenwirken bedeutet zwar kein Vetorecht der Gemeinde, es ist vielmehr sowohl von der betroffenen Gemeinde als auch vom Universaldienstbetreiber gemeinsam eine Lösung anzustreben. Dazu sollen innerhalb einer Frist von drei Monaten Alternativen für zu schließende eigenbetriebene Post-Geschäftsstellen gesucht werden.

Zu § 7 Abs. 6

Diese Bestimmung regelt das Verfahren vor der Regulierungsbehörde. Vor dem vollständigen Vorliegen der Unterlagen gemäß § 7 Abs. 6 erster Satz bei der Regulierungsbehörde beginnt die Entscheidungsfrist nicht zu laufen."

Eine dem § 7 Abs 3 PMG inhaltlich im Wesentlichen entsprechende Regelung war bereits in § 3 Abs 3 der Post-Universaldienstverordnung, BGBl II Nr 100/2002, enthalten. Sie lautete:

"Post-Geschäftsstellen

§ 3. (1) Der Universaldienstbetreiber ist verpflichtet, eine ausreichende, flächendeckende Versorgung mit Post-Geschäftsstellen sicherzustellen. Als Post-Geschäftsstelle gelten Postämter oder Postagenturen. Postämter werden vom Universaldienstbetreiber mit eigenem Personal betrieben; Postagenturen werden auf Grund einer vertraglichen Vereinbarung mit dem Universaldienstbetreiber betrieben.

(2) Durch das derzeit bestehende Netz an Post-Geschäftsstellen gilt eine flächendeckende Versorgung im Sinne des § 4 Postgesetz 1997 als gegeben.

(3) Ein Postamt darf nur geschlossen werden, wenn

1. die kostendeckende Führung des Postamtes auf Grund mangelnder Kundennachfrage dauerhaft ausgeschlossen und

2. die Erbringung des Universaldienstes durch eine Post-Geschäftsstelle oder durch Landzusteller (mobiles Postamt) gewährleistet ist.

..."

Auf gesetzliche Ebene nachvollzogen wurde diese Regelung betreffend die Schließung von Postämtern durch § 4 Abs 5 Postgesetz 1997 idF BGBl I Nr 2/2006:

"Universaldienst und reservierter Postdienst Universaldienst

§ 4. …

…

(5) Der Universaldienstbetreiber hat ein Konzept zur Erbringung des Universaldienstes zu erstellen (Universaldienstkonzept) und der obersten Postbehörde bis spätestens 1. März jeden Jahres vorzulegen. Das Konzept ist jährlich zu aktualisieren; es kann bei Bedarf auch innerhalb des Jahres angepasst werden. Alle den Universaldienst betreffenden Maßnahmen, wie insbesondere die Restrukturierung des Filialnetzes, allgemeine Änderungen bei den Öffnungszeiten der Filialen und Änderungen im Bereich der Versorgung mit Briefkästen, haben im Rahmen dieses Konzeptes zu erfolgen, wobei auf die flächendeckende Versorgung mit Universaldienstleistungen Bedacht zu nehmen ist. Im das Filialnetz betreffenden Teil des Konzeptes (Filialnetzkonzept) vorgesehene Schließungen von Postämtern dürfen nur dann vollzogen werden, wenn die kostendeckende Führung eines Postamtes dauerhaft ausgeschlossen ist und die Erbringung des Universaldienstes durch eine alternative Lösung (Post-Geschäftsstelle, Landzusteller, "Mobiles Postamt" oder eine ähnliche alternative Versorgungslösung) gewährleistet ist. Vor der Schließung eines Postamtes sind die von diesem Postamt bisher versorgten Gemeinden zeitgerecht zu informieren und im einvernehmlichen Zusammenwirken mit den betroffenen Gemeinden innerhalb von 3 Monaten alternative Lösungen zu suchen mit dem Bemühen, den Standort zu erhalten; die sonstigen diesbezüglichen Vorgaben der Post-Universaldienstverordnung sind dabei einzuhalten. Der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie kann die Vorlage von Unterlagen zum Nachweis der Einhaltung dieser Kriterien verlangen und diese auch durch Sachverständige überprüfen lassen. Werden diese Kriterien nicht erfüllt oder die verlangten Nachweise nicht vorgelegt, so kann der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie die Schließung eines Postamtes bescheidmäßig untersagen."

Die Materialien (RV 1068 BlgNR 22. GP) führen dazu Folgendes

aus:

"Abs. 5

Schon bisher war der Universaldienstbetreiber auf Grund der Universaldienstverordnung verpflichtet, Vorschläge zur Sicherung und zur Weiterentwicklung des Universaldienstes vorzulegen (§ 11 Post-Universaldienstverordnung). Diese Verpflichtung wird nun in das Gesetz aufgenommen und zur verbindlichen Grundlage für alle, den Universaldienst betreffenden Maßnahmen gemacht. Im Hinblick auf die Bedeutung des Filialnetzes für eine flächendeckende Versorgung mit Postdienstleistungen wird ein besonderes Regelungsregime eingeführt. Falls die nunmehr auch im Gesetz geforderten Voraussetzungen für die Schließung eines Postamtes nicht erfüllt werden, kann in Zukunft eine solche Schließung bescheidmäßig untersagt werden. Besteht bereits im Vorfeld einer geplanten Maßnahme Grund zur Annahme, dass die rechtlichen Voraussetzungen nicht oder nicht vollständig eingehalten werden, so kann nunmehr auch eine vorläufige Untersagung ausgesprochen werden (siehe Aufsichtsrechte § 27). Damit werden effiziente Eingriffsmöglichkeiten geschaffen, welche bisher so nicht vorhanden waren."

2.2. Die Schließung von Post-Geschäftsstellen (Postämtern) ist also seit der Post-Universaldienstverordnung BGBl II Nr 100/2002 bzw der Postgesetz-Novelle 2005, BGBl I Nr 2/2006, (ua) an die Voraussetzung geknüpft, dass die "kostendeckende Führung" der betreffenden Geschäftsstelle dauerhaft ausgeschlossen ist.

Während das Postgesetz 1997 keine Vorgaben hinsichtlich der Ermittlung der "Kostendeckung" enthielt, normiert § 7 Abs 4 PMG, dass der entsprechende Nachweis "auf Basis der diese Post-Geschäftsstelle betreffenden nach Erlöskategorien und Kostenarten aufgegliederten Filialergebnisrechnung aus dem Kostenrechnungssystem des Universaldienstbetreibers" zu führen ist.

Nähere Maßstäbe das Kostenrechnungssystem betreffend werden in § 10 Abs 4 PostG 1997 insofern gesetzt, als "die internen Kostenrechnungssysteme … auf der Grundlage einheitlich angewandter und sachlich zu rechtfertigender Grundsätze der Kostenrechnung zu funktionieren" haben (ebenso nunmehr § 23 Abs 1 letzter Satz PMG, in Kraft seit 1. Jänner 2011).

§ 10 Abs 5 PostG 1997 ermächtigte den Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie, die näheren Bestimmungen über die Gestaltung der Kostenrechnungssysteme gemäß Abs 4 durch Verordnung festzulegen.

Die maßgebenden Bestimmungen der auf dieser Grundlage erlassenen Post-Kostenrechnungsverordnung BGBl Nr 71/2000 (PKV 2000) lauteten:

"Ziel und Geltungsbereich

§ 1. (1) Gegenstand der Verordnung ist die Festlegung der näheren Bestimmungen für die Kostenrechnungssysteme von Betreibern gemäß § 2 Z 1 PostG. …

Kostenstellenrechnung und innerbetriebliche Leistungsverrechnung

§ 3. (1) Die Hauptkostenstellen sind gemäß den Netzwerkelementen der Beförderungsinfrastruktur und den durchgeführten Tätigkeiten zu bilden, wobei bei gleichartiger Aufgabenstruktur eine Zusammenfassung mehrerer physischer Einrichtungen zulässig ist. Für die Hauptkostenstellen sind auf Basis der Leistungsstunden (Bezugsgröße) bundesweite durchschnittliche vollkostenbasierende Kostenverrechnungssätze zu berechnen.

…

Kalkulation

§ 4. (1) Die Prozesskosten der Postdienstleistung ergeben sich aus der Multiplikation der Kosten je Beförderungsvorgang (Prozessdurchlauf) mit der Verkehrsmenge (Anzahl der Prozessdurchläufe). Die Kosten je Prozessdurchlauf setzen sich aus den Kosten der jeweiligen Teilprozesse zusammen; die Kosten eines Teilprozesses ergeben sich als die Summe der Kosten der Tätigkeiten, die den Teilprozess bilden. Die Kosten einer Tätigkeit bilden sich aus der Multiplikation des unter Bedachtnahme auf § 3 Abs. 2 gemäß § 3 Abs. 1 gebildeten Kostenverrechnungssatzes der die Tätigkeit ausführenden Hauptkostenstelle mit dem für die Tätigkeit durchschnittlich notwendigen Zeitwert und der Häufigkeit, mit der die Tätigkeit bei einem Prozessdurchlauf durchgeführt wird.

(2) Gemeinkosten, die sich nicht nach Abs. 1 der Postdienstleistung zuordnen lassen, sind entsprechend dem Verhältnis der Summen der Prozess- und Einzelkosten der leistungsempfangenden Postdienstleistungen umzulegen.

(3) Die für die Erbringung der Postdienstleistung erforderlichen Kosten ergeben sich als Summe aus Einzelkosten, Prozesskosten gemäß § 4 Abs. 1 und Umlagen gemäß § 4 Abs. 2. Das kostenorientierte und bundesweit einheitliche Entgelt der Postdienstleistung ergibt sich durch Division der für die Erbringung der Postdienstleistung erforderlichen Kosten durch die Verkehrsmenge."

Die Regelungen des § 3 Abs 1 und des § 4 der gemäß § 23 Abs 3 PMG von der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie erlassenen, mit 1. Jänner 2011 in Kraft getretenen Post-Kostenrechnungsverordnung, BGBl II Nr 433/2010 (PKV 2010), entsprechen vollinhaltlich denen der PKV 2000.

Durch § 23 PMG würden, so die Materialien (RV, 319 BlgNR 24. GP), diesbezügliche Vorgaben der Post Richtlinie (Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, ABl L 15 vom 21. Jänner 1998, idF der Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008, ABl L 52 vom 27. Februar 2008, Post-RL), umgesetzt.

Art 14 der Post-RL lautet:

"Artikel 14

(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Kostenrechnung der Universaldiensteanbieter in Einklang mit den Bestimmungen dieses Artikels erfolgt.

(2) Die Anbieter von Universaldienstleistungen führen in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten, um eindeutig zu unterscheiden zwischen allen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und jenen, bei denen dies nicht der Fall ist. Die Mitgliedstaaten beziehen diese getrennte Kostenrechnung in ihre Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes mit ein. Die internen Kostenrechnungssysteme basieren auf einheitlich angewandten und objektiv zu rechtfertigenden Grundsätzen der Kostenrechnung.

(3) Bei den Kostenrechnungssystemen im Sinne von Absatz 2 werden unbeschadet des Absatzes 4 wie folgt zugeordnet:

a) Kosten, die sich einem bestimmten Dienst oder Produkt unmittelbar zuordnen lassen, werden entsprechend zugeordnet;

b) gemeinsame Kosten, d. h. Kosten, die sich nicht unmittelbar einem bestimmten Dienst oder Produkt zuordnen lassen, werden wie folgt umgelegt:

i) wenn möglich aufgrund einer direkten Analyse des Kostenursprungs;

ii) ist eine direkte Analyse nicht möglich, so werden die gemeinsamen Kostenkategorien aufgrund einer indirekten Verknüpfung mit einer anderen Kostenkategorie oder einer Gruppe von Kostenkategorien umgelegt, für die eine direkte Zuordnung oder Aufschlüsselung möglich ist; die indirekte Verknüpfung stützt sich auf vergleichbare Kostenstrukturen;

iii) lassen sich weder direkte noch indirekte Maßnahmen der Kostenaufschlüsselung anwenden, so wird die Kostenkategorie aufgrund eines allgemeinen Schlüssels umgelegt, der aus dem Verhältnis zwischen allen direkt oder indirekt umgelegten oder zugeordneten Ausgaben für den einzelnen einerseits und den anderen Diensten andererseits errechnet wird.

iv) gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, notwendig sind, werden angemessen aufgeteilt; dieselben Kostenfaktoren sind sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, anzuwenden."

2.3. Auf dem Boden der dargestellten Rechtslage vermag der Verwaltungsgerichtshof die Auffassung der belangten Behörde, bei der iSd § 7 Abs 3 PMG vorzunehmenden Prüfung, ob die kostendeckende Führung einer bestimmten Post-Geschäftsstelle dauerhaft ausgeschlossen ist, seien "nicht abbaufähige Overheadkosten" nicht zu berücksichtigen, nicht zu teilen:

Ausgehend vom allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "kostendeckend" zunächst nur, dass die Kosten durch entsprechende Erträge/Erlöse gedeckt werden; eine Postgeschäftsstelle wird in diesem Sinn also dann kostendeckend geführt, wenn ihre Kosten gedeckt werden.

Das Tatbestandsmerkmal "dauerhaft" bringt einen zeitbezogenen Aspekt; ausgehend von den Materialien wurde dabei an einen Beobachtungszeitraum von jeweils zwei Jahren, sowohl rückblickend als auch vorausschauend, gedacht.

§ 7 Abs 3 Z 1 knüpft nicht daran an, welche Kosten durch die Schließung einer Post-Geschäftsstelle (unmittelbar) vermieden werden können, sondern an die kostendeckende Führung. Eine Einschränkung auf Einzelkosten und "abbaufähige" Gemeinkosten kann dem § 7 Abs 3 Z 1 PMG schon deshalb nicht entnommen werden, weil diese Bestimmung nicht zwischen Einzel- und Gemeinkosten bzw deren "Abbaufähigkeit" unterscheidet.

Die belangte Behörde hat nicht festgestellt, dass seitens der Beschwerdeführerin etwa willkürlich oder nach sachfremden Kriterien der in Rede stehenden Post-Geschäftsstelle Kosten zugeordnet worden wären (was dem Gebot des § 10 Abs 4 PostG 1997, nunmehr § 23 Abs 1 PMG, die Kostenrechnungssysteme auf der Grundlage sachlich zu rechtfertigender Grundsätze der Kostenrechnung zu führen, zuwider liefe).

Der von der belangten Behörde hervorgehobene Umstand aber, dass bestimmte Gemeinkosten ("Overheadkosten") durch die Schließung der Post-Geschäftsstelle nicht unmittelbar verändert werden, also nicht "abbaufähig" sind, rechtfertigt nicht ihre Außerachtlassung bei der iSd § 7 Abs 3 PMG vorzunehmenden Kostenstellenrechnung: Erfordert die Führung einer Geschäftsstelle bestimmte Aufwendungen, mögen diese auch durch Schließung der betreffenden Geschäftsstelle nicht unmittelbar wegfallen, müssen auch diese Aufwendungen gedeckt werden, um eine kostendeckende Führung zu gewährleisten.

Bestätigt wird diese Auffassung durch die Regelungen der PKV, die - worauf die Beschwerde zutreffend verweist - bei der Kostenstellenrechnung und internen Leistungsverrechnung von einer Berechnung auf Vollkostenbasis ausgeht (§ 3 Abs 1 leg cit) und in § 4 Abs 2 Regelungen betreffend die Zuordnung von Gemeinkosten trifft, ohne dass etwa eine Einschränkung auf variable Gemeinkosten vorgenommen würde.

Ebenso normieren die dargestellten Regelungen der Post-RL betreffend die Kostenrechnung von Universaldienstanbietern - ohne weitere Einschränkung - eine detaillierte Zurechnung von "gemeinsamen Kosten" iSd Art 14 Abs 3 lit b der Post-RL.

Entgegen der Auffassung der belangten Behörde vermag auch eine "zweckorientierte" Auslegung ihre Auffassung nicht zu stützen:

§ 7 PMG soll (RV 319 BlgNR 24. GP) eine ausreichende flächendeckende Versorgung (gemäß § 6 Abs 5 PMG sind vom Universaldienstbetreiber Postdienste "flächendeckend" anzubieten) mit Post-Geschäftsstellen sicherstellen. Dazu sei es erforderlich, eine Mindestanzahl solcher Geschäftsstellen vorzugeben.

Die Einschränkung der Zulässigkeit einer Schließung von Post-Geschäftsstellen durch § 7 Abs 3 PMG dient damit dem Ausgleich zwischen den Interessen des Universaldienstbetreibers, unrentable, dauerhaft nicht kostendeckende Post-Geschäftsstellen schließen zu können, und dem öffentlichen Interesse an der weiteren Sicherstellung des Universaldienstes: Nur dann, wenn sowohl die kostendeckende Führung dauerhaft ausgeschlossen ist, als auch die weitere Erbringung des Universaldienstes (durch eine andere Post-Geschäftsstelle) gewährleistet ist, darf geschlossen werden.

Das Ziel der (weiteren) Sicherstellung der Erbringung des Universaldienstes wird also auch ohne die von der belangten Behörde vorgenommene Einschränkung erreicht; ihre Sichtweise liefe darauf hinaus, die Beschwerdeführerin weiter - auf Dauer - zur Führung einer nicht kostendeckenden Geschäftsstelle zu verpflichten, und ist aus den dargestellten Gründen nicht mit dem Gesetz in Einklang zu bringen.

3. Der angefochtene Bescheid war daher gemäß § 42 Abs 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Von der Durchführung der in der Beschwerde beantragten mündlichen Verhandlung hat der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 39 Abs 2 Z 6 VwGG Abstand genommen.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl II Nr 455.

Wien, am 23. August 2013